45. Формы реализации исполнительной власти

Если управленческие действия вызывают последствия юридического характера или же имеют определенное юридическое значение, их можно обозначить как административно-правовые формы.

под формой управления понимается внешне выраженное действие исполнительного органа (должностного лица), осуществленное в рамках его компетенции и вызывающее определенные последствия.

Выбор тех или иных форм зависит от многих факторов: характер компетенции данного органа (должностного лица); особеннос­ти объекта управляющего воздействия (влияние формы собствен­ности, в частности); конкретные цели совершаемых управленчес­ких действий; характер решаемых вопросов; характер вызываемых данными действия­ми последствий и т.п.

Формы управленческой деятельности требуют в необходимых случаях определенной юридической регламентации. Регламентация форм управленческой деятельности осуществляется административно-правовыми нормами. Как правило, такого рода нормы содержатся в тех юридических актах, которыми закрепляется организационно-правовой статус исполнительного органа (должностного лица).

Наиболее важны формы, связанные с реализацией правоприменительных, правоустановительных и правоохранительных функций исполнительной власти; они вызывают наиболее существенные юридические последствия. Их регламентация имеет важнейшее значение с позиций обеспечения режима законности в сфере государственного управления.

Классификация форм управленческой деятельности может проводиться по различным основаниям. Наиболее распространенным является их подразделение на правовые и неправовые. Они различаются по характеру вызываемых ими последствий.

Правовые формы всегда порождают юридические последствия, потому их можно обозначить в качестве административно-правовых форм управления, т.е. формами реализации исполнительной власти, составляющих ее содержание юридически властных полномочий. Это, прежде всего, правовые акты.

Неправовые формы прямых юридических последствий не влекут: осуществление различного рода организационных действий - проведение семинаров, совещаний, инструктивных сборов, обработка получаемой информации и т.п., либо материально-технических операций -экспедиция, транспорт, охрана и т.п.

Во многих случаях исполни­тельные органы (должностные лица) помимо издания правовых актов совершают действия иного юридического характера. Например, они могут разрешать гражданам, общественным объединениям и другим участникам управленческих отношений совершать определенные действия; осуществлять в установленных случаях обязательную государственную регистрацию; выдавать официальные документы типа прав на вождение транспортных средств и т.п. Свое выражение они получают, как правило, не прямо, а опосредствованно, на основании ранее принятого правового акта. Исходя из этого, к числу правовых форм деятельности исполни­тельных органов можно отнести: издание юридических актов и совершение на их основе иных действий юридического характера.

Иные действия, повседневно осуществляемые исполнительными органами в различных вариантах и связанные с процессом непосредственной реализации исполнительной власти, относятся к неправовым (организационным, аналитическим, обеспечительным и т.п.).

Реализация исполнительной власти возможна только в административно-правовой форме.

Внутриорганизационная деятельность может быть выражена в обеих формах.

Исполнительная власть с учетом ее особенностей реализуется только ее субъектами (а не аппаратными подразделениями совещательного, подготовительного и иного вспомогательного типа) и только в правовых формах.

Как правило, в числе форм управленческой деятельности называют:

= издание нормативных актов;

= издание индивидуальных (административных) актов;

= совершение иных юридически значимых действий, заключение договоров;

= осуществление организационных действий;

= выполнение материально-технических (организационно-технических) операций.

Административно-правовые формы, образуя своеобразную систему действий исполнительных органов, могут быть классифицированы по различным критериям:

а) по степени юридического выражения: основные (издание правовых актов) и базирующиеся на них, т.е. различные действия, влекущие определенные юридические последствия или имеющие определенную юридическую направленность (регистрационные, разрешительные, надзорные, предупредительные, пресекательные, обеспечительные действия, лицензирование, санкционирование и т.п.). Во всех случаях необходимо учитывать степень их связи с изданием правовых актов управления;

б) по достигаемым результатам: позитивные (позитивное регулирование общественных отношений: установление каких-либо положений, утверждение программ социально-экономического развития и т.п.) и негативные (реакция на ненадлежащее поведение, на негативные явления в сфере государственного управления);

в) по направленности: внешние - воздействующие на общественные от­ношения в сфере государственного управления (внешняя направленность) или внутренние - на деятельность нижестоящего управленческого аппарата (внутренняя направленность);

г) по объему: общеобязательные или индивидуальные;

д) по адресату: общеобязательные - вся система исполнительной власти (государ­ственного управления) частные (персональные, внутренние) - адресованные конкретным субъектам либо на упорядочение работы внутри рабочего аппарата данного исполнительного органа (самоорганизация);

е) по характеру и методам решения вопросов компетенции: процедурные (например, подготовка и принятие управленческого решения) и процессуальные (например, в рамках административного производства);

ж) по количеству участвующих субъектов (субъектному выражению): односторонние и многосторонние (два и более - административно-правовые договоры);

з) по инициативности: используемые субъектами исполни­тельной власти по собственной инициативе в силу требований за­крепленной за ними компетенции либо являющиеся реакцией на инициативу других участников управленческих отношений (на­пример, по жалобам граждан);

и) по условиям применения: нормальная общественная жизнь либо режим чрезвычайного или военного положения;

к) по отношению к другим субъектам государственной власти: используемые в отношениях с законодательными (представительными) либо судебными органами;

л) по особенностям объекта управляющего воздействия: в зависимости от формы собственности (государственные, кооперативные, акционерные, коммерческие, коллективные, частные, инди­видуальные объекты);

м) по юридическому содержанию: предписывающие, запрети­тельные, дозволительные;

н) по характеру возникновения: первоначальные (издание правовых актов) и производные (регистрационные, разрешительные действия);

2. Правовые акты управления: понятие и юридическое значение

Основными формами реализации исполнительной власти являются правовые акты управления, вид подзаконных, официальных юридических актов.

Правовые акты управления по масштабности их действия не ограничиваются сферой государственного управления. В ряде случаев с их помощью регламентируются отдельные стороны общественных отношений, составляющих предмет не административно­го, а иных отраслей российского права. В наибольшей степени это касается финансовых отношений, частично трудовых, земельных, на их основе возникают налоговые, природоохранительные правоотношения и др.

Для правовых актов органов управления характерны следующие черты (признаки):

- это юридический вариант управленческого решения;

- оформляются в соответствии с нормами права и с соблюдением установленных процедур;

- являются односторонним властным волеизъявлением субъекта управления;

- имеют императивный характер, обязательны для адресата;

- подзаконны: издаются по указанию закона и соответствуют ему;

- порождают юридические последствия, возникновение, изменение, прекращение административных правоотношений;

- как правило, издаются в виде письменного юридического документа, но может быть выражен и устно (например, в системе военного управления, в рамках служебных отношений между руководителем и непосредственно подчиненными ему работниками аппарата управления) или юридически значимых действий (напр., сигнал светофора);

- может быть опротестован или обжалован в по­рядке, установленном законодательством или подзаконными административно-правовыми нормами;

- в случае несоблюдения или невыполнения предписаний вызывает наступление ответственности виновной стороны (как правило, наступает дисципли­нарная или административная ответственность).

Таким образом, правовой акт управления есть основанное на законе одностороннее юридически властное волеизъявление полномочного субъекта исполнительной власти, направленное на установление административно-правовых норм или возникнове­ние, изменение и прекращение административно-правовых отно­шений в целях реализации задач и функций исполнительной власти.

Правовые акты управления отличаются от актов судебных ор­ганов государственной власти своим преимущественно позитивным характером, выражающимся в том, что с их помощью организуется процесс функционирования механизма исполнительной власти с целью упорядочивающего воздействия на различные сто­роны государственной и общественной жизни. Судебные акты имеют ярко выраженный юрисдикционный характер. Правовые акты управления не могут отменить либо изменить судебные акты, а судебные могут. Правовые акты нередко играют роль доказательств в судебном процессе (например, по жилищным, трудовым, административным делам).

Цели, задачи и функции исполнительной власти практически реализуются в правовых управленческих актах различного характера и содержания. Основной критерий их классификации — юридические свойства актов.

В соответствии с ним правовые акты управления подразделяют на нормативные, индивидуальные, общие и смешанные.

1) нормативные акты, устанавливающие, изменяющие, отменяющие юридические нормы, непосредственно выражают регулятивную функцию административного права. Это - юридические акты подзаконного административного нормотворчества или правоустановительные акты. К ним относятся акты общего значения (федеральные, республиканские, областные, краевые, окружные, городские, районные, поселковые, сельские), межведомственные акты, внутриведомственные (в т.ч. локальные). Нормативные акты управления являются одним из источников российского административного права. Нормативные акты могут иметь общефедеральное, республиканское, краевое, областное и т.п. значение, т.е. издаваться исполнительными органами всех субъектов Федерации и действовать в соответствующих границах. Вместе с тем нормативные акты могут издаваться исполнительными органами различного уровня, наде­ленными отраслевой (ведомственной) или межотраслевой компетенцией.

Нормативными правовыми актами:

а) обеспечивается механизм реализации конституционного статуса граждан и общественных объединений (например, о свободе совести и вероисповеданий, об образовании и т.п.);

б) конкретизируются нормы высшей юридической силы, т.е. содержащиеся в законодательных актах. Например, на основании Федерального конституционного закона о Правительстве РФ пос­ледним был утвержден Регламент Правительства, конкретизи­рующий и детализирующий общие нормы, содержащиеся в названном Законе;

в) определяются типовые правила поведения в сфере государственного управления. Например, таможенные правила, правила приватизации государственных и муниципальных предприятий и т.п.;

г) проводятся в жизнь различного рода социально-экономические программы. Например, программы приватизации, демонополизации и т.п.;

д) определяется организационно-правовой статус звеньев ис­полнительного аппарата, непосредственно подведомственных Президенту или Правительству РФ (аналогичные акты принима­ются на нижестоящих уровнях государственной организации Рос­сии). Например, положения о министерствах, комитетах и федеральных службах России;

е) устанавливаются необходимые ограничения и запреты, возлагаются специальные обязанности или предоставляются специальные права, реализуемые в сфере государственного управления. Например, о чрезвычайном положении, о въезде и выезде из страны и т.п.;

ж) определяется порядок совершения определенных действий (процедур) исполнительно-распорядительного характера. Напри­мер, о предупреждении и ликвидации чрезвычайных ситуаций; о проведении государственного ветеринарного надзора; о планировании и финансировании деятельности казенных заводов; о лицензировании; о порядке подготовки правовых актов и т.п.;

з) формируются основные линии взаимодействия различных участников управленческих отношений. Например, о взаимоотношениях исполнительных органов различных субъектов федерации и т.п.;

и) осуществляется охрана установленного в сфере государственного управления порядка отношений. Например, о дисциплинарной и административной ответственности.

2) индивидуальные акты - решения субъектов административной власти по конкретным вопросам, обращенные к конкретным лицам. Индивидуальные акты, в отличие от нормативных, носят ярко выраженный правоисполнительный (правоприменительный) характер. По своему юридическому содержанию это — распорядительные правовые акты конкретной направленности (приказ о назначении лица на должность в аппарате управления, постановление полномочного органа (должностного лица) о наложении на виновного ад­министративного взыскания). Этот вид актов обеспечивает реализацию юрисдикционной (правоохранительной) функции административного права и исполнительной власти.

В нормативных актах, прежде всего, формулируются административно-правовые предписания, запреты и дозволения, а также условия их использования, в то время как в индивидуальных актах они непосредственно применяются к конкретным лицам.

3) общие акты, содержащие кратковременные предписания (о переносе выходного дня, призыве на службу и т. д.), либо общие требования ("повысить", "усилить" и пр.);

4) смешанные (акты, в которых содержатся нормы права и правоприменительные решения, либо даже и общие требования).

Каждый вид исполнительных органов вправе издавать правовые акты определенного наименования, установленного либо конституционными и законодательны­ми нормами, либо подзаконными нормами административного права.

Акты исполнительной власти в зависимости от субъектов, принявших их и наименованию делятся на:

1) акты органов исполнительной власти и их должностных лиц:

» указы и распоряжения Президента РФ;

» постановления и распоряжения Правительства РФ;

» приказы, постановления и другие акты центральных органов РФ;

» акты территориальных федеральных органов (инструкции, пра­вила, положения, уставы);

» постановления и другие акты мэров, губернаторов;

» акты ор­ганов исполнительной власти субъектов Федерации;

» приказы и другие акты руководителей местных государственных органов;

2) акты субъектов власти, не находящихся в системе аппарата исполнительной власти

= постановления судей по делам об административных правонарушениях;

= приказы председателей судов, прокуроров, председателей представительных органов, имеющие внутриаппаратное зна­чение, акты Центрального банка РФ;

3) акты общественных организаций, которым делегированы государством властные полномочия.

Издание правовых актов нормативного характера в виде писем и телеграмм не допускается.

По форме выражения различают акты:

• письменные (являются разновидностью служебных документов);

• устные (используются при непосредственном руководстве производственной деятельностью, для обеспечения общественной безопасности);

• конклюдентные - выраженные в знаках, световых и звуковых сигналах (например, жесты работника милиции, регулирующего уличное движение).

По функциональной роли акты исполнительной власти бывают:

* плановые;

* методические;

* кадровые;

* финансовые;

* учетные и т. д.

По сроку начала действия акты делятся на, вступающие в силу:

~ немедленно, с даты подписания, принятия;

~ с даты, указанной в акте;

~ с даты, указанной в другом акте;

~ после государственной регистрации и официального опубликования.

По степени сложности различают:

= простые (рутинные);

= сложные;

= уникальные.

По объему полномочий субъекта власти делятся на:

• дискреционные (принимаемые в условиях свободы усмотрения, широкой самостоятельности органа, должностного лица);

• акты, принимаемые на основе альтернативных полномочий, предоставляющих субъекту возможность выбора одного из нескольких указанных в норме права вариантов;

• акты, принимаемые при отсутствии выбора.

В зависимости от порядка принятия административные акты подразделяются на:

* коллегиальные (принимаемые большинством от общего числа коллегиального органа);

* единоличные.

Только в отношении государственных комитетов есть указание на то, что решения по межотраслевым вопросам, имеющие «общенормативный» характер, принимаются коллегиально.

В зависимости от способа охраны правовых актов управления от нарушений (например, неисполнение, недобросовестное исполнение и т.п.) можно выделить акты:

» охраняемые мерами дисциплинарной ответственности. К ним относятся правовые акты, адресуемые нижестоящим исполнительным органам, а также подчиненным управленческим работникам, на которых распространяется дисциплинарная власть руководи­теля.

» охраняемые мерами административной ответственности. К этой группе относятся правовые акты, содержащие обще­обязательные правила поведения в сфере государственного управления, действие которых распространяется на лиц и организации, независимо от их служебной или ведомственной подчиненности, т.е. на третьих лиц. Это — правовые акты управления с административной санкцией.

Первое требование, предъявляемое к акту - целесообразность, полезность с точки зрения государственных интересов. В основе акта должно лежать общественное благо, он должен быть научно обоснован, соответствовать реальной обстановке, своевременно принят, предусматривать механизм его претворения в жизнь. С целью достижения целесообразности акта должны учитываться:

- права человека;

- уровень сознания и культуры масс;

- плюрализм мнений, интересов;

- возможности решения проблем;

- ранее принятые акты.

Законность - второе требование, предъявляемое к актам исполнительной власти, под которым подразумевается:

• наличие компетенции у автора;

• соответствие акта закону по существу;

• соответствие цели закона;

• принятие в установленный законом срок;

• соблюдение процессуальных правил издания акта.

Акты, не соответствующие требованиям законности, подразделяют на ничтожные и оспоримые.

Акты признаются ничтожными, если:

» на то есть прямое указание закона;

» грубо нарушена подведомственность административных дел;

» нет законного основания (заявления, представления и т. д.) для принятия акта;

» нарушен срок давности;

» акт предписывает совершение преступления и т. д.

Оспоримые акты подлежат исполнению, что не лишает индивидуальных и коллективных субъектов права оспорить их законность в установленном порядке.

К актам исполнительной власти предъявляются организационно-технические требования, сущность которых заключаются в следующем:

= язык акта должен быть четким, ясным, лаконичным, понятным для тех, к кому он обращен;

= акт должен быть оформлен грамматически правильно (любые ошибки могут исказить его смысл);

= акт должен быть своевременно доведен до сведения исполнителей и заинтересованных субъектов;

= оформленный надлежащим образом акт должен быть передан на хранение.

Наиболее типичные варианты оспаривания правовых актов управления: опротестование (органами прокуратуры) и обжалование (право граждан обжаловать в суд и в административном порядке).

В процессе функционирования исполнительных органов государственной власти действительно иногда возникают договорные связи между отдельными субъектами управления, между ними и общественными объединениями.

Эти договоры носят, как правило, комплексный характер, регулируются в межотраслевом масштабе, а потому и не могут выражать задачи и функции исполнительной власти, отождествляться по своей юридической роли с правовыми (двусторонними) актами управления. На договорных началах определяются, в частности, исключительные предметы ведения и полномочия федеральных, в том числе и исполнительных, органов, а также предметы совместного ведения.

Различают несколько видов подобных договоров:

Договоры (соглашения) смешанного типа, в рамках которых административно-правовые элементы проявляются частично и наряду с юридическими инструментами, используемыми иными отраслями российского права.

Договоры (соглашения) исполнительных органов с негосударственными субъектами по поводу реализации их субъективных прав (например, контракты по поводу службы и т.п.), представляющие собой предшествующие принятию одностороннего юридически властного решения отношения типично горизонтального варианта.

Договоры (соглашения) между различными субъектами исполнительной власти по поводу объема полномочий по ее практической реализации. Это — собственно административно-пра­вовые соглашения. Но они не порождают конкретных правоотношений, не подменяют собой правовые акты исполнительных органов, не являются собственно средством управляющего воздействия.