Часть 2 ст. 21 Конституции России устанавливает, что "никто не должен подвергаться пыткам, насилию, другому жестокому или унижающему человеческое достоинство обращению или наказанию".

Комментарий к статье 5

Статья 5 Хартии содержит несколько запретов, напрямую связанных с правом на человеческое достоинство, закрепленным в ст. 1 Хартии. Так, она содержит запрет на содержание в рабстве или подневольном состоянии, запрет на привлечение к выполнению принудительного или обязательного труда и запрет на торговлю человеческими существами.

Официальное толкование понятия "рабство" дано в ст. 1 Конвенции относительно рабства 1927 г.: "Рабство есть состояние или положение человека, над которым осуществляются атрибуты права собственности или некоторые из них" <187>.

--------------------------------

<187> Ст. 1 Конвенции относительно рабства 1927 г. (с изменениями, внесенными Протоколом от 7 декабря 1953 г., СССР присоединился к Конвенции в 1956 г.).

В связи с уже упоминавшейся выше нормой, содержащейся в параграфе 3 ст. 52 Хартии, параграфы 1 и 2 ст. 5 Хартии должны применяться с учетом положений ст. 4 Конвенции Совета Европы о защите прав человека и основных свобод 1950 г.

В частности, это означает, что ввод каких-либо законных ограничений на запрет на содержание в рабстве или подневольном состоянии невозможен.

Кроме того, для определения понятия "принудительный или обязательный труд", содержащегося в параграфе 2 ст. 5 Хартии, необходимо использовать "негативное" определение этого понятие, данное в параграфе 3 ст. 4 Конвенции Совета Европы о защите прав человека и основных свобод 1950 г. Оно гласит:

"Для целей данной статьи термин "принудительный или обязательный труд" не включает:

a) любую работу, которую обычно должно выполнять лицо, находящееся в заключении согласно положениям статьи 5 настоящей Конвенции или условно освобожденное от такого заключения;

b) любую военную службу, а в тех странах, в которых в качестве законного признается отказ от военной службы на основании вероисповедания, службу, назначенную вместо обязательной военной службы;

c) любую службу, обязательную в случае чрезвычайного положения или бедствия, угрожающих жизни или благополучию населения;

d) любую работу или службу, которые входят в обычные гражданские обязанности".

Запрет на торговлю человеческими существами, содержащийся в параграфе 3 ст. 5 Хартии, не имеет аналогов и включен в текст Хартии для того, чтобы учесть практику торговли людьми, которая стала использоваться на территории Европейского союза организованными преступными группировками. При этом такой запрет должен прежде всего относиться ко всем формам торговли нелегальными иммигрантами, а также ко всем формам торговли и принудительного передвижения лиц с целью их сексуальной эксплуатации.

Как и все другие конституции демократических государств, Конституция Российской Федерации в ч. 2 ст. 37 запрещает принудительный труд.

Комментарий к главе II "Свободы" (ст. 6 - 19)

Глава II "Свободы" занимает в Хартии центральное место. Она состоит из 14 статей и закрепляет обширный массив прав и свобод граждан Европейского союза, а также иных лиц.

В этой главе представлен широкий спектр прав и свобод: личных (право на свободу (ст. 6 Хартии), право на защиту данных личного характера (ст. 8 Хартии) и т.д.), политических (свобода собраний и объединений (ст. 12 Хартии), свобода информации (ст. 11 Хартии) и т.д.), социально-экономических (право на труд (ст. 15 Хартии), право собственности (ст. 17 Хартии) и т.д.) и культурных (право на образование (ст. 14 Хартии), право на академическую свободу (ст. 13 Хартии) и т.д.). Рассмотрим их подробнее.

Комментарий к статье 6

Статья 6 Хартии закрепляет право каждого на свободу и личную неприкосновенность. Еще Великая хартия вольностей Великобритании в 1215 г. торжественно провозгласила: "Никакой свободный человек не будет взят или помещен в тюрьму, кроме как по законному решению его пэров или по праву земли" <188>. Эти права являются сегодня фундаментальными и характерны для конституционного права всех высокоразвитых государств мира, включая все государства - члены ЕС.

--------------------------------

<188> См.: Дженис М., Кэй Р., Брэдли Э. Европейское право в области прав человека (Практика и комментарии). М., 1997. С. 346.

И право на свободу, и право на личную неприкосновенность закреплены в значительно более подробной ст. 5 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. А поскольку в соответствии с частью третьей ст. 52 Хартии права, закрепленные и в Конвенции Совета Европы о защите прав человека и основных свобод 1950 г., и в Хартии, должны обладать такими же смыслом и пределами, как они предусмотрены в Конвенции Совета Европы о защите прав человека и основных свобод 1950 г., ст. 6 Хартии должна применяться и толковаться с учетом ст. 5 Конвенции Совета Европы о защите прав человека и основных свобод 1950 г., которая гласит:

"1. Каждый имеет право на свободу и личную неприкосновенность. Никто не может быть лишен свободы иначе как в следующих случаях и в порядке, установленном законом:

a) законное содержание лица под стражей на основании признания его виновным компетентным судом;

b) законный арест или задержание лица за невыполнение законного решения суда или с целью обеспечения выполнения любого обязательства, предписанного законом;

c) законный арест или задержание лица, произведенные в целях передачи его компетентному судебному органу по обоснованному подозрению в совершении правонарушения или в случае, когда имеются достаточные основания полагать, что задержание необходимо для предотвращения совершения им правонарушения, или чтобы помешать ему скрыться после его совершения;

d) задержание несовершеннолетнего лица на основании законного постановления для воспитательного надзора или его законное задержание для передачи лица компетентному органу;

e) законное задержание лиц с целью предотвращения распространения инфекционных заболеваний, а также душевнобольных, алкоголиков, наркоманов или бродяг;

f) законный арест или задержание лица с целью предотвращения его незаконного въезда в страну или лица, против которого принимаются меры по его высылке или выдаче.

2. Каждому арестованному сообщаются незамедлительно на понятном ему языке причины его ареста и любое предъявленное ему обвинение.

3. Каждое арестованное или задержанное в соответствии с положениями подпункта "c" пункта 1 данной статьи лицо незамедлительно доставляется к судье или к другому должностному лицу, уполномоченному законом осуществлять судебные функции, и имеет право на судебное разбирательство в течение разумного срока или на освобождение до суда. Освобождение может ставиться в зависимость от предоставления гарантии явки в суд.

4. Каждый, кто лишен свободы путем ареста или задержания, имеет право на разбирательство, в ходе которого суд быстро решает вопрос о законности его задержания и выносит постановление о его освобождении, если задержание незаконно.

5. Каждый, кто стал жертвой ареста или задержания в нарушение положений данной статьи, имеет право на компенсацию".

Конституция России в ст. 22 закрепляет это право в следующей формулировке: "Каждый имеет право на свободу и личную неприкосновенность".

Комментарий к статье 7

Право на уважение частной и семейной жизни, жилья и коммуникаций закреплено в ст. 7 Хартии. Это право также относится к категории классических личных прав человека и закреплено в конституционном праве практически всех государств - членов ЕС. В качестве примера мы можем привести ст. 18 Конституции Испании 1978 г., которая гарантирует "право на честь, личную и семейную тайну и на собственное имя", неприкосновенность жилища и тайну сообщений.

Определено это право и в ст. 23 Конституции России, которая закрепляет за каждым "право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту чести и доброго имени", а также "право на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых телеграфных и иных сообщений".

Так же, как и со ст. 6 Хартии, при применении ст. 7 Хартии необходимо учитывать текст соответствующих положений Конвенции Совета Европы о защите прав человека и основных свобод 1950 г., а именно ст. 8, которая гласит:

"1. Каждый имеет право на уважение его частной и семейной жизни, его жилища и корреспонденции.

2. Вмешательство публичной власти в осуществление этого права не допускается, за исключением случаев, когда это предусмотрено законом и необходимо в демократическом обществе в интересах национальной безопасности, общественного порядка или экономического благосостояния страны, в целях предотвращения беспорядков или преступлений, охраны здоровья или нравственности или для защиты прав и свобод других лиц".

Очевидно, что в соответствии с параграфом 3 ст. 52 Хартии Европейский союз не может накладывать каких-либо дополнительных ограничений на права человека на уважение частной и семейной жизни, жилья и коммуникаций, кроме тех, которые содержатся в п. 2 ст. 8 Конвенции Совета Европы о защите прав человека и основных свобод 1950 г.

Однако применение к ст. 7 Хартии норм, содержащихся в ст. 8 Конвенции Совета Европы о защите прав человека и основных свобод 1950 г., должно учитывать существенное отличие в формулировке права, закрепленного в ст. 7 Хартии, по сравнению с закреплением этого же права в ст. 8 Конвенции Совета Европы о защите прав человека и основных свобод 1950 г. Дело в том, что, в отличие от Конвенции Совета Европы о защите прав человека и основных свобод 1950 г., Хартия распространяет свое действие не только на корреспонденцию, но и на все иные виды коммуникаций, что более адекватно отражает современное состояние развития науки и техники.

Комментарий к статье 8

Параграфы 1 и 2 ст. 8 Хартии основываются на праве каждого на уважение его частной и семейной жизни, его жилища и корреспонденции, закрепленном в ст. 7 Хартии, и содержат положения, гарантирующие защиту данных личного характера. Эти положения включают в себя право каждого на защиту относящихся к нему данных личного характера, право каждого на получение доступа к собранным в отношении его данным и право каждого на устранение ошибок в собранных в отношении его данных.

Кроме того, в параграфе 2 ст. 8 Хартии закрепляются положения, регулирующие основания для обработки данных личного характера, а также предусматривается, что обработка таких данных должна производиться без манипуляций.

Положения параграфа 1 и 2 ст. 8 Хартии не являются новшеством в праве Европейского союза. Отметим, что уже сейчас вопросы сбора данных личного характера, их обработки и защиты лиц при этом регулируются Директивой 95/46/EC "О защите лиц при обработке и свободном обращении данных личного характера" <189>, которая в соответствии с параграфом 1 ст. 286 Договора об учреждении Европейского сообщества начиная с 1 января 1999 г. применяется ко всем органам и институтам, учрежденным Договором об учреждении Европейского сообщества или в соответствии с ним.

--------------------------------

<189> OJ L 281. 1995.

Параграф 3 ст. 8 Хартии предусматривает создание Европейским союзом отдельного независимого органа, задачей которого был бы контроль за соблюдением правил ЕС о защите данных личного характера.

Защита данных личного характера предусмотрена ст. 32 Конституции Болгарии, ст. 10 Основного Закона Германии, ст. 25 Конституции Македонии, ст. 37 Конституции Хорватии, ст. 10 Конституции Нидерландов и т.д.

Статья 24 Конституции РФ устанавливает, что:

"1. Сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия не допускаются.

2. Органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом".

Комментарий к статье 9

Статья 9 Хартии закрепляет право на вступление в брак и право на создание семьи.

Текст этой статьи основывается на ст. 12 Конвенции Совета Европы о защите прав человека и основных свобод 1950 г., которая гласит: "Мужчины и женщины, достигшие брачного возраста, имеют право вступать в брак и создавать семью в соответствии с национальным законодательством, регулирующим осуществление этого права".

Сравнительный анализ ст. 9 Хартии и ст. 12 Конвенции Совета Европы о защите прав человека и основных свобод 1950 г. показывает, что их текст практически идентичен. Различия между ними объясняются тем, что авторы Хартии несколько модернизировали текст ст. 12 Конвенции Совета Европы о защите прав человека и основных свобод 1950 г., разделив право на вступление в брак и право на создание семьи, с тем чтобы ст. 9 Хартии могла охватывать другие способы создания семьи, кроме брака, которые признаются законодательством ряда государств-членов.

Согласно ст. 12 Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. государство вправе определять формальные требования, предъявляемые к браку, не причиняя при этом сколь-либо существенного ущерба этому праву. Например, в ряде случаев, касающихся заключенных, желающих вступить в брак, на государство также возлагается позитивная обязанность содействовать осуществлению этого права. В частности, ст. 12 Конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г. не предусматривает права на то, чтобы иметь детей. Из прецедентного права следует, что государство не может вмешиваться в реализацию права создавать семью (в соответствии со ст. 12 Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г.) путем принудительной стерилизации или с помощью иных мер контроля за рождаемостью. При этом государство не всегда обязано обеспечивать, чтобы супружеская пара имела возможность к воспроизводству, например, при нахождении одного из супругов в тюрьме <190>.

--------------------------------

<190> См.: No. 6564/74, Dec. 21.5.75. D.R. 2. P. 105 (106).

Статья 16 Европейской социальной хартии гласит: "В целях обеспечения необходимых условий для всестороннего развития семьи как основной ячейки общества Договаривающиеся Стороны обязуются содействовать экономической, правовой и социальной защите семейной жизни, в частности посредством социальных и семейных пособий, налоговых льгот, обеспечения семей жильем, оказания помощи молодым семьям и других соответствующих льгот".

Чаще всего конституции зарубежных стран отмечают, что семья находится под защитой государства, например ст. 6 Основного Закона ФРГ, ч. 1 ст. 21 Конституции Греции. Конституции Японии (ст. 24) и Испании (ст. 32) делают акцент на признании права вступления в брак и обеспечении равноправия супругов.

Статья 38 Конституции Российской Федерации указывает на то, что семья находится под защитой государства.

Комментарий к статье 10

Свобода мысли, совести и вероисповедания гарантируется в параграфе 1 ст. 10 Хартии. Ее текст основан на ст. 9 Конвенции Совета Европы о защите прав человека и основных свобод 1950 г., которая гласит:

"1. Каждый имеет право на свободу мысли, совести и религии; это право включает свободу менять свою религию или убеждения и свободу исповедовать свою религию или убеждения как индивидуально, так и совместно с другими лицами, публичным или частным порядком, в богослужении, учении и отправлении религиозных и ритуальных обрядов.

2. Свобода исповедовать свою религию или свои убеждения подлежит лишь таким ограничениям, которые установлены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах общественного спокойствия, охраны общественного порядка, здоровья и нравственности или для защиты прав и свобод других лиц".

Свобода мысли заключается в гарантии защиты человека от ограничения его возможности мыслить свободно и независимо, не подвергая какому-либо неправомерному воздействию его мозг либо сознание техническими средствами, медикаментозными препаратами либо противозаконными медицинскими или другими экспериментами.

В демократическом обществе никто не вправе навязывать человеку помимо его воли мысли или желания, в том числе угодные правящим кругам. Поэтому свобода мысли неотделима от идеологической свободы.

Одним из важнейших личных прав человека и гражданина Европейского союза является свобода совести, в соответствии с которой человек может мыслить и поступать в соответствии со своими религиозными (или атеистическими) убеждениями. Он может оценивать свои поступки в соответствии с вероучениями, вытекающими из исповедуемой им религии, или действовать независимо от них. Соответственно, человек вправе менять религиозные и иные убеждения, членство в религиозных объединениях и т.д. Этому способствует светский характер государств, составляющих Европейский союз.

Необходимо обратить внимание, что в соответствии с параграфом 3 ст. 52 Хартии Европейский союз не может накладывать каких-либо дополнительных ограничений на свободу мысли, совести и вероисповедания, кроме тех, которые содержатся в параграфе 2 ст. 9 Конвенции Совета Европы о защите прав человека и основных свобод 1950 г.

Более обстоятельно свобода мысли, совести и вероисповедания закрепляется в ст. 18 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г.:

"1. Каждый человек имеет право на свободу мысли, совести и религии. Это право включает свободу иметь или принимать религию или убеждения по своему выбору и свободу исповедовать свою религию и убеждения как единолично, так и сообща с другими, публичным или частным порядком, в отправлении культа, выполнении религиозных и ритуальных обрядов и учений.

2. Никто не должен подвергаться принуждению, умаляющему его свободу иметь или принимать религию или убеждения по своему выбору.

3. Свобода исповедовать религию или убеждения подлежит лишь ограничениям, установленным законом и необходимым для охраны общественной безопасности, порядка, здоровья и морали, равно как и основных прав и свобод других лиц.

4. Участвующие в настоящем Пакте государства обязуются уважать свободу родителей и в соответствующих случаях законных опекунов, обеспечивать религиозное и нравственное воспитание своих детей в соответствии со своими собственными убеждениями".

Параграф 2 ст. 10 Хартии закрепляет право на отказ от военной службы на основании личных убеждений. Однако это право признается Хартией не безусловно, а лишь в той степени, в которой оно закреплено законодательством каждого из государств-членов.

Впервые право на свободу мысли, совести и вероисповедания в его современном звучании было закреплено в Декларации прав человека и гражданина 1789 г., которая до сих пор является составной частью Конституции Франции: "Никого нельзя притеснять за его взгляды, даже религиозные, если их проявление не нарушает порядка, установленного законом" (ст. 10). "Свободное сообщение другим мыслей и мнений есть одно из драгоценнейших прав человека..." (ст. 11).

В Конституции США свобода вероисповедания обеспечивается тем, что Конгресс "не должен издавать законов, устанавливающих какую-либо религию, либо запрещающих ее свободное вероисповедание, либо ограничивающих свободу слова или печати или права народа мирно собираться и обращаться к правительству с петициями об удовлетворении жалоб" (поправка I).

Традиционно обстоятельно излагаются вопросы свободы мысли, совести и вероисповедания в ст. 4 Основного Закона Германии, в ст. 16 Конституции Испании и в ст. 19 - 20 Конституции Италии. Выделяются из общих стандартов Конституции Греции (ст. 13) и Болгарии (ст. 13), которые наряду с закреплением свободы религии и свободы совести признают господствующую религию.

Конституция РФ гарантирует свободу мысли в ч. 1 ст. 29, а свободу совести и вероисповедания - в ст. 28.

Комментарий к статье 11

Две другие свободы - свобода выражения мнений и свобода информации закреплены в параграфе 1 ст. 11 Хартии. Текст этой статьи соответствует положениям ст. 10 Конвенции Совета Европы о защите прав человека и основных свобод 1950 г.

Так же, как и в ситуации с другими правами и свободами, содержащимися в Хартии в соответствии с параграфом 3 ст. 52 Хартии, Союз не может накладывать каких-либо дополнительных ограничений на осуществление лицами свободы выражения мнений и свободы информации, кроме тех, которые содержатся в пунктах 1 и 2 ст. 10 Конвенции Совета Европы о защите прав человека и основных свобод 1950 г.

В частности, п. 1 ст. 10 Конвенции Совета Европы о защите прав человека и основных свобод 1950 г. позволяет государствам лицензировать радиовещательные, телевизионные или кинематографические предприятия. Необходимо отметить, что в рамках права ЕС государства-члены могут применять такое лицензирование только при условии соблюдения всех требований права Европейского сообщества, связанных с регулированием конкуренции. Ссылка со стороны государства-члена исключительно на право лицензирования, предоставляемого п. 1 ст. 10 Конвенции Совета Европы о защите прав человека и основных свобод 1950 г., как на основание для нарушения требований права ЕС по защите конкуренции не будет правомерной.

Важнейшим элементом свободы выражения мнений и свободы мысли является свобода информации. Свобода поиска, получения, производства и распространения информации без предварительного разрешения или уведомления государства или его органов любым законным путем, независимо от государственных границ и форм выражения, не подлежит ограничению со стороны государства.

В свою очередь, п. 2 ст. 10 Конвенции Совета Европы о защите прав человека и основных свобод 1950 г. предусматривает, что осуществление свободы выражения мнений и свободы информации "может быть сопряжено с формальностями, условиями, ограничениями или штрафными санкциями, предусмотренными законом и необходимыми в демократическом обществе в интересах национальной безопасности, территориальной целостности или общественного спокойствия, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, защиты здоровья и нравственности, защиты репутации или прав других лиц, предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально, или обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия".

Историческим предшественником ст. 10 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. является ст. 19 Всеобщей декларации прав человека 1948 г. В то же время в формулировках двух вышеупомянутых статей имеются некоторые различия, так как ст. 19 включает право искать информацию и идеи "иными средствами".

Историческим последователем ст. 10 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. является ст. 19 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г. Она аналогична ст. 19 Всеобщей декларации прав человека 1948 г., однако включает примеры тех средств, к которым каждое отдельное лицо должно иметь доступ.

Статьи 8 - 11 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. имеют структуру, аналогичную ст. 10 этой Конвенции. В пункте 1 каждой из них указываются основные защищаемые права, а в п. 2 перечисляются основания, ссылаться на которые Договаривающиеся Государства могут для обоснования ограничений, налагаемых на осуществление этих прав.

Право на свободу и плюрализм средств массовой информации, содержащееся в параграфе 2 ст. 11 Хартии, является логическим продолжением права на свободу получать или распространять информацию.

Свобода выражения мнений и свобода информации в нескольких различных формулировках закрепляются в поправке I к Конституции США, Декларации прав человека и гражданина 1789 г., ст. 5 Основного Закона Германии, ст. 14 Конституции Греции, ст. 21 Конституции Италии, ст. 20 Конституции Испании, ст. 16 Конституции Македонии и др.

Право на свободу информации гарантируется частями 4 и 5 ст. 29 Конституции Российской Федерации и подробно развивается в Законе РФ "О средствах массовой информации" <191>.

--------------------------------

<191> Закон РФ от 27.12.91 N 2124-1 "О средствах массовой информации" (в ред. от 05.08.2000).

Комментарий к статье 12

Параграф 1 ст. 12 Хартии закрепляет свободу собраний и свободу объединений. Текст этой статьи полностью повторяет текст п. 1 ст. 11 Конвенции Совета Европы о защите прав человека и основных свобод 1950 г. При этом, поскольку эти две статьи корреспондируют друг с другом, в соответствии с параграфом 3 ст. 52 Хартии, Европейский союз не может накладывать каких-либо дополнительных ограничений на свободу мысли, совести и вероисповедания, кроме тех, которые содержатся в п. 2 ст. 11 Конвенции Совета Европы о защите прав человека и основных свобод 1950 г., который гласит: "Осуществление этих прав (то есть свободы собраний и свободы объединений) не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного спокойствия, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, защиты здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц. Настоящая статья не препятствует введению законных ограничений на осуществление этих прав лицами, входящими в состав вооруженных сил, полиции и государственного управления".

Кроме того, при применении параграфа 1 ст. 12 Хартии необходимо учитывать, что право на свободу объединений также регулируется ст. 11 Хартии сообщества об основных социальных правах работников, которая гласит:

"Работодатели и работники в Европейском сообществе имеют право объединения с целью образования профессиональных организаций или профессиональных союзов по своему выбору для защиты своих экономических и социальных интересов.

Каждый работодатель и каждый работник обладает свободой вступать или не вступать в подобные организации, не подвергаясь в силу этого какому-либо персональному или профессиональному ущербу" <192>.

--------------------------------

<192> См.: Право Европейского союза: Документы и комментарии / Под ред. С.Ю. Кашкина. М.: Терра, 1999. С. 592.

Параграф 2 ст. 12 Хартии носит, по существу, характер политической декларации и подчеркивает важность создания политических партий на уровне Европейского союза. Эта норма по своему содержанию соответствует ст. 191 Договора об учреждении Европейского сообщества, гласящей: "Политические партии на европейском уровне являются важным фактором интеграции внутри Союза. Они содействуют формированию европейской идентичности и выражению политической воли граждан Союза" <193>, в сочетании с которой и необходимо рассматривать параграф 2 ст. 12 Хартии.

--------------------------------

<193> См.: Право Европейского союза. Документы и комментарии / Под ред. С.Ю. Кашкина. М.: Терра, 1999. С. 228.

Свобода собраний и свобода объединений закреплены в ст. 8 Основного Закона Германии, ст. 11 Конституции Греции, ст. 22 Конституции Испании, ст. 17 - 18 Конституции Италии и др.

Свобода собраний гарантирована ст. 31 Конституции РФ, а свобода объединений - ст. 30 Конституции России. Детальнее вопросы свободы объединений регламентируются в федеральных законах <194>.

--------------------------------

<194> Федеральный закон от 19.05.95 N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" (в ред. от 19.07.98), Федеральный закон от 12.01.96 N 10-ФЗ "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности".

Комментарий к статье 13

Статья 13 Хартии закрепляет свободу искусства, свободу научного познания и академическую свободу (т.е. свободу преподавания). Поскольку эти свободы напрямую вытекают из свободы мысли и свободы совести, закрепленных в ст. 10 Хартии, к ним могут применяться те же ограничения, содержащиеся в п. 2 ст. 9 Конвенции Совета Европы о защите прав человека и основных свобод 1950 г.

Очевидно, что свободу искусства, свободу научного познания и академическую свободу, предоставляемые Хартией, можно реализовывать только с учетом ст. 1 и ст. 3 Хартии, которые были прокомментированы выше. Ограничения на определенные действия в рамках медицины и биологии, содержащиеся в параграфе 2 ст. 3 Хартии, безусловно, являются ограничениями и для академической свободы.

Свобода искусства и науки закрепляется в ст. 54 Конституции Болгарии, ч. 3 ст. 5 Основного Закона Германии, ч. 1 ст. 16 Конституции Греции, ч. 1 ст. 20 Конституции Испании, ст. 60 Конституции КНДР, ст. 23 Конституции Японии, ст. 33 Конституции Италии и т.д.

Частью 1 ст. 44 Конституции России "каждому гарантируется свобода литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества, преподавания".

Комментарий к статье 14

Право на образование, право на создание образовательных учреждений и право родителей определять характер образования и обучения своих детей в соответствии со своими взглядами закреплены в ст. 14 Хартии.

Параграфы 1 и 2 этой статьи провозглашают право на образование. В целом текст, закрепляющий это право, основан на ст. 2 первого Протокола к Конвенции Совета Европы о защите прав человека и основных свобод 1950 г., гласящей: "Никому не может быть отказано в праве на образование. При осуществлении любых функций, которые оно приняло на себя в отношении образования и обучения, государство должно уважать право родителей обеспечивать своим детям такое образование и обучение, которое соответствует их собственным религиозным и философским убеждениям" - и закрепляющей кроме права на образование еще и право родителей определять характер образования и обучения своих детей в соответствии со своими взглядами. Последнее положение записано в параграфе 3 ст. 14 Хартии.

Отметим, что право на образование, закрепленное в ст. 14 Хартии, несколько шире, нежели то же право, содержащееся в ст. 2 первого Протокола к Конвенции Совета Европы о защите прав человека и основных свобод 1950 г. Во-первых, оно включает в себя не только право на собственно образование, но и право на доступ к системе профессионального обучения и повышения квалификации, которые также закреплены в ст. 15 Хартии Сообщества об основных социальных правах работников. Эта статья утверждает:

"Каждый работник в Европейском сообществе должен обладать возможностью доступа к профессиональному обучению и пользоваться его плодами на всем протяжении периода своей трудовой деятельности. В условиях, регулирующих доступ к подобному обучению, не может существовать никакой дискриминации на основании гражданства.

Компетентные публичные власти, предприятия и две стороны производства, каждый в рамках своей сферы компетенции, должны учредить непрерывные и постоянные системы обучения, дающие возможность каждому лицу пройти повторное обучение, особенно посредством предоставления отпуска для обучения в целях увеличения его профессиональных навыков или приобретения новых профессиональных навыков, в частности, в сфере технического развития" <195>.

--------------------------------

<195> См.: Право Европейского союза. Документы и комментарии / Под ред. С.Ю. Кашкина. М.: Терра, 1999. С. 593.

Во-вторых, в отличие от Конвенции Совета Европы о защите прав человека и основных свобод 1950 г. параграф 2 ст. 14 Хартии включает в содержание права на образование гарантированную возможность бесплатного обязательного образования. При этом текст параграфа 2 ст. 14 Хартии сформулирован таким образом, что не предусматривает того, чтобы все образовательные учреждения предоставляли бесплатное обязательное образование. Речь идет не об этом, а о том, что каждый ребенок должен иметь право и возможность посещать образовательные учреждения, предоставляющие бесплатное обязательное образование.

Как уже указывалось выше, право родителей определять характер образования и обучения своих детей в соответствии со своими взглядами закреплено в параграфе 3 ст. 14 Хартии и основывается на тексте ст. 2 первого Протокола к Конвенции Совета Европы о защите прав человека и основных свобод 1950 г. Отметим, что это право должно осуществляться родителями только при соблюдении прав ребенка, закрепленных в ст. 24 Хартии, которая комментируется ниже.

В параграфе 3 ст. 14 Хартии закреплено право на создание образовательных учреждений. В принципе это право является продолжением свободы предпринимательства, закрепленной в ст. 16 Хартии. Однако право на создание образовательных учреждений содержит в себе ограничение, не характерное для более общей свободы предпринимательства. Учитывая специфику сферы образования, параграф 3 ст. 14 Хартии предусматривает, что право на создание образовательных учреждений может реализовываться только при соблюдении демократических принципов. Этим подчеркивается особое значение демократии как идейной основы Европейского союза.

Право на образование признается практически во всех современных конституциях мира.

В ст. 43 Конституции Российской Федерации право на образование закреплено весьма подробным образом.

Комментарий к статье 15

Статья 15 Хартии закрепляет большой блок прав, связанный с правом на труд и свободой профессиональной деятельности.

Право любого человека на труд и право любого человека заниматься деятельностью по свободно избранной или воспринятой им профессии, уже давно закрепленные в целом ряде решений Суда ЕС <196> и в ст. 4 Хартии Сообщества об основных социальных правах работников, сформулированы в параграфе 1 ст. 15 Хартии. Отметим, что в отличие от остальных прав, содержащихся в ст. 15 Хартии, оно распространяется на всех лиц вне зависимости от их гражданства.

--------------------------------

<196> См., например: Case 4/73 Nold KG v. Commission. 1974. ECR 491; Case 44/79 Hauer v. Land Rheinland-Pfalz. 1979. ECR 3727; Case 234/85 Keller. 1986. ECR 2897.

В продолжение закрепленного выше права на труд параграф 2 ст. 15 Хартии закрепляет три свободы общего рынка - свободу передвижения трудящихся, свободу учреждения и свободу предоставления услуг, но распространяет их действие только на граждан Европейского союза. Все эти свободы подробно закреплены в Договоре об учреждении Европейского сообщества и в многочисленных директивах и регламентах Европейского сообщества. Кроме того, по всем статьям Договора об учреждении Европейского сообщества, закрепляющим эти три свободы общего рынка, существует значительное число прецедентов Суда ЕС. Не останавливаясь на этих свободах подробно, кратко опишем их содержание.

Свобода передвижения трудящихся регулируется статьями 39 - 42 Договора об учреждении Европейского сообщества. Их содержание заключается в том, что граждане одного государства - члена ЕС могут принимать реально сделанные предложения о трудоустройстве в другом государстве - члене ЕС. Для этого они могут свободно передвигаться по территории принимающего государства-члена. Наконец, после окончания такой трудовой деятельности они могут оставаться и снова искать работу на тех же правах, что и граждане принимающего государства-члена, либо просто оставаться на территории принимающего государства-члена.

Все вопросы, связанные с их трудоустройством, включая их заработную плату, социальное обеспечение, медицинское обслуживание, порядок приема на работу и т.д., должны решаться так же, как и с гражданами принимающего государства-члена, т.е. без дискриминации. Здесь право на труд подкрепляется принципом недискриминации, содержащимся в ст. 21 Хартии и статьях 12 и 13 Договора об учреждении Европейского сообщества.

Отметим, что свободу передвижения трудящихся Хартия сформулировала уже, чем это было закреплено в тексте Договора об учреждении Европейского сообщества. Дело в том, что параграф 2 ст. 15 Хартии наделяет правом на свободу передвижения трудящихся только граждан Европейского союза. В этом Хартия следует обширному законодательству Европейского сообщества по этому вопросу. Однако сам Договор об учреждении Европейского сообщества не специфицирует гражданство субъектов свободы передвижения трудящихся, что позволяет трактовать его положения как распространяющие ее и на граждан третьих стран.

Свобода учреждения состоит из двух основных компонентов: (а) свободы передвижения предпринимателей и (б) собственно свободы учреждения юридических лиц и иных форм, не являющихся юридическими лицами.

Основные положения, предусматривающие свободу учреждения для предпринимателей, или, если использовать терминологию Договора, "лиц, занимающихся самостоятельной деятельностью", содержатся в ст. 43 Договора об учреждении Европейского сообщества. Она гласит: "В рамках положений, установленных ниже, ограничения на свободу учреждения граждан государства-члена на территории другого государства-члена должны быть запрещены. Такое запрещение должно также применяться к ограничениям, налагаемым на создание агентств, филиалов или дочерних компаний гражданами любого государства-члена, которые учреждены на территории любого государства-члена".

Второй абзац этой статьи раскрывает содержание термина "свобода учреждения": "Свобода учреждения должна включать в себя право начинать и продолжать деятельность в качестве лица, занимающегося самостоятельной деятельностью, а также создавать и управлять предприятиями, в частности, компаниями или фирмами в значении второго параграфа статьи 48 на тех же условиях, что и установленные для граждан той страны, где произведено такое учреждение".

Возникает вопрос: ограничено ли право на свободу учреждения физическими лицами, и если оно распространяется на юридические лица, то в какой степени? Ответом на этот вопрос служит ст. 48 Договора об учреждении Европейского сообщества, которая говорит, что "компании или фирмы, образованные в соответствии с законодательством государства-члена и имеющие свой зарегистрированный офис, центральную администрацию или основное место деятельности на территории Сообщества, должны, в целях настоящей главы, быть приравнены к физическим лицам, являющимся гражданами государств-членов". Таким образом, свобода учреждения распространяется в равной степени как на физические, так и на юридические лица. Однако Хартия закрепляет эту свободу только для физических лиц - граждан Европейского союза.

Наконец, свобода предоставления услуг определена в ст. 49 Договора об учреждении Европейского сообщества, которая гласит: "В рамках положений, установленных ниже, ограничения на свободу предоставления услуг на территории Сообщества гражданами государств-членов, которые учреждены в государстве Сообщества, отличном от того, в котором находится лицо, которому предназначаются услуги, должны быть запрещены".

Как же в праве ЕС трактуется понятие "услуга"? Определение этого термина содержится в ст. 50 Договора об учреждении Европейского сообщества. Она говорит, что "услуги должны считаться услугами в значении настоящего Договора там, где они обычно предоставляются за вознаграждение постольку, поскольку они не подпадают под действие положений о свободе движения товаров, капитала или лиц. Услуги должны, в частности, включать в себя: (a) деятельность промышленного характера; (b) деятельность коммерческого характера; (c) деятельность ремесленников; (d) деятельность лиц свободных профессий".

Услуга может предоставляться как на территории того государства-члена, в котором проживает лицо, предоставляющее услуги, так и на территории другого государства-члена, и лицо, предоставляющее ее, может для этого временно осуществлять свою деятельность в государстве, где предоставляется такая услуга, на тех же условиях, которые устанавливаются таким государством для его собственных граждан. Естественно, что в таком случае свобода предоставления услуг не должна противоречить свободе учреждения.

Договор об учреждении Европейского сообщества формально не либерализует все виды услуг. Так, п. 2 ст. 51 Договора об учреждении Европейского сообщества говорит, что либерализация банковских и страховых услуг, связанных с передвижениями капитала, должна осуществляться одновременно с либерализацией передвижения капитала. Это положение вполне естественно, так как либерализация таких услуг невозможна без соответствующей либерализации передвижения капитала.

Положения Договора об учреждении Европейского сообщества об услугах не затрагивают услуги в области транспорта. Свобода предоставления услуг в области транспорта регулируется положениями Договора об учреждении Европейского сообщества, посвященными транспорту (статьи 70 - 80 Договора об учреждении Европейского сообщества). Отметим, что для либерализации каждого конкретного вида услуг требуется соответствующий документ Совета.

Как уже отмечалось выше, Хартия не предоставляет гражданам третьих стран права использовать наравне с гражданами Европейского союза свободу передвижения трудящихся, свободу учреждения и свободу предоставления услуг.

Единственное право, которое специально предоставляет им Хартия, - это право на равные с гражданами ЕС условия труда в стране, где они имеют разрешение на занятие трудовой деятельностью, закрепленное в параграфе 3 ст. 15 Хартии.

Свобода профессиональной деятельности и право на труд закрепляются в ст. 5 Конституции Бразилии, ст. 4 Конституции Италии, ч. 1 ст. 35 Конституции Испании, ст. 5 Конституции Мексики, ст. 27 Конституции Японии и т.д.

Российская Конституция закрепляет свободу труда в ст. 37.

Комментарий к статье 16

Статья 16 Хартии закрепляет свободу экономической деятельности (т.е. свободу предпринимательства). Эта свобода является производной от права частной собственности, и первые случаи ее закрепления мы можем встретить еще в конституционных актах XVIII века (например, ст. 16 и ст. 17 Конституции Франции 1793 г.). Хотя ныне это право отдельно закрепляется нечасто, мы можем встретить его в ряде конституций государств - членов ЕС. Так, например, ст. 38 Конституции Испании 1978 г. гласит, что в Испании "признается свобода предпринимательства в рамках рыночного хозяйства". Закреплено оно и в Конституции России, ст. 34 которой устанавливает, что "каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности".

Отметим, что до принятия Хартии свобода предпринимательства закреплялась в праве ЕС целым рядом прецедентов Суда ЕС <197>.

--------------------------------

<197> См., например: Case 4/73 Nold KG v. Commission. 1974. ECR 491; Case 230/78 SPA Eridiana and others. 1979. ECR 2749.

Формулировка ст. 16 Хартии позволяет сделать вывод о том, что Хартия допускает ограничения на свободу предпринимательства в той степени, в которой они вводятся правом ЕС и правом государств - членов ЕС.

Комментарий к статье 17

Право собственности провозглашено в ст. 17 Хартии. В целом формулировка права собственности, зафиксированная в параграфе 1 ст. 17 Хартии, отвечает последним тенденциям в конституционно-правовом регулировании этого права, для которого характерен отход от усиления регулирования государственного вмешательства в экономику <198>.

--------------------------------

<198> См., например: Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник. Т. 1 - 2 / Под ред. Б.А. Страшуна. М.: БЕК, 1999. С. 168.

Текст ст. 17 Хартии при всех различиях по сути ближе к знаменитой формулировке ст. 17 французской Декларации прав и свобод человека 1789 г.: "Так как собственность является неприкосновенным и священным правом, то никто не может быть лишен ее иначе как в случае установления законом несомненной общественной необходимости и при условии справедливости и предварительного возмещения", нежели к не менее известной формулировке права собственности в ст. 14 Конституции ФРГ 1949 г., которая предусматривает, что "содержание и пределы (права собственности и права наследования) устанавливаются законами", а также устанавливает: "Собственность обязывает. Ее использование должно одновременно служить общему благу".

Ни об обязанностях, накладываемых на лицо его собственностью, ни об использовании собственности для общего блага Хартия не говорит. Она лишь закрепляет для любого лица, являющегося собственником законно приобретенного имущества, право пользования, владения и распоряжения, включая право завещания (а значит, и право наследования) собственности. Статья 17 Хартии предусматривает возможность для лишения лица его собственности, но только на возмездной основе и только "по соображениям общественной пользы, в случаях и на условиях, предусмотренных законом". Кроме того, специально указывается, что возмещение за утрату собственности должно быть выплачено собственнику "в разумный срок".

Отметим, что до принятия Хартии право собственности закреплялось в праве ЕС целым рядом прецедентов Суда ЕС. Впервые оно было закреплено в решении по делу Хауер от 13 декабря 1979 г. <199>.

--------------------------------

<199> Case Hauer v. Land Rheinland-Pfalz. 1979. ECR 3727.

При применении ст. 17 Хартии необходимо учитывать, что в Конвенции Совета Европы о защите прав человека и основных свобод 1950 г. с этой статьей напрямую корреспондирует ст. 1 первого Протокола к Конвенции Совета Европы о защите прав человека и основных свобод 1950 г., которая гласит:

"Каждое физическое или юридическое лицо имеет право на мирное пользование своим имуществом. Никто не может быть лишен своего имущества, кроме как в общественных интересах и при соблюдении условий, предусмотренных законодательством и общими принципами международного права.

Вышеизложенные положения, однако, никоим образом не затрагивают права государства принимать такие законы, которые оно считает необходимыми для контроля над использованием имущества в соответствии с общими интересами или для обеспечения уплаты налогов или других взносов или штрафов".

Поскольку в соответствии с параграфом 3 ст. 52 Хартии ее положения должны толковаться и применяться не уже, нежели корреспондирующие с ними положения Конвенции Совета Европы о защите прав человека и основных свобод 1950 г., при применении ст. 17 Хартии необходимо учитывать текст, содержащийся в ст. 1 первого Протокола к Конвенции Совета Европы о защите прав человека и основных свобод 1950 г.

Параграф 2 ст. 17 особо указывает на то, что в Европейском союзе интеллектуальная собственность находится под защитой. Это положение носит более политический, нежели правовой характер <200>, и его включение вызвано все более возрастающей ролью регулирования права интеллектуальной собственности во вторичном праве Европейского сообщества.

--------------------------------

<200> Защита интеллектуальной и любой иной собственности обеспечивается и первой частью ст. 17 Хартии.

Ст. 35 Конституции РФ закрепляет вполне классическую схему регулирования права частной собственности.

Комментарий к статье 18

Статьи 18 и 19 Хартии регулируют вопросы, связанные с пребыванием на территории Европейского союза иностранцев. Статья 18 Хартии посвящена праву на убежище, а ст. 19 посвящена защите лиц в случае выдворения, высылки или выдачи.

Статья 18 Хартии гарантирует право на убежище при условии соблюдения правил Женевской конвенции от 28 июля 1951 г. и Протокола к ней от 31 января 1967 г. о статусе беженцев, а также при условии соблюдения норм о порядке предоставления убежища, установленных в соответствии с Договором, учреждающим Европейское сообщество.

Право на убежище закрепляют ст. 16a Основного Закона Германии, ст. 10 Конституции Италии и ч. 4 ст. 13 Конституции Испании.

Конституция Российской Федерации в ч. 1 ст. 63 указывает: "Российская Федерация предоставляет политическое убежище иностранным гражданам и лицам без гражданства в соответствии с общепризнанными нормами международного права".

Комментарий к статье 19

Статья 19 Хартии запрещает коллективные высылки, т.е. высылки определенных категорий лиц (например, граждан какого-либо одного государства) без рассмотрения каждого индивидуального случая. В Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. ничего не говорится ни о праве на постоянное место жительства в конкретной стране, ни о праве высылки из страны. Ст. 4 Протокола N 4 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г., однако, запрещает массовую высылку иностранцев. Поэтому упомянутый выше запрет коллективной высылки является аналогом ст. 4 четвертого Протокола к Конвенции Совета Европы о защите прав человека и основных свобод 1950 г., которая гласит: "Коллективная высылка иностранцев запрещается".

В связи с этим и в соответствии с параграфом 3 ст. 52 Хартии запрет на коллективные высылки, закрепленный в ст. 19 Хартии, должен применяться тем же образом и в тех же рамках, что и ст. 4 четвертого Протокола к Конвенции Совета Европы о защите прав человека и основных свобод 1950 г.

Кроме того, эта же ст. 19 Хартии запрещает выдворение, высылку или выдачу любого лица на территорию государства, когда имеется серьезная угроза, что это лицо будет в нем подвергнуто наказанию смертной казнью, пыткам, другому бесчеловечному или унижающему человеческое достоинство наказанию и обращению.

Это положение является как логическим продолжением положений статей 2 и 4 Хартии, так и одновременно признанием и закреплением прецедентной практики Европейского суда по правам человека в толковании им ст. 4 четвертого Протокола к Конвенции Совета Европы о защите прав человека и основных свобод 1950 г. <201>.

--------------------------------

<201> См.: Case Ahmed v. Austria. 1996. ECR VI-2206.

Европейская комиссия по правам человека принимает к своему производству заявления, в которых отдельные лица оспаривают решения государства выдать или выслать их на том основании, что это приведет к тому, что к ним будет применено обращение, являющееся нарушением ст. 3 Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. Комиссия сформулировала положения, которые необходимо соблюдать в тех случаях, когда имеются веские основания полагать, что лицо будет подвергнуто обращению, запрещаемому ст. 3 Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. Следовательно, Комиссия оставляет за собой право оценить степень рисков, которым может подвергнуться индивид в стране, в которую его депортируют <202>.

--------------------------------

<202> См., например: No. 984/61, Dec. 29.5.61. Collection 6. P. 39 (40); No. 1802/63, Dec. 26.3.63, Collection 10. P. 26 (36); No. 6315/73, Dec. 30.9.74. D.R. 1. P. 73 (75); No. 7465/76. D.R. 7. P. 153; No. 10308/83, Dec. 3.5.83. D.R. 36. P. 209 (232).

Защита в случае выдворения, высылки и выдачи предусматривается ст. 16 Основного Закона Германии, ч. 3 ст. 13 Конституции Испании, ст. 19 Конституции Румынии, ст. 47 Конституции Словении и т.д.

Статья 61 Конституции Российской Федерации устанавливает гарантии для граждан России в случаях высылки или выдачи другому государству, в ч. 2 ст. 63 устанавливается запрет на выдачу лиц, преследуемых за политические убеждения, а также за действия (или бездействие), не признаваемые в Российской Федерации преступлением.

Комментарий к главе III "Равенство" (ст. 20 - 26)

Глава III Хартии "Равенство" включает в себя семь статей, объединенных общей задачей обеспечения равенства, и подчинена логике закрепления сначала общих составляющих принципа равенства, таких, как равенство перед законом (ст. 20), недопустимость дискриминации (ст. 21), с последующей конкретизацией его проявлений в праве на культурное, религиозное и языковое разнообразие (ст. 22), равенстве мужчин и женщин (ст. 23). Хартия особо выделяет таких специфических адресатов этого принципа, как дети (ст. 24), пожилые люди (ст. 25) и инвалиды (ст. 26).

В этой главе равенство рассматривается, с одной стороны, как общий основополагающий принцип, пронизывающий каждое право или свободу и способствующий обеспечению всего комплекса прав и свобод, а с другой стороны, как механизм обеспечения условий для реализации прав и свобод менее "самостоятельных" слоев общества, которые не способны своими силами осуществить свои права в полном объеме.

Комментарий к статье 20

Главу III "Равенство" Хартии Европейского союза об основных правах открывает важнейшее, принципиальное положение, изложенное в ст. 20. Оно гласит, что все люди равны перед законом. Закон предоставляет защиту каждому без каких-либо различий, создает для всех равные права и обязанности.

Равенство всех перед законом было провозглашено еще ст. 6 французской Декларации прав человека и гражданина 1789 г. Этот принцип является классическим принципом прав человека и закрепляется практически в любой конституции, содержащей перечень основных прав. Принцип равенства всех перед законом опирается на статьи 1 и 7 Всеобщей декларации прав человека 1948 г., а также на ст. 26 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г. Данный принцип признан Судом ЕС в ряде решений в качестве основополагающего принципа права Сообщества <203>.

--------------------------------

<203> Case 283/83 Racke. 1984. ECR 3781; Case 15/95 EARL. 1997. ECR 1-1961; Case 292/97 Karlsson, от 13 апреля 2000 г. (еще не опубликовано).

Конституция Российской Федерации 1993 года закрепляет принцип равенства перед законом в ч. 1 ст. 19: "Все равны перед законом и судом".

Комментарий к статье 21

Статья 21 Хартии об основных правах продолжает идею, заложенную в предыдущей статье, устанавливая принцип недискриминации путем перечисления факторов, наличие которых у индивидуума не может являться основанием его ущемления в правах. Такими факторами (признаками) согласно параграфу 1 ст. 21 Хартии являются:

- пол;

- раса, цвет кожи;

- этническое или социальное происхождение;

- генетические черты;

- язык;

- религия или убеждения;

- политические и любые другие воззрения (взгляды);

- принадлежность к национальному меньшинству;

- имущественное положение;

- рождение;

- инвалидность (наличие физических и/или психических недостатков);

- возраст;

- сексуальная ориентация.

Исходя из смысла параграфа 1 ст. 21, данный перечень не является исчерпывающим, так как запрещается любая дискриминация. Обращает на себя внимание и сам перечень дискриминационных признаков. Кроме признаков, являющихся своего рода аксиомой (пол, раса, этнос, религия, социальное происхождение, политические взгляды и др.), параграф 1 ст. 21 перечисляет такие признаки, как генетические черты, физические и психические недостатки, сексуальная ориентация. Появление этих признаков связано с распространением новых знаний в области генетики человека, повышением внимания в обществе к биологически, физически и социально обделенным людям.

Принцип недискриминации закреплен в статьях 12 и 13 Договора, учреждающего ЕС, и является одним из основных принципов деятельности Сообщества. Статья 12 Договора формулирует частное правило данного принципа, согласно которому запрещается любая дискриминация по соображениям государственной принадлежности. Это положение отражается в параграфе 2 ст. 21 Хартии об основных правах, с оговоркой о применении его в рамках Договора, учреждающего ЕС, и Договора о Европейском союзе с учетом некоторых их специальных положений. Действие параграфа 2 ст. 21 Хартии распространяется как на случаи дискриминации в отношении граждан (подданных) государств - членов Союза, так и на случаи дискриминации граждан третьих стран.

Недопущение дискриминации по каким-либо признакам основывается на ст. 2 и ст. 7 Всеобщей декларации прав человека 1948 г., ст. 26 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г., ст. 14 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. Недопущение дискриминации по признаку генетических черт установлено ст. 11 Конвенции Совета Европы о правах человека и биомедицине, касающейся генетической наследственности.

Впервые принцип недопущения дискриминации по каким-либо признакам нашел отражение во французской Декларации прав человека и гражданина 1789 г. и сегодня присутствует в конституциях демократических государств, закрепляющих основные права человека.

В Конституции России ему посвящена ч. 2 ст. 19.

Комментарий к статье 22

Статья 22 Хартии об основных правах говорит об уважении Европейским союзом культурного, религиозного и языкового разнообразия. Союз признает равное право на существование различных религиозных течений, языковых общностей и культур.

Согласно п. 3 ст. 6 Договора о Европейском союзе, Союз уважает национальную самобытность государств-членов. В соответствии со ст. 151 Договора, учреждающего ЕС, Сообщество "содействует расцвету культур государств-членов, уважая их национальное и региональное разнообразие и в то же время выдвигая на первый план общее культурное наследие". Официальными языками Европейского союза являются 11 языков народов, входящих в Европейский союз <204>. Признание и уважение Европейским союзом прав религиозных течений отражается в Декларации 11 к Заключительному акту Амстердамского договора 1997 г. о статусе церквей и неконфессиональных организаций.

--------------------------------

<204> См.: введение к настоящему Комментарию.

Уважение религиозного, культурного и языкового разнообразия является предпосылкой к осуществлению свободы совести, права на пользование родным языком, культурных прав. Статья 27 Международного пакта о гражданских и политических правах определяет данный принцип. Он так или иначе закрепляется в некоторых современных конституциях демократических государств, например уважение религиозного многообразия отражается в ч. 1 ст. 2 Конституции Франции 1958 г.

Конституция России признает религиозное разнообразие в ст. 14, а также гарантирует всем народам Российской Федерации "право на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития" в ст. 68.

Комментарий к статье 23

Статья 23 Хартии об основных правах посвящена частному случаю обеспечения принципа равенства, недопущения дискриминации по признаку пола. Женщины в силу своих физиологических характеристик не имеют равных с мужчинами возможностей осуществлять некоторые свои права, что предопределяет необходимость их дополнительной правовой защиты. Особенное внимание уделяется Хартией вопросам обеспечения равноправия полов в вопросах трудоустройства, трудовой деятельности и оплаты труда.

Содействие равноправию мужчины и женщины является одной из задач Европейского сообщества согласно ст. 2 его учредительного Договора. П. 2 ст. 3 Договора указывает, что вся деятельность Сообщества направлена на устранение неравенства и достижение равенства между мужчинами и женщинами. На проведение конкретных мероприятий по обеспечению равенства мужчин и женщин в трудовых отношениях уполномочивает Сообщество п. 3 ст. 141 Договора. ЕС вправе принимать меры, "обеспечивающие применение принципа равных возможностей и равного отношения к мужчинам и женщинам в вопросах занятости и профессиональной деятельности, включая принцип равной оплаты за равный или равноценный труд".

Принцип равенства мужчины и женщины в социальных правах закреплен в ст. 20 Европейской социальной хартии и п. 16 Хартии сообщества об основных социальных правах работников. Обеспечению данного принципа посвящена Директива 76/207/ЕЭС об осуществлении принципа равенства мужчины и женщины в отношении доступа к труду, профессиональному обучению и продвижению по службе, а также условий труда от 9 февраля 1976 г. <205>, этот же принцип отражается в ряде решений Суда <206>. Появление и развитие принципа равенства мужчины и женщины в праве Сообщества во многом является результатом требований женских правозащитных организаций.

--------------------------------

<205> OJ L 039. 14.02.76. P. 40.

<206> Case 80/70 Defrenne v. Sabena. 1971. ECR 445; Case 43/75 Defrenne v. Sabena. 1976. ECR 455; Case C-262/89 Barber v. Guardian Royal Exchange. 1990. ECR 1889.

Параграф 2 ст. 23 Хартии об основных правах устанавливает оговорку, согласно которой равенство полов допускает сохранение прежних и принятие новых мер, гарантирующих специальные преимущества для недостаточно представленного пола. Указанное положение перекликается с положением п. 4 ст. 141 Договора, учреждающего ЕС. В нем утверждается, что "принцип равного отношения не должен препятствовать ни одному из государств-членов продолжать или начать применение мер, обеспечивающих определенные преимущества, чтобы облегчить профессиональную деятельность лицам того пола, который менее представлен в данной профессии, либо чтобы предотвратить или компенсировать неблагоприятные условия, затрудняющие профессиональную карьеру".

Принцип равенства мужчины и женщины берет основу в преамбуле Всеобщей декларации прав человека 1948 г., ст. 3 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г., ст. 3 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966 г. и раскрывается в Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин 1979 г.

Рассматриваемый принцип провозглашается в конституциях различных государств, например в преамбуле Конституции Франции 1946 г., которая является составной частью современной французской Конституции, или ч. 2 ст. 3 Основного Закона Германии 1949 г. Более того, ст. 2 Конвенции 1979 г. обязывает участвующие в ней государства по мере возможности закреплять принцип равенства мужчины и женщины в своих конституциях.

В Конституции России 1993 г. этот принцип закреплен в ч. 3 ст. 19.

Комментарий к статье 24

Статья 24 Хартии Европейского союза об основных правах гарантирует права ребенка. Параграф 1 ст. 24 закрепляет право ребенка на защиту и заботу, необходимую для обеспечения его благосостояния, а также право ребенка на выражение своего мнения, которое гарантировано обязанностью родителей, властей, общественных организаций, с учетом уровня зрелости и возраста ребенка, учитывать такое мнение при принятии решений по вопросам, затрагивающим интересы ребенка.

Параграф 3 ст. 24 устанавливает право ребенка поддерживать личные отношения с обоими своими родителями и право ребенка на непосредственное общение с ними, причем на регулярной основе, но только в случае, если такие отношения и такое общение не противоречат интересам ребенка.

Согласно параграфу 2 этой же статьи основным критерием деятельности органов власти и частных учреждений, затрагивающей права детей, является обеспечение высших интересов ребенка, его благополучия.

Изложенные в ст. 24 Хартии нормы берут свое начало в ст. 24 Международного пакта о гражданских и политических правах, а также воспроизводят нормы статей 3, 9, 12 и 13 Конвенции о правах ребенка 1989 г., которая была ратифицирована всеми государствами - членами Союза. Права детей достаточно часто находят отражение в конституциях демократических государств, например они закрепляются в преамбуле французской Конституции 1946 г., ст. 6 Основного Закона Германии, ст. 41 Конституции Словакии.

Согласно ст. 38 Конституции России детство находится под охраной государства, конкретные же права ребенка формулируются в семейном законодательстве.

Комментарий к статье 25

Статья 25 Хартии Европейского союза об основных правах провозглашает признание и уважение Европейским союзом права пожилых людей на достойную и независимую жизнь, а равно их прав на участие в общественной и культурной жизни. При этом выражение "участие в общественной жизни" поощряет политическую активность пожилых и престарелых, доля которых в населении европейских стран имеет устойчивую тенденцию к увеличению.

Права пожилых людей защищаются также ст. 23 Европейской социальной хартии и параграфами 24, 25 Хартии сообщества об основных социальных правах работников.

Положения о защите прав пожилых людей можно найти в конституциях многих стран мира. Они содержатся, например, в Конституциях Греции, Испании, Франции, Португалии, Польши.

В соответствии с ч. 2 ст. 7 Конституции России государство обеспечивает поддержку пожилых граждан, развивая систему социальных служб, устанавливая государственные пенсии, пособия и другие гарантии социальной защиты. Конституция России в ч. 1 ст. 39 устанавливает право на социальное обеспечение по возрасту. Иные права пожилых людей содержатся в текущем законодательстве.

Комментарий к статье 26

Статья 26 Хартии об основных правах провозглашает признание и уважение со стороны Европейского союза прав лиц с существенным нарушением здоровья, инвалидов, нетрудоспособных. Они имеют право извлекать для себя выгоды из мероприятий, направленных на обеспечение их самостоятельности, право на включение в социальную и профессиональную жизнь и право на полноценное участие в жизни общества.

Права нетрудоспособных лиц гарантируются также ст. 15 Европейской социальной хартии и п. 26 Хартии Сообщества об основных социальных правах работников.

Европейские неправительственные организации по защите социальных прав в процессе разработки Хартии предлагали уточнить некоторые положения ст. 26. В частности, они хотели зафиксировать положение о том, что Союз уважает права лиц с нарушениями здоровья независимо от причин его нарушения. Вместо права на включение в социальную и профессиональную жизнь они ставили цель предоставить этим лицам право на включение в полноценную социальную и профессиональную жизнь. Они также считали необходимым включить в содержание статьи перечень областей, где гарантируется проведение мероприятий, направленных на обеспечение самостоятельности лиц с нарушениями здоровья: занятость, профессиональное обучение и образование, транспорт, культура, жилье и приюты, информация.

Конституционная защита прав лиц с нарушениями здоровья предоставляется в Основных Законах Греции, Испании, Португалии, Франции. Государственное обеспечение интересов инвалидов и нетрудоспособных провозглашается в ст. 68 (3) Конституции Польши и ст. 56 Конституции Словении.

Конституция Российской Федерации обеспечивает государственную поддержку инвалидов (ч. 2 ст. 7), закрепляет их право на социальное обеспечение (ч. 1 ст. 39), а также устанавливает обязанность трудоспособных детей заботиться о своих нетрудоспособных родителях (ч. 3 ст. 38).

Комментарий к главе IV "Солидарность" (ст. 27 - 38)

Глава IV Хартии "Солидарность" включает в себя 12 статей, в основном социальной направленности, отражающих доктрину социальной солидарности и сотрудничества труда и капитала. Они связаны с трудовыми отношениями (ст. 27 - 32), защитой семьи, материнства и детства (ст. 33), социальным обеспечением (ст. 34), охраной здоровья (ст. 35), защитой окружающей среды (ст. 37), обеспечением услугами (ст. 36) и защитой прав потребителей (ст. 38).

Комментарий к статье 27

Глава IV, получившая название "Солидарность" и содержащая социальные права, открывается ст. 27, закрепляющей право работников на информацию и консультации на предприятии. Данное право включает право работников и их представителей на соответствующем уровне быть осведомленными о делах предприятия, а также право работников и их представителей на соответствующем уровне быть заслушанными при принятии решений администрацией в случаях и на условиях, предусмотренных правом Сообщества, национальным правом и сложившейся практикой государства-члена. Причем такая информация должна быть предоставлена, а соответствующие консультации должны быть проведены администрацией своевременно.

Право работников на информацию и консультации на предприятии также закреплено в ст. 21 Европейской социальной хартии и п. п. 17, 18 Хартии Сообщества об основных социальных правах работников. Хартия об основных правах сформулировала его более лаконично, тем самым вызвав возмущение европейских профсоюзов и неправительственных организаций по защите социальных прав, настаивавших на уточнении положений ст. 27. В частности, они указывали на то, что информация должна предоставляться, а консультации проводиться именно до принятия решения как центральной администрацией, так и администрацией предприятия, а также на необходимость закрепления права работников и их представителей на участие в управлении предприятием.

Право работников предприятия на информацию и консультации, закрепленное в ст. 27 Хартии Европейского союза об основных правах 2000 г., логично сочетается со статьями 138 и 139 Договора о ЕС, посвященными социальной политике и определяющими содействие консультациям между предпринимателями и трудящимися на уровне Сообщества в качестве задачи Комиссии. Указанное право гарантируется положениями вторичного права Сообщества - Директивой 77/187/EC о защите прав работников при переводе на предприятии от 14 февраля 1977 г. <207>, Директивой 94/45/EC, учреждающей Европейский рабочий совет, от 22 сентября 1994 г. <208>, Директивой 98/59/EC о коллективных сокращениях от 20 июля 1998 г. <209>.

--------------------------------

<207> OJ L 061. 05.03.77. P. 26.

<208> OJ L 254. 30.04.94. P. 64.

<209> OJ L 225. 12.08.98. P. 16.

Право работников предприятий на информацию и консультации традиционно не включалось в перечень основных социальных прав и поэтому обычно не находило отражения в конституциях государств, а закрепляется в отраслевом законодательстве. Не определено оно и в основных международных документах об экономических, социальных и культурных правах.

Конституция России 1993 г. в своем тексте также не содержит права работников предприятия на информацию и консультации, хотя такое право российским работникам предоставляется законодательством о труде.

Комментарий к статье 28

Статья 28 Хартии об основных правах гарантирует право работников, служащих и организаций, их представляющих, на ведение переговоров с работодателями и заключение с ними коллективных соглашений на соответствующем уровне, а также право работников, служащих и представляющих их организаций на коллективные трудовые споры, включая право на забастовку. Указанные права осуществляются на основе права Сообщества, национального законодательства и сложившейся практики.

Данные права закреплены также в ст. 6 Европейской социальной хартии и п. п. 12 - 14 Хартии Сообщества об основных социальных правах работников. Европейский суд по правам человека толкует рассматриваемые права в качестве составной части права создавать профсоюзы и вступать в них для защиты своих интересов, провозглашенного ст. 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г.

Формулировка ст. 28 Хартии об основных правах не вызвала особых нареканий со стороны левых и профсоюзных кругов, хотя Платформа социальных неправительственных организаций предлагала закрепить наряду с правом на забастовку право на выражение симпатии к бастующим.

Право работников и служащих на ведение коллективных переговоров и заключение коллективных соглашений закладывает базис для развития отношений социального партнерства. Его можно найти в тексте конституций некоторых стран мира. В международном праве ему посвящена Конвенция Международной организации труда (МОТ) N 98 относительно применения принципов права на организацию и заключение коллективных договоров 1949 г. <210>.

--------------------------------

<210> Российская Федерация является участником всех перечисленных в настоящем Комментарии Конвенций Международной организации труда.

Право на коллективные переговоры и заключение коллективных соглашений отсутствует среди положений Конституции России 1993 г., но закреплено в законодательстве о труде.

Право на коллективные трудовые споры и право на забастовку относятся к основным трудовым правам и содержатся в современных конституциях многих государств. Право на забастовку устанавливается ст. 8 (1) Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966 г. Оно также содержится в преамбуле Конституции Франции, ст. 40 Конституции Италии, в ч. 2 ст. 28 Конституции Испании, ч. 2 Конституции Греции и др.

Конституция Российской Федерации закрепляет право на коллективные трудовые споры, включая право на забастовку в ч. 4 ст. 37.

Комментарий к статье 29

Статья 29 Хартии об основных правах провозглашает право на обращение к службам занятости. Каждый ищущий работу человек может обращаться в публичную службу, оказывающую помощь в трудоустройстве. При этом соответствующие службы оказывают данную услугу бесплатно, т.е. с лица, обратившегося в такую службу в поисках работы, не должна взиматься какая-либо плата за предоставляемую помощь.

Указанное право содержится в ст. 2 Европейской социальной хартии и п. 6 Хартии Сообщества об основных социальных правах работников. Хартия 2000 г. воплотила в положении ст. 29 требование Конфедерации европейских профсоюзов (ETUC) о бесплатном характере помощи в трудоустройстве.

В международном праве п. 1 ст. 23 Всеобщей декларации прав человека 1948 г. закрепляет право на защиту от безработицы. Его развитию посвящена Конвенция МОТ N 122 о политике в области занятости 1964 г. Аналогичное право, включающее право на доступ в службы занятости, закрепляется в ряде конституций: ст. 29 Конституции Эстонии, ст. 66 Конституции Словении.

Конституция Российской Федерации содержит в ч. 3 ст. 37 право на защиту от безработицы, которое включает в себя возможность поиска работы и трудоустройства, защиты от необоснованного увольнения, предоставления денежных выплат лицам, временно не имеющим работы.

Комментарий к статье 30

Статья 30 Хартии об основных правах закрепляет право работника на защиту от необоснованного увольнения. Это право осуществляется в соответствии с правом Сообщества, национальным правом и практикой государств-членов и гарантирует работнику защиту при любом случае необоснованного, неправомерного увольнения.

Право на защиту от необоснованного увольнения закрепляется также в ст. 24 Европейской социальной хартии и гарантируется положениями Директивы 77/187/ЕЭС о защите прав работников при переводе на предприятии от 14 февраля 1977 г. и Директивы 80/987/ЕЭС о защите работников в случае банкротства работодателя от 20 октября 1980 г. <211>.

--------------------------------

<211> OJ L 283. 28.10.80. P. 23.

В процессе подготовки Хартии об основных правах европейские профсоюзы предлагали распространить рассматриваемое право не только на случаи необоснованного увольнения, но и на любые другие случаи увольнения. Напротив, некоторые другие общественные организации, например Федерация работодателей машиностроительного комплекса Великобритании, выступали вообще за исключение этого права из Хартии.

Право на защиту от необоснованного увольнения, так же как и право работников предприятия на информацию и консультации, обычно не закрепляется в основных законах государств в качестве важнейшего трудового права граждан. Но в измененном виде оно содержится в Конституциях некоторых стран - например, ст. 37 Конституции Испании закрепляет право на разрешение споров между представителями рабочих и работодателей. Не находим мы этих прав и в основных международных документах о социальных правах. Хартия Европейского союза 2000 г. идет гораздо дальше в формировании своего "стандарта" прав человека, включая в него права, предоставлявшиеся до этого отраслевым законодательством, но имеющие фундаментальное значение для отношений в производственной сфере.

Конституция России не содержит права на защиту от необоснованного увольнения в чистом виде, а, как было сказано выше, закрепляет право на защиту от безработицы, которое включает в себя возможность защиты от увольнения без должных к тому оснований.

Комментарий к статье 31 <212>

--------------------------------

<212> В первоначальном проекте Хартии ст. 31 носила название "Безопасные и здоровые условия труда".

Статья 31 Хартии об основных правах содержит целый комплекс трудовых прав. Параграф 1 ст. 31 устанавливает право работников на достойные условия труда, отвечающие требованиям безопасности и охраны здоровья. Выражение "условия труда", как оно употребляется в Хартии, должно пониматься в контексте ст. 140 Договора, учреждающего ЕС, которая определяет условия труда в качестве приоритетной области социальной политики Сообщества. Указанному праву уделяют внимание статьи 3 и 26 Европейской социальной хартии и п. 19 Хартии Сообщества об основных социальных правах работников. В законодательстве Сообщества право работников на условия труда, отвечающие условиям безопасности, охраны здоровья и уважающие их достоинство, обеспечивается Директивой 89/391/ЕЭС, вводящей мероприятия по повышению безопасности и улучшению охраны здоровья работников на производстве, от 12 июня 1989 г. <213>.

--------------------------------

<213> OJ L 183. 29.06.89. P. 1.

При подготовке Хартии об основных правах Конфедерация европейских профсоюзов требовала уточнить, что работники имеют право на условия труда, учитывающие их здоровье, безопасность и достоинство именно на рабочем месте. Платформа социальных неправительственных организаций предлагала закрепить также право представителей работников при сотрудничестве с администрацией оценивать, а где необходимо - улучшать условия безопасности и охраны труда на своем предприятии, а равно право на адекватную социальную защиту путем выплаты пособия пострадавшим вследствие несчастного случая на производстве или получившим профессиональное заболевание.

Право на благоприятные и справедливые условия труда закрепляется в п. 1 ст. 23 Всеобщей декларации прав человека. Право на условия труда, отвечающие требованиям безопасности и гигиены, предоставляется работникам согласно п. "b" ст. 7 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах и гарантируется многими Конвенциями МОТ. Право на безопасные и здоровые условия труда содержится в Конституциях Дании, Испании, Италии, Португалии, Польши и др. Право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены, устанавливается Конституцией Российской Федерации в ч. 3 ст. 37.

Параграф 2 ст. 31 Хартии Европейского союза гарантирует право на отдых, ограничение максимальной продолжительности рабочего времени, право на ежедневное и еженедельное время отдыха, а также на ежегодный оплачиваемый отпуск. Такое право отражается также в положениях ст. 2 Европейской социальной хартии и п. 8 Хартии Сообщества об основных социальных правах граждан. Его обеспечению посвящена Директива 93/104/EC относительно некоторых аспектов организации рабочего времени от 23 ноября 1993 г. <214>.

--------------------------------

<214> OJ L 307. 13.12.93. P. 18.

Платформа социальных неправительственных организаций предлагала указать в Хартии Европейского союза об основных правах, что работник имеет право на ежегодный оплачиваемый отпуск продолжительностью не менее 4-х недель, но это предложение не было включено в окончательный текст.

Право на отдых, разумное ограничение рабочего времени и оплачиваемый периодический отпуск провозглашается в ст. 24 Всеобщей декларации прав человека, п. "d" ст. 7 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах. Этому же посвящены Конвенция МОТ N 47 о сокращении рабочего времени до сорока часов в неделю 1935 г. и Конвенция МОТ N 52 относительно ежегодных оплачиваемых отпусков 1936 г.

Это право, например, гарантируется ст. 35 Конституции Испании и в преамбуле Конституции Франции.

Конституция России 1993 г. закрепляет право на отдых в ч. 5 ст. 37.

Комментарий к статье 32

Следующий блок социальных прав, гарантируемых Хартией, закреплен в статье 32. Детский труд запрещен. Лица, не достигшие определенного возраста, не могут быть приняты на работу по найму, более того, не должны подвергаться какой-либо эксплуатации вообще. Минимальный возраст для принятия на работу не может быть ниже того возраста, когда заканчивается период обязательного школьного образования. Однако, принимая во внимания различия в образовательных системах государств - членов Союза, в Хартии дается оговорка о том, что положения о возрасте приема на работу применяются без ущерба правилам более благоприятного характера для молодых людей и при ограниченной возможности отступления от них.

Принятым на работу молодым людям должны предоставляться более благоприятные, соответствующие их возрасту условия труда (в частности, сокращенный рабочий день), им гарантируется защита от экономической эксплуатации. Молодежь ни при каких условиях не должна допускаться к некоторым видам работ, способным повредить их безопасности, здоровью, физическому, духовному, нравственному или социальному развитию, а равно мешающих их образованию (в частности, работа в "грязных" цехах, труд в ночное время).

Запрет детского труда и трудовые права молодежи установлены ст. 2 Европейской социальной хартии, п. п. 20 - 23 Хартии Сообщества об основных социальных правах работников. Во вторичном праве ЕС им посвящена Директива 94/33/EC о защите молодежи на рабочем месте от 22 июня 1994 г. <215>.

--------------------------------

<215> OJ L 216. 20.08.94. P. 12.

Указанные права предоставляются несовершеннолетним п. 3 ст. 10 Международного пакта об экономических и социальных правах 1966 г., ст. 32 Конвенции о правах ребенка 1989 г. и различными конвенциями МОТ. Аналогичные права закрепляются в ст. 27 Конституции Японии и ст. 38 Конституции Италии.

Конституция Российской Федерации не содержит положений о запрете детского труда и защите молодых людей на рабочем месте, хотя они обеспечиваются трудовым законодательством России.

Комментарий к статье 33

Статья 33 Хартии об основных правах посвящена защите семьи и материнства, обеспечению их совместимости с профессиональной деятельностью работников. Параграф 1 ст. 33 гарантирует правовую, экономическую и социальную защиту семьи. Наиболее важные гарантии перечисляются в параграфе 2 ст. 33. Данный пункт предоставляет право на защиту от любого увольнения по мотивам, связанным с материнством, право на оплачиваемый отпуск по беременности и родам, право на отпуск по уходу за ребенком, в связи с рождением или усыновлением (удочерением) ребенка.

Защита семье предоставлена также ст. 16 Европейской социальной хартии. Основные права, обеспечивающие совместимость семейной и профессиональной жизни, отражаются в статьях 8 и 27 Европейской социальной хартии. Они обеспечиваются в праве Сообщества Директивой 92/85/ЕЭС о введении мероприятий по повышению безопасности труда и охраны здоровья беременных работниц, а также работниц, недавно перенесших роды и кормящих грудью, от 19 октября 1992 г. <216>, которая была принята на основе ст. 16 Директивы 89/391/ЕЭС. Этим же вопросам посвящена Директива 96/34/EC о рамочном соглашении относительно отпусков по уходу за ребенком, заключенном Индустриальным союзом ЕС (UNICE), Европейским центром публичных предприятий (CEEP) и Европейской конфедерацией профсоюзов (ETUC), от 3 июня 1996 г. <217>.

--------------------------------

<216> OJ L 348. 28.11.92. P. 1.

<217> OJ L 145. 19.06.96. P. 4.

Европейские организации по защите социальных прав при подготовке Хартии добивались указания в ней сроков отпусков, право на которые предоставляет параграф 2 ст. 33: для отпуска по беременности и родам - 14 недель минимум, для отпуска по уходу за ребенком - не менее 3 месяцев.

Статья 25 Всеобщей декларации прав человека указывает, что материнство и младенчество дают право на особое попечение и помощь. Сходные со ст. 33 Хартии об основных правах положения содержат п. п. 1, 2 ст. 10 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах. Защите материнства посвящены п. 2 ст. 11 Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин 1979 г. и Конвенция МОТ N 103 относительно охраны материнства 1952 г.

В конституциях государств защита семьи и материнства гарантируется ч. 4 ст. 6 Основного Закона Германии, ст. 39 Конституции Испании, ч. 1 ст. 41 Конституции Ирландии, ст. 67 Конституции Португалии, ч. 3 ст. 68 Конституции Польши.

Согласно ч. 1 ст. 38 Конституции России, материнство, детство и семья находятся под защитой государства. Конкретные положения, обеспечивающие и защищающие эти права, содержатся в текущем законодательстве.

Комментарий к статье 34

Статья 34 Хартии Европейского союза об основных правах закрепляет право на социальное обеспечение и социальную защиту. Согласно параграфу 1 ст. 34 Союз признает и уважает право на доступ к системе пособий по социальному обеспечению и к социальным услугам. Основаниями возникновения у лица подобных прав являются следующие юридические факты:

- материнство;

- болезнь;

- несчастный случай на рабочем месте;

- нахождение на иждивении;

- старость;

- потеря работы.

Пособия выплачиваются, а социальные услуги предоставляются в соответствии с правилами, предусмотренными правом Сообщества, национальным правом государств-членов и сложившейся практикой. Параграф 2 ст. 34 очерчивает круг лиц, которые могут воспользоваться правом на пособия по социальному обеспечению и правом на меры социальной поддержки. Ими может обладать каждый, кто на законных основаниях проживает в пределах Союза или на законных основаниях переезжает на новое место жительства в пределах Союза.

В параграфе 3 ст. 34 отмечается, что Европейский союз признает и уважает право на социальную помощь и на помощь в обеспечении жильем в качестве средств борьбы с обездоленностью и бедностью, для обеспечения малоимущим достойного существования.

Социальное обеспечение и социальная защита работников, в том числе прекративших работу по контракту, является важнейшей составляющей социальной политики Сообщества согласно статьям 137 и 140 его учредительного Договора. Статья 140 Договора называет социальное обеспечение одним из приоритетов координации социальной политики в рамках ЕС. Право на социальное обеспечение, включая право на социальное пособие и социальные услуги, закреплено в статьях 12, 30 и 31 Европейской социальной хартии и п. п. 10, 24 - 26 Хартии Сообщества об основных социальных правах работников.

Параграф 2 ст. 34 Хартии об основных правах повторяет положения ст. 13 Европейской социальной хартии и п. 2 Хартии Сообщества об основных социальных правах работников, в которых заложено стремление сгладить возможные противоречия между осуществлением права на передвижение лиц в рамках Сообщества и права на социальное обеспечение. Та же идея отражается в Регламенте 1612/68 о свободе передвижения работников от 15 октября 1968 г. <218> и Регламенте 1408/71 о применении систем социального обеспечения к работникам и их семьям, передвигающимся в рамках ЕЭС, от 14 июня 1971 г. <219>.

--------------------------------

<218> OJ L Special Edition II. 1968.

<219> OJ L 149. 05.07.71. P. 2.

Во время разработки Хартии европейские профсоюзы и другие общественные организации предлагали дополнительно закрепить в этом документе право на высококачественное социальное обслуживание, право на жилище, право пожилых и пенсионеров на достойный жизненный уровень, право нетрудоспособных и инвалидов на высокую степень социальной защиты и другие права, обусловливающие высокий уровень социального обеспечения.

Отголоски этих предложений звучат в тексте ст. 34 Хартии об основных правах (например, в ней содержится не право на жилище, а право на помощь в обеспечении жильем), но в целом Союз и государства-члены не стали гарантировать то, что обеспечить с уверенностью на сегодняшний день не могут.

В то же время создатели Хартии использовали весьма интересный прием, направленный на ускорение узаконивания и реализации демократических социальных нововведений, постепенно проникающих в практику стран Европейского союза.

Еще в Конституции Ирландской Республики 1937 г. и в Конституции Индии 1950 г. использовались так называемые Руководящие принципы политики государства, которые провозглашались Основным Законом. В их число включались прежде всего социально-экономические права. Этим Принципам должны были по возможности следовать органы государства, но зафиксированные в них права не пользовались конституционными гарантиями и не подлежали защите в судах. Предполагалось, что по мере появления и роста у государства материальных возможностей оно будет расширять практику осуществления таких прав, а впоследствии сможет закрепить их законодательно, вплоть до конституционных норм и обеспечить их соответствующими гарантиями. Практика доказала полезность и жизнеспособность такого подхода.

Аналогично вышеописанному во всех трех параграфах ст. 34 - центральной по смыслу статьи о социальном обеспечении и социальной помощи - говорится, что Союз признает и уважает право на пособия по социальному обеспечению, меры социальной поддержки, помощь в обеспечении жильем и достижении достойного уровня существования в соответствии с коммунитарным правом, национальным законодательством и практикой. Следовательно, по мере складывания в странах ЕС практики осуществления социально-экономических прав они должны рассматриваться наравне с положениями коммунитарного и национального права и, соответственно, пользоваться такой же защитой. Таким образом, Хартия призвана способствовать динамичному движению вперед по признанию все новых социальных достижений для граждан Европейского союза.

Права на социальное обеспечение и социальную защиту провозглашаются статьями 22 и 25 Всеобщей декларации прав человека и ст. 9 и п. 1 ст. 11 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах. Данные права закрепляются в ст. 21 Конституции Греции, ст. 38 Конституции Италии, ст. 42 Конституции Испании.

Статья 7 Конституции Российской Федерации провозглашает Россию социальным государством, ст. 39 закрепляет право на социальное обеспечение, ст. 40 специально посвящена праву на жилище.

Комментарий к статье 35

Статья 35 Хартии содержит право на охрану здоровья, которое включает право на доступ к системе профилактических мер в области здравоохранения и право пользоваться медицинской помощью.

Указанные права осуществляются на условиях, предусмотренных национальным законодательством и сложившейся практикой. Европейский союз принимает на себя ответственность за поддержание высоких стандартов защиты человеческого здоровья при разработке и реализации своей политики и действий.

Право на охрану здоровья закрепляется также в ст. 11 Европейской социальной хартии. В соответствии с п. 1 ст. 11 Европейской социальной хартии Договаривающиеся Стороны обязуются "устранить, насколько это возможно, причины плохого здоровья". По мнению Комитета независимых экспертов, государство соблюдает это широко и общими словами изложенное обязательство, если оно представляет свидетельства наличия у него надлежащей системы здравоохранения, включающей следующие элементы: "надлежащую и общедоступную государственную систему охраны здоровья, позволяющую оказывать необходимую медицинскую помощь всему населению и обеспечивающую профилактику и диагностику болезней; специальные меры по защите здоровья матерей, детей и лиц пожилого возраста; общие меры, направленные на предотвращение загрязнения воздуха и воды, защиту от радиации и шума, контроль качества продуктов питания и состояния окружающей среды и борьбу с алкоголизмом и наркоманией" <220>.

--------------------------------

<220> Гомьен Д., Харрис Д., Зваак Л. Европейская конвенция о правах человека и Европейская социальная хартия: Право и практика. М.: МНИМП, 1998. С. 516.

В соответствии с п. 2 ст. 11 Европейской социальной хартии государства обязаны "предоставлять консультативные и просветительские услуги в целях укрепления здоровья и развития у людей чувства личной ответственности за свое здоровье", то есть предусматривается создание системы просвещения в области охраны здоровья.

Несколько дублируя и конкретизируя положения п. п. 1, 2 ст. 11 Европейской социальной хартии, п. 3 ст. 11 Европейской социальной хартии обязует государства "предотвращать, насколько это возможно, эпидемические, эндемические и другие заболевания". Комитет независимых экспертов стремится к тому, чтобы государства-участники организовали надлежащие программы вакцинации, создали широкопрофильные медицинские службы во всех начальных и средних школах, а также усилили контроль и соблюдение стандартов за качеством продуктов питания.

Тот факт, что право на охрану здоровья осуществляется исключительно на основе норм национального законодательства и практики, обусловлен тем, что положения ст. 152 Договора, учреждающего ЕС, относят сферу здравоохранения к совместной компетенции Сообщества и государств-членов, причем Сообщество в данной сфере может только дополнять национальную политику в области здравоохранения. Статья 35 Хартии повторяет ст. 152 Договора. Справедливости ради нужно было бы отметить то, что Сообщество в области охраны здоровья вносит весомый вклад в борьбу с наркоманией, ВИЧ-инфекцией и другими социальными болезнями.

Право на наивысший достижимый уровень здоровья вытекает из п. 1 ст. 25 Всеобщей декларации прав человека и закрепляется в ст. 12 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах. Право на охрану здоровья традиционно содержится в конституциях государств. Этому праву посвящены ст. 23 Конституции Бельгии, ст. 43 Конституции Испании, ст. 32 Конституции Италии, ст. 22 Конституции Нидерландов, ст. 64 Конституции Португалии, ст. 68 (1) Конституции Польши, ст. 51 Конституции Словении, ст. 31 Конституции Чехии, ст. 28 Конституции Эстонии.

Конституция России закрепляет право на охрану здоровья и медицинскую помощь в ст. 41.

Комментарий к статье 36

В соответствии со ст. 36 Хартии об основных правах Европейский союз признает и уважает существование доступа к услугам общеэкономического значения. Услугами общеэкономического значения являются платные услуги, играющие ключевую роль для экономики и жизнедеятельности современного общества, оказываемые в таких сферах, как телекоммуникации, транспорт, энергетика. Европейский союз признает и уважает права пользователей таких услуг. Это - права последнего поколения, вызванные к жизни научно-техническим прогрессом и усилением социальной функции государства.

Существование доступа к подобным услугам обеспечивается национальным законодательством государств-членов и их практикой, при учете положений ст. 16 Договора, учреждающего ЕС. Указанная статья была введена Амстердамским договором 1997 г. В ней подчеркивается то важное место, которое занимают услуги общеэкономического значения в системе ценностей Союза, и их роль в социальном и территориальном сплочении. Статья 16 Договора обязывает Сообщество и государства-члены действовать на основе принципов, которые позволяли бы этим услугам выполнять свое назначение.

Услуги общеэкономического значения занимают существенное место в обеспечении достойного существования человека сегодня, выполняют значительную социальную функцию. Существование доступа к ним является гарантией пользования многими социальными благами. Европейские организации по защите социальных прав настоятельно требуют обращения к данному явлению на самом высоком уровне.

Норм, подобных ст. 36 Хартии, не содержит ни один документ об основных правах человека. Сам термин "услуги общеэкономического значения" был введен Европейской комиссией. Это новое направление в развитии правового статуса человека и гражданина. Есть основания ожидать рецепцию этого права конституциями. Вероятно, это начнется с основных законов более развитых в экономическом и социальном отношении стран мира.

Комментарий к статье 37

Статья 37 Хартии определяет, что высокий уровень защиты и повышение качества окружающей среды должны быть частью политики Союза и достигаются на основе принципа устойчивого развития.

Деятельность по охране окружающей среды проводится Сообществом уже около 30 лет. Амстердамский договор 1997 г. ввел в текст Договора о ЕС ст. 6, содержащую принцип экологической обусловленности деятельности Сообщества. Смысл его в том, что любая деятельность Сообщества должна учитывать потребности окружающей среды в целях достижения устойчивого развития.

Важным является то, что, повторяя положения ст. 2 Договора о ЕС, ст. 37 Хартии предусматривает не просто сохранение окружающей среды, а вытекающий из растущих научно-технологических и финансовых возможностей стран ЕС высокий уровень ее защиты и повышение качества окружающей среды.

Статья 37 Хартии об основных правах закрепляет лишь экологическую гарантию осуществления других основных прав и не содержит собственно экологических прав. Это вызывает обоснованное недоумение в широких кругах экологической общественности Европы. Экологические права, такие как право на благоприятную окружающую среду, право на достоверную экологическую информацию, право на участие в принятии экологических решений, несомненно, относятся к основным социальным правам. Их осуществление является важнейшим условием достижения устойчивого развития.

Более того, некоторые из этих прав присутствуют в законодательстве Союза. Так, Директива 85/337/ЕЭС по оценке воздействия некоторых государственных и частных проектов на окружающую среду от 27 июня 1985 г. <221> обеспечивает право на участие в принятии экологически значимых решений, а Директива 90/313/ЕЭС о свободе доступа к информации об окружающей среде от 7 июня 1990 г. <222> предоставляет возможность реализовать право на достоверную экологическую информацию. Само Европейское сообщество принимало активное участие в разработке и присоединилось к Орхусской конвенции о доступе к экологической информации, участии общественности в принятии решений и доступе к правосудию по делам экологического характера 1998 г. <223> и неоднократно высказывалось о приоритетном характере защиты этих прав.

--------------------------------

<221> OJ L 175. 05.07.85. P. 40.

<222> OJ L 158. 23.06.90. P. 76.

<223> 30 ILM 800. UN/ECE. 1999.

Отсутствие экологических прав в тексте Хартии Европейского союза об основных правах является, очевидно, существенным ее недостатком. Экологические права закрепляются сегодня в конституциях многих государств мира. Данные права содержатся в ст. 9 Конституции Италии, ст. 45 Конституции Испании, ст. 24 Конституции Греции и др.

Конституция России гарантирует право на благоприятную окружающую среду, право на достоверную информацию о состоянии окружающей среды и право на возмещение ущерба от экологического правонарушения в ст. 42.

Комментарий к статье 38

Согласно ст. 38 Хартии об основных правах Европейский союз обязуется гарантировать высокий уровень защиты потребителей. Для достижения этой цели Сообщество, на основании ст. 153 Договора о ЕС, способствует защите здоровья потребителей, обеспечению их безопасности и экономических интересов, а также их прав на информацию, образование и возможность самоорганизации с целью защиты своих интересов.

Защита прав потребителей является гарантией права на охрану здоровья и существование доступа к услугам общеэкономического значения. Положения об охране прав потребителей и защите их законных интересов традиционно не включаются конституциями стран мира в перечень основных прав.

Не устанавливает подобной гарантии основных социальных прав и Конституция Российской Федерации.

Комментарий к главе V "Гражданство" (ст. 39 - 46)

Глава V "Гражданство" Хартии Европейского союза об основных правах 2000 г. содержит восемь статей, преимущественно связанных с политическими и информационными правами, вытекающими из наличия у лица гражданства Европейского союза <224>.

--------------------------------

<224> О гражданстве Европейского союза см. подробнее: Калиниченко П.А. О гражданстве Европейского союза // МЖМП. 2000. N 3. С. 47 - 50; Право Европейского союза: Документы и комментарии / Под ред. проф. С.Ю. Кашкина. М.: Терра, 1999. С. 561 - 584; O'Keeffe D. Union Citizenship // Legal Issues of Maastricht Treaty. London, 1994. P. 90 and others.

Комментарий к статье 39

Статья 39 предоставляет гражданам Европейского союза право избирать и право быть избранными на выборах в Европейский парламент. Активное и пассивное избирательное право на выборах в Европейский парламент осуществляется гражданами Союза по месту их проживания в любом из государств-членов на тех же условиях, что и гражданами этого государства. Согласно параграфу 2 ст. 39 указанные избирательные права обеспечиваются посредством проведения в государствах-членах всеобщих, прямых, свободных выборов в Европейский парламент при тайном голосовании.

Положения рассматриваемой статьи основываются на Договоре, учреждающем Европейское сообщество 1957 г., и, соответственно, на них распространяется действие параграфа 2 ст. 52 Хартии об основных правах. Права, изложенные в параграфе 1 ст. 39 Хартии, предоставляются гражданам Союза п. 2 ст. 19 Договора, а положение параграфа 2 ст. 39 Хартии корреспондирует с нормами ст. 190 Договора.

Предоставление избирательных прав гражданам на выборах в Европейский парламент - наднациональный представительный орган - является беспрецедентным явлением в международной практике.

Сегодня, по европейскому примеру аналогичные избирательные права на выборах в схожий представительный орган - Парламент Союзного государства России и Белоруссии - имеют граждане Союзного государства согласно п. 7 ст. 14 Договора о создании Союзного государства 1999 г. <225>.

--------------------------------

<225> Участниками Договора 1999 г. о создании Союзного государства являются Российская Федерация и Республика Беларусь.

Всеобщие, прямые, свободные выборы при тайном голосовании являются фундаментальным условием существования демократической избирательной системы. Только при соблюдении этих принципов возможна реализация избирательных прав граждан. Поэтому данное положение закреплено в п. 3 ст. 21 Всеобщей декларации прав человека 1948 г. и п. "b" ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г. в качестве гарантии права избирать и быть избранным.

Эти принципы также записаны в конституциях демократических государств, например ч. 2 ст. 48 Конституции Итальянской Республики 1947 г., ч. 3 ст. 3 Конституции Франции 1958 г. <226>, ч. 1 ст. 32 Основного Закона ФРГ 1949 г. и др.

--------------------------------

<226> Конституция Франции признает как прямые, так и косвенные выборы.

Конституция Российской Федерации 1993 г. не содержит указанных принципов, но они подробно зафиксированы в текущем законодательстве.

Комментарий к статье 40

По существу статья 40 Хартии об основных правах логически связана с предыдущей статьей и также закрепляет избирательные права граждан Европейского союза. Согласно ст. 40 Хартии граждане Союза наделяются активным и пассивным избирательным правом на выборах в муниципальные органы того государства-члена, в котором они проживают, и осуществляют эти права без какой-либо дискриминации по признаку государственной принадлежности, т.е. на равных условиях с гражданами этого государства.

Например, гражданин Греции, проживающий в Германии, может избирать или выдвигать свою кандидатуру на выборах в местную общину того региона Германии, в котором он проживает, или гражданин Швеции, проживающий во Франции, имеет те же права на выборах в коммуну по месту жительства, поскольку все эти страны являются государствами - членами ЕС и, соответственно, их граждане - гражданами Союза.

Данное право предоставляется гражданам Союза в соответствии с п. 1 ст. 19 Договора и осуществляется в рамках предусмотренных в нем условий и границ, как указывается в параграфе 2 ст. 52 Хартии.

Избирательные права граждан Европейского союза отражают качественное своеобразие института союзного гражданства как правовой связи, не заменяющей принадлежность лица к государству-члену, но дополняющей ее <227>.

--------------------------------

<227> Об избирательных правах граждан Европейского союза подробнее см.: Четвериков А.О. Избирательные права граждан Европейского союза // Календарь избирателя. М., 1998.

Аналогичное гражданство существует и в рамках другого интеграционного объединения европейских государств - Союзного государства России и Белоруссии. Граждане Союзного государства также обладают активным и пассивным избирательным правом на выборах в органы местного самоуправления в том государстве-участнике, на территории которого постоянно проживают. Эти права предоставляются им согласно п. 4 ст. 18 Устава Союза Беларуси и России 1997 г., который временно регулирует правовое положение граждан Союзного государства в соответствии с п. 6 ст. 14 Договора о создании Союзного государства <228>.

--------------------------------

<228> О гражданстве Союза России и Беларуси см.: Косилкин С.В. Институт гражданства Союза России и Беларуси - проблемы и перспективы // МЖМП. 2000. N 3. С. 10 - 14.

Комментарий к статье 41

Статья 41 Хартии закрепляет блок политических прав, определяющих характер взаимоотношений граждан, других физических лиц, а также юридических лиц и органов Европейского союза. Параграф 1 ст. 41 предоставляет каждому право на рассмотрение его дела органами Союза беспристрастно, справедливо и в разумный срок. Данное право охватывает ряд правомочий, перечисленных в параграфе 2 ст. 41, - право быть заслушанным при принятии органами меры индивидуального характера, влекущей для лица неблагоприятные последствия, право на доступ к затрагивающему интересы этого лица информационному досье при конфиденциальности, соблюдении профессиональной и коммерческой тайны, право требовать от органов Союза мотивировать свои решения. На все эти правомочия лица распространяется критерий беспристрастности, справедливости и разумности срока со стороны публичной власти.

Принцип хорошего управления появился и получил развитие в прецедентном праве Сообщества <229>. Право на хорошее управление является притязанием лица на соблюдение этого принципа органами Союза. Права, перечисленные в п. п. 1, 2 ст. 41 Хартии об основных правах, были выработаны судебной практикой в связи с реализацией принципа хорошего управления. Данные права отразились в решениях Суда по делам Heylens <230>, Orkem <231> и TU Munchen <232>, а также в решениях Суда первой инстанции по делам Lisrestal <233> и Nolle <234>. Положение параграфа 2 ст. 41 Хартии, устанавливающее обязанность органов управления мотивировать свои решения, берет основу в ст. 253 Договора, учреждающего ЕС.

--------------------------------

<229> См.: Case C-255/90 P. Burban. 1992. ECR I-2253; Case T-167/94 Nolle. 1995. ECR II-2589; Case T-231/97 New Europe Consulting and others. 1999. ECR II-2403.

<230> Case 222/86 Heylens. 1987. ECR 4097.

<231> Case 374/87 Orkem. 1989. ECR 3283.

<232> Case C-269/90 TU Munchen. 1991. ECR I-5469.

<233> Case T-450/93 Lisrestal. 1994. ECR II-1177.

<234> Case T-167/94 Nolle. 1995. ECR II-2589.

Параграф 3 ст. 41 Хартии об основных правах устанавливает право на возмещение Сообществом убытков, причиненных лицу действиями или бездействием институтов Сообщества или их служащих при осуществлении ими своих обязанностей. Такое возмещение предоставляется в соответствии с общими принципами, свойственными правовым системам всех государств.

Право, предоставляемое параграфом 3 ст. 41 Хартии, возникает в одном из случаев ответственности Сообщества перед третьими лицами по ст. 288 Договора - в случае ответственности перед физическими и юридическими лицами. Этому необходимо придать значение, поскольку положения о деликтоспособности Сообщества являются существенной характеристикой его правового статуса.

Параграф 4 ст. 41 предоставляет право на обращение к институтам Союза на любом из официальных языков, на которых составлены аутентичные официальные тексты учредительных договоров, и право получать ответы от институтов Союза на том же языке.

Договор, учреждающий ЕС, определяет эти права для граждан Союза в абз. 3 ст. 21. Параграф 4 ст. 41 Хартии об основных правах устанавливает такие права для всех лиц, но при этом данные положения подпадают под действие параграфа 2 ст. 52 Хартии, ограничивающего их реализацию рамками учредительных актов.

Положения параграфа 4 ст. 41 Хартии об основных правах являются важнейшей гарантией права на эффективное обжалование, предоставленное ст. 47 Хартии, равно как и реализует принцип признания в Союзе языкового разнообразия (ст. 22 Хартии).

Право на возмещение вреда, причиненного действиями или бездействием публичной власти, находит закрепление в конституциях ряда европейских государств: Германии (ст. 34 Основного Закона), Италии (ст. 28 Конституции) и др.

В Конституции России 1993 г. рассматриваемое право провозглашается в статьях 52 и 53.

Комментарий к статье 42

Статья 42 Хартии Европейского союза об основных правах провозглашает право граждан Союза, иных категорий физических лиц, проживающих на территории Союза, а также юридических лиц, имеющих юридический адрес в государстве-члене, на доступ к документации Европейского парламента, Совета и Комиссии.

Данное право предоставляется ст. 255 Договора, учреждающего ЕС, соответственно, положение ст. 42 Хартии об основных правах подпадает под действие параграфа 2 ст. 52 Хартии.

Договор возлагает определение общих принципов и ограничений реализации рассматриваемого права на Совет, при этом каждый из упомянутых институтов сам устанавливает особые условия доступа к его документам. Так, общий порядок и условия доступа к документации Совета и Комиссии устанавливаются Кодексом поведения в отношении доступа общественности к документам Совета и Комиссии от 6 декабря 1993 г. <235>, а особенности доступа к документации Совета регулируются решением Совета о доступе общественности к документам Совета от 20 декабря 1993 г. <236>.

--------------------------------

<235> OJ L 340. 31.12.93. P. 41.

<236> OJ L 340. 31.12.93. P. 43.

Комментарий к статье 43

Статья 43 Хартии предоставляет возможность гражданам Союза, всем другим физическим лицам, проживающим на территории Союза, а также юридическим лицам, имеющим юридический адрес в государстве-члене, обращаться с жалобой к Омбудсмену Союза. Такое обращение может иметь место в случае нарушения институтами и органами Сообщества порядка управления, при исключении из числа таковых Суда и Суда первой инстанции в связи с выполнением ими специфических судебных функций.

Данное право основывается на абз. 2 ст. 21 и ст. 195 Договора, учреждающего ЕС, и, соответственно, реализуется в порядке параграфа 2 ст. 52 Хартии об основных правах. Право на обращение к Омбудсмену является частным проявлением права на обжалование.

Должность Омбудсмена Союза была введена Маастрихтским договором 1992 г. Омбудсмен Союза не издает каких-либо решений обязательного характера и не вправе отменять решения органов Союза. Основные его функции сводятся к проведению независимого расследования, направлению запросов в заинтересованные инстанции и предоставлению докладов Европейскому парламенту. Само по себе наличие подобного органа является важной гарантией соблюдения прав человека и обеспечения высокого уровня их защиты.

Омбудсмен Союза не имеет компетенции по контролю за деятельностью национальных органов. На уровне государств-членов эти функции выполняют собственные органы, имеющие различные наименования (омбудсмен, проведор, народный защитник, уполномоченный по правам человека), но по сути выполняющие одну и ту же задачу - независимый контроль за соблюдением прав человека. Должность национального омбудсмена предусматривается конституциями большинства демократических государств мира.

Российская Конституция учредила пост Уполномоченного по правам человека в п. "д" ч. 1 ст. 103.

Комментарий к статье 44

Статья 44 Хартии Европейского союза 2000 г. устанавливает право петиций Европейскому парламенту. Данным правом обладают граждане Союза, а также другие физические лица, проживающие на территории Европейского союза, и юридические лица, имеющие юридический адрес в государстве-члене. Предоставленное Хартией право петиций в Европейский парламент осуществляется в рамках п. 1 ст. 21 и ст. 194 Договора, на основании параграфа 2 ст. 52 Хартии.

Право петиций является важным политическим правом, закрепляемым в конституциях многих государств. Ему посвящены, например, ст. 5 Конституции Нидерландов, ст. 17 Основного Закона Германии, ст. 50 Конституции Италии, ст. 27 Конституции Словакии.

Конституция России устанавливает право граждан на обращение в органы власти в ст. 33.

Комментарий к статье 45

Статья 45 Хартии посвящена праву на передвижение и выбор места жительства. Согласно параграфу 1 ст. 45 граждане Союза осуществляют данное право без каких-либо ограничений на территории каждого из государств-членов. Граждане третьих стран <237>, проживающие на законных основаниях на территории Союза, пользуются указанным правом в пределах, установленных Договором, учреждающим ЕС, в соответствии с параграфом 2 ст. 45 Хартии.

--------------------------------

<237> Термин "третьи страны" (англ. - third countries) используется в праве Европейского союза для обозначения государств, не являющихся членами Союза.

Граждане Союза пользуются свободой передвижения и выбора места жительства на территории государств-членов на основании п. 1 ст. 18 Договора, учреждающего ЕС. Они осуществляют это право в рамках границ Союза согласно параграфу 2 ст. 52 Хартии. Фундаментальной составляющей данного права является свобода передвижения работников, закрепленная в ст. 39 учредительного Договора. Условия и порядок передвижения и перемены места жительства, а также срок пребывания на территории Европейского союза граждан третьих стран определяются п. п. 1 и 3 ст. 62 и п. 4 ст. 63 Договора, учреждающего ЕС.

Свобода передвижения и выбора места жительства традиционно относится к личным правам и свободам граждан. Она провозглашается ст. 13 Всеобщей декларации прав человека, ст. 12 Международного пакта о гражданских и политических правах в качестве прав на свободное передвижение внутри государства и свободный выезд за рубеж, равно как и возвращение обратно.

Однако в контексте европейского права данная свобода означает в первую очередь свободу передвижения по всей территории Союза через границы государств-членов и возможность выбора места жительства в любом из них.

Подобное значение имеет право на свободное передвижение и постоянное проживание на территории государств-участников, предоставляемое гражданам Союзного государства России и Белоруссии с оговоркой о соблюдении правил, установленных законодательством государств в отношении отдельных районов и местностей (ч. 3 ст. 18 Устава Союза России и Беларуси).

Свобода передвижения и проживания гарантируется конституциями демократических государств. Ей посвящены, в частности, ст. 16 Конституции Италии, ст. 11 Основного Закона Германии, ст. 23 Конституции Словакии.

Конституция Российской Федерации гарантирует свободу передвижения, выбора места пребывания и жительства в ст. 27.

Комментарий к статье 46

Статья 46 Хартии предоставляет гражданам Союза право на дипломатическую и консульскую защиту со стороны дипломатических и консульских учреждений любого из государств-членов на территории третьих стран в случае отсутствия на этой территории представительства того государства, гражданином которого он является. Это еще одно качество, характеризующее Европейский союз как государственно-подобное образование.

Данное право предоставляется гражданам ст. 20 Договора, учреждающего Европейское сообщество, параграф 2 ст. 52 Хартии также связывает условия и рамки его реализации с этим Договором.

Аналогичным правом пользуются граждане Союзного государства России и Белоруссии. Договор о создании Союзного государства 1999 г. предоставляет его в ст. 15.

Защита собственных граждан за пределами своей территории - обязанность каждого государства, нередко закрепляемая в конституциях многих государств мира.