9. Перспективы хартии. Значение хартии для россии

Постановляя о разработке союзной Хартии об основных правах, Европейский совет на заседании в Кельне 3 - 4 июня 1999 г. определил, что после ее официального провозглашения институтами Союза "надлежит рассмотреть вопрос, может ли Хартия быть интегрирована в (учредительные) договоры и если да, то каким образом". Точные сроки обсуждения данной проблемы в тот момент установлены не были: нужно было сначала разработать текст документа.

11 декабря 2000 г., уже имея перед собой готовую Хартию, руководители государств-членов на встрече в верхах в Ницце внесли ясность в этот вопрос. В соответствии с одобренной ими Декларацией "О будущем Союза" график должен был выглядеть следующим образом:

1. В течение 2001 г. вопрос о статусе Хартии в числе других проблем дальнейшего развития Союза выносится на общественное обсуждение.

Предполагается организовать "широкие дискуссии со всеми заинтересованными сторонами: представителями национальных парламентов и всеми теми, кто отражает общественное мнение; политическими, экономическими и университетскими кругами, представителями гражданского общества и т.д.". К дискуссиям планируется также привлечь государства - кандидаты на вступление в Европейский союз.

2. Предварительные итоги дискуссий будут подведены в конце 2001 г. На заседании в декабре 2001 г. Европейский совет должен утвердить Декларацию, "содержащую подходящие инициативы для продолжения этого процесса".

3. Наконец, в 2004 г. созывается новая межправительственная конференция о пересмотре учредительных договоров. Именно в ходе этой конференции вопрос о месте Хартии в правовой системе Союза, как ожидается, должен получить окончательное разрешение. Точная дата завершения всех процедур сейчас неизвестна. Вероятно, потребуется еще год-два с учетом длительности работы конференции и времени, необходимого на ратификацию поправок в государствах-членах.

Итак, в 2004 - 2006 гг. процесс разработки и принятия союзного билля о правах, скорее всего, достигнет своего логического завершения: основные права и свободы, закрепленные в Хартии, будут включены в учредительные документы Союза. Каким способом это может быть сделано?

На самом деле возможный способ инкорпорации Хартии не один, а несколько. Они уже обсуждались в ходе подготовки Ниццкого договора, но решения тогда принято не было.

1. И технически, и политически наиболее простое решение - включить в Договор о Европейском союзе специальную норму, отсылающую к Хартии об основных правах. Тем самым Хартия сохранится как самостоятельный документ, но государства-члены и органы Союза должны будут соблюдать его в силу прямого предписания учредительного договора.

Подобные способы закрепления основополагающих прав и свобод имеют свои аналоги как в национальных правовых системах, так и в праве Европейского союза. Именно посредством такого рода отсылки, основанной на более ранних прецедентах Суда ЕС, в правовую систему Союза была произведена рецепция Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод.

В одном из государств - членов Союза - Франции - Конституция также не включает каталога основополагающих прав и свобод, но отсылает в преамбуле к другим источникам, получающим тем самым вместе с Конституцией высшую юридическую силу (Декларация прав человека и гражданина 1789 г. и преамбула ранее действующей Конституции 1946 г., также содержащая отдельные нормы из этой области).

Рассмотренный способ хотя внешне и прост, заключает в себе два существенных недостатка.

Во-первых, он оставляет сомнения в правовой природе Хартии, а также в ее легитимности. В самом деле, учредительные документы Союза и все поправки к ним для вступления в силу проходят ратификацию в государствах-членах, во многих из них сейчас выносятся на референдум. Не будучи подвергнута этой сложной процедуре, Хартия рискует остаться неполноценным источником как в юридическом плане, так и в аспекте уважения ее норм публичной властью и гражданским обществом.

По мнению Ж.Л. Дехане, бывшего Премьер-министра Бельгии, представителя Правительства этой страны в Конвенте, "Хартия обретет в полной мере свое значение лишь с того момента, когда она будет интегрирована в Договор о Союзе" <76>.

--------------------------------

<76> Verbatim de la reunion de la Convention du 26 septembre 2000. CHARTE 4958/00 (CONVENT 53). Bruxelles, le 27 octobre 2000. P. 25.

Во-вторых, в таком случае остается неясным вопрос о дальнейшем развитии, совершенствовании Хартии. Ее текст в действующей редакции не содержит никаких норм о порядке внесения в него изменений и дополнений. Если Договор о Европейском союзе ограничится простой отсылкой к этому документу, то Хартия рискует превратиться в застывший памятник права, со временем все более утрачивающий связь с меняющимися ценностями и потребностями общества.

Чтобы избежать этого недостатка, опять же, необходимо включить Хартию непосредственно в учредительные документы Союза, что даст возможность проводить в дальнейшем ее частичный или полный пересмотр в соответствии с установленной процедурой.

2. С учетом сказанного выше наиболее вероятным решением вопроса о статусе Хартии может стать включение ее текста в полном объеме (возможно, без преамбулы) в учредительные договоры Европейского союза в качестве отдельного раздела.

Скорее всего, это будет Договор о Европейском союзе 1992 г. как документ с наиболее широкой сферой действия. Впрочем, не исключено, что Хартия будет инкорпорирована в Договор о Европейском сообществе, в котором уже сейчас закреплены ряд основополагающих прав гражданина (часть вторая "Гражданство Союза").

Рассматривался также вариант ратификации Хартии в качестве протокола к учредительным договорам. Однако это несколько принизило бы значение документа, так как в протоколы обычно выносятся специальные и технические положения. Хартия же в силу ее масштабов и значения должна быть в основном тексте, причем на первом месте.

В настоящее время начата работа по подготовке новой, упрощенной редакции учредительных документов Союза, в том числе с целью сделать их понятными для рядовых граждан. В этой связи планируется заключить один базисный договор, а отраслевые и специальные положения вынести за рамки основного текста в приложения.

По образцу национальных конституций составной частью (первой или одной из первых) в тексте базисного учредительного договора Европейского союза может стать Хартия об основных правах. Тем самым будет сделан еще один шаг в конституционализации правовых основ Европейского союза, приближении этой организации к государственно-подобной модели.

В 1986 г. Суд ЕС провозгласил учредительный договор Сообщества его конституционной Хартией и повторил этот вывод в 1993 г.: "Договор о ЕЭС (ныне Договор о Европейском сообществе. - Авт.) хотя и заключен в форме международного договора, тем не менее составляет конституционную Хартию Сообщества, основанного на принципе господства права" <77>.

--------------------------------

<77> Opinion 1/91, First EEA Case. 1991. ECR 6079.

В 1997 г. в Договоре о Европейском союзе (п. 1 ст. 6) были закреплены общие принципы конституционного строя, которых обязаны придерживаться все его государства-члены: принципы свободы, демократии, уважения прав человека и основных свобод, правового государства (господства права). В противном случае против них могут быть применены санкции (см. комментарий к главе VII Хартии). Два из этих принципов - демократии и правового государства - воспроизведены в преамбуле Хартии (второе предложение).

Однако в полной мере данная цель может быть достигнута лишь путем принятия Конституции Союза.

3. В последние годы все больше сторонников набирает идея замены учредительных договоров (международно-правовых актов по своей природе) в качестве Основного Закона Европейского союза полноценной его Конституцией.

Для этого уже сложилось немало предпосылок. Европейский союз - хоть и не государство, но организация политической власти с собственным аппаратом управления, а в не столь отдаленном будущем, возможно, и принуждения. Эта власть принимает решения, обязательные не только для государств, но и для граждан. Ее легитимность определяется в том числе волей рядовых людей, посредством выборов в Европарламент и национальных референдумов по важнейшим вопросам европейской интеграции.

Неслучайно поэтому именно Европейский парламент первым еще в 1990 г. выступил с инициативой принять Конституцию Союза, а в 1994 г. самостоятельно разработал ее проект <78>.

--------------------------------

<78> OJ C 61. 10.02.94. P. 155.

Составной частью парламентского проекта Конституции является раздел о правах и свободах: раздел VIII "Права человека, гарантируемые Союзом". В основу этого раздела положен текст Декларации основных прав и свобод, принятой Европарламентом в 1989 г. (см. выше, раздел 2).

В 2000 г. в поддержку принятия Конституции Союза выступили руководители некоторых государств - членов ЕС и государств-кандидатов.

В частности, с инициативой создать специальную рабочую группу по разработке проекта европейской Конституции выступил Президент Франции Ж. Ширак <79>. По мнению Президента Италии К. Чиампи, Хартия об основных правах должна послужить "основополагающим шагом в направлении европейской Конституции" <80>. Президент Чехии В. Гавел высказался в поддержку "краткой Конституции (ЕС), четко сформулированной и понятной для всех" <81>.

--------------------------------

<79> Bulletin Quotidien Europe. 31.05.2000. N 7728. P. 4.

<80> Bulletin Quotidien Europe. 08.03.2000. N 7641. P. 4.

<81> Ibid. P. 5.

Еще на этапе подготовки Ниццкого договора Правительство Италии предлагало "закрепить Хартию в протоколе, приложенном к (учредительным) договорам, который можно было бы сделать ядром будущей европейской Конституции" <82>.

--------------------------------

<82> Bulletin Quotidien Europe. 13.05.2000. N 7716. P. 5.

В апреле 2001 г., то есть уже после провозглашения Хартии, с призывом разработать на ее основе Конституцию Европейского союза выступил Президент Германии Й. Рау в своей речи перед депутатами Европарламента. По мнению главы крупнейшей страны ЕС, предполагаемая европейская Конституция должна носить федеративный характер. Федеративное устройство ЕС, считает немецкий Президент, помогло бы сохранить многообразие Европы <83>.

--------------------------------

<83> Независимая газета. 5 апреля 2001. С. 6.

Первым шагом в принятии будущей европейской Конституции призвана служить Хартия об основных правах. Согласно инициативам Европарламента текст Конституции Европейского союза мог бы быть принят к 2004 г., а Хартия подлежит включению в структуру Конституции Союза в качестве ее первой части (или раздела). Насколько реалистичны эти планы, покажет время.

Эволюция Хартии в ближайшие годы определяется не только перспективой ее инкорпорации в текст учредительных документов Союза в той или иной форме, но и приданием Хартии в целом высшей юридической силы.

Другой вектор развития - это совершенствование содержания этого документа. Речь идет не только об оттачивании юридических формулировок, но, прежде всего, о расширении в будущем системы прав и гарантий, включенных в Хартию, дополнении Хартии новыми правами, не вошедшими сегодня в ее текст.

"Мы создали живую Хартию, которая должна иметь возможность для своего усовершенствования и пересмотра по мере развития европейской интеграции", - заявил Э. Дафф, представитель Европейского парламента в Конвенте <84>.

--------------------------------

<84> Verbatim de la reunion de la Convention du 26 septembre 2000. CHARTE 4958/00 (CONVENT 53). Bruxelles, le 27 octobre 2000. P. 51.

И. Мендез де Виго, заместитель Председателя Конвента, считает, что в соответствии с параграфом 3 ст. 52 Хартия "не рассматривается более как нечто статическое, жесткое, но, напротив, как то, что будет эволюционировать" <85>.

--------------------------------

<85> Verbatim de la seance solennelle de cloture de la Convention du 2 octobre 2000. CHARTE 4959/00 (CONVENT 54). Bruxelles, le 20 octobre 2000. P. 10.

По мнению Экономического и социального комитета ЕС, в состав которого входят представители всех основных социальных групп и профессий, "процесс определения и пересмотра основных прав на европейском уровне в любом случае должен остаться бесконечным" <86>.

--------------------------------

<86> Opinion of the Economic and Social Committee on "Towards an EU Charter of Fundamental Rights". OJ C 367, 20.12.2000. P. 28.

Представляя Хартию руководителям государств - членов ЕС, заместитель Председателя Конвента, Г. Брэбан также отметил, что "она (Хартия), очевидно, не является вечной, она может и должна эволюционировать, как и любой текст подобного рода" <87>.

--------------------------------

<87> Intervention du vice-president Guy Braibant au Conseil Europeen de Biarritz, le 14 octobre 2000. CHARTE 4959/00 (CONVENT 54). Bruxelles, le 20 octobre 2000. P. 26.

Хартия в ее нынешнем виде - результат трудного компромисса, синтез разных политических взглядов и интересов, форма согласования и взаимного приспособления различных правовых систем. По этим причинам многое из того, что предлагалось и обсуждалось на стадии разработки, не вошло в окончательный текст документа.

Соответственно, эти невключенные права, принципы и гарантии образуют потенциальный резерв, который в последующие годы может пополнить Хартию. Приведем в качестве иллюстрации лишь некоторые предложения из числа тех, которые выдвигались особенно часто и настойчиво:

- среди личных прав: коллективные права меньшинств (культурных, религиозных, этнических и др.), право на пользование родным языком (в форме, например, отдельной статьи под названием "Лингвистические права", как предлагало правительство Страны Басков) <88>, право на уважение собственной культуры.

--------------------------------

<88> CHARTE 4443/00 (CONTRIB 297). Bruxelles, le 4 septembre 2000. P. 3.

"Права меньшинств, - отметил Т. Бракс, представитель Парламента Финляндии в Конвенте, - ...полностью забыты в Хартии. В рассуждениях о правах человека основополагающий пункт - обеспечить равное отношение ко всем, и в особенности следует обращать внимание на права меньшинств, таких как культурные, этнические или другие. <...> Меньшинства лишь мельком упомянуты в статье о недопустимости дискриминации (ст. 21 Хартии. - Авт.)" <89>.

--------------------------------

<89> Verbatim de la reunion de la Convention du 26 septembre 2000. CHARTE 4958/00 (CONVENT 53). Bruxelles, le 27 octobre 2000. P. 35.

Комитет регионов предлагал включить с этой целью в Хартию отдельный параграф или даже статью в следующей редакции:

"Права меньшинств

Меньшинства имеют право на уважение своей религии, своего языка и своей культуры <90>";

--------------------------------

<90> CHARTE 4420/00 (CONTRIB 276). Bruxelles, le 19 juillet 2000. P. 4.

- среди социально-экономических прав: право на справедливое вознаграждение, право на гарантированный минимум заработной платы (лишь косвенно вытекающее из ст. 33) и право на равную заработную плату;

- среди политических прав: право граждан третьих стран (т.е. стран, не входящих в ЕС), которые в течение длительного времени проживают на территории Европейского союза, участвовать в выборах в Европарламент и муниципальные органы наравне с гражданами Союза, право неправительственных организаций на участие в обсуждении вопросов европейской политики и консультации с институтами ЕС.

Большое число сторонников имело также коллективное право на местную и региональную автономию. С инициативой включить его в текст Хартии выступали, в частности, Парламентская Ассамблея <91> и Конгресс местных и региональных властей Совета Европы <92>, Комитет регионов ЕС (в форме принципа местной автономии) <93>. Крайней разновидностью этого права выступает право на сецессию (как отделение от государства), которое предлагали включить в Хартию представители некоторых политических групп (например, итальянской партии "Лига севера") <94>.

--------------------------------

<91> CHARTE 4499/00 (CONTRIB 349). Bruxelles, le 4 octobre 2000. P. 3.

<92> CHARTE 4482/00 (CONTRIB 333). Bruxelles, le 25 septembre 2000. P. 2.

<93> CHARTE 4420/00 (CONTRIB 276). Bruxelles, le 19 juillet 2000. P. 2.

<94> Bulletin Quotidien Europe. 17.03.2000. N 7678. P. 5.

Немалую критику встретил подход Хартии к определению места религии, защите семьи и моральных ценностей в обществе. По этой причине свое разочарование этим документом выразил, в частности, глава Римской католической церкви Иоанн Павел II. На его взгляд, Хартия могла бы быть "более мужественной в защите прав людей и семьи", которым "во многих европейских странах угрожают политика в пользу абортов... невиданная доселе восприимчивость к эвтаназии и, наконец, ряд законопроектов в сфере генетических технологий". Особое разочарование Римского Папы вызвал тот факт, "что в Хартии ни единым словом не упоминается Бог, высший источник человеческого достоинства и основных прав" <95>.

--------------------------------

<95> Bulletin Quotidien Europe. 18 & 19.12.2000. N 7866. P. 17.

Разумеется, некоторые из приведенных выше замечаний и предложений (а это далеко не полный перечень) носят весьма спорный характер, но за каждым стоят определенные интересы, которые необходимо так или иначе учитывать.

Третье направление будущей эволюции Хартии - расширение территориальной сферы ее действия. Оно будет связано со вступлением в организацию "Европейский союз" новых государств-членов из числа 13 существующих кандидатов, а со временем, возможно, и других стран Европы.

Давая общую оценку Хартии Европейского союза об основных правах, нельзя обойти молчанием вопрос о значении этого документа для России и граждан нашей страны.

1. Во-первых, большая часть закрепленных в Хартии прав - это права человека. Следовательно, Хартия может внести вклад в защиту основополагающих прав и свобод граждан нашей страны, выезжающих или проживающих на территории Европейского союза.

2. Во-вторых, как юридический документ Хартия вносит ряд интересных новелл в систему основных прав и свобод. Речь идет, прежде всего, о придании статуса основного права ряду правомочий, которые традиционно закреплялись ранее на уровне текущего законодательства или международных договоров специального характера: право на целостность личности (ст. 3), право работников предприятия на информацию и консультацию (ст. 27), право на хорошее управление (ст. 41) и некоторые другие.

Соответственно, изучение Хартии актуально в практическом отношении, имея в виду совершенствование конституционного механизма защиты основных прав и свобод в России.

3. В-третьих, как отмечалось в самом начале, Хартия открывает новую страницу в международной защите основных прав и свобод - на сей раз от органов власти наднациональных объединений и сообществ.

Соответственно, опыт Европейского союза в этой области может пригодиться при разработке аналогичных документов на уровне Союзного государства России и Беларуси, а равно других организаций, которым наша страна в соответствии с Конституцией (ст. 79) передаст часть своих суверенных прав.

4. В-четвертых, Хартия определяет имидж Европейского союза на международной арене. Положения Хартии распространяются на все сферы ведения Союза, определяют критерии действий его органов во всех областях, в том числе в сфере внешней политики, а значит, и применительно к отношениям ЕС с его главным партнером на европейской арене - Российской Федерацией.

"Хартия предоставит Союзу четкий каталог прав, которые он должен будет уважать при осуществлении и внутренней, и внешней политики" <96>.

--------------------------------

<96> Communication from the Commission "On the Charter of Fundamental Rights of the European Union". COM (2000) 559 final. Bruxelles, 13.09.2000. P. 4.

"Это Хартия, соответствующая модели общества, в пользу которой мы делаем выбор в Европе, это модель для внутреннего пользования которую мы также хотим продемонстрировать внешнему миру", - заявил Дж. Лайнен, представитель Европейского парламента в Конвенте <97>.

--------------------------------

<97> Verbatim de la reunion de la Convention du 26 septembre 2000. CHARTE 4958/00 (CONVENT 53). Bruxelles, le 27 octobre 2000. P. 40.

В этой связи Е. Пациоти, представитель Европейского парламента в Конвенте, сравнивает Хартию с визитной карточкой Союза <98>.

--------------------------------

<98> Ibid. P. 8.

4. Наконец, союзная Хартия, как постоянно подчеркивают ее создатели, - не только правотворческий акт, источник права. Хартия закрепляет также общие основополагающие ценности, в соответствии с которыми построена структура документа: человеческое достоинство, свобода, равенство и солидарность.

Выступая на заключительном заседании Конвента, заместитель его Председателя Г. Брэбан отмечал: "Мы на деле только что завершили разработку Хартии для Союза, которая доказывает, что Сообщество представляет собой нечто гораздо большее, чем экономическое сообщество. Оно есть сообщество права и сообщество ценностей. Это двойное сочетание делает из Европейского союза сообщество права не только в формальном, но и в материальном смысле - сообщество прав во множественном числе" <99>.

--------------------------------

<99> Verbatim de la seance solennelle de cloture de la Convention du 2 octobre 2000. CHARTE 4959/00 (CONVENT 54). Bruxelles, le 20 octobre 2000. P. 3.

По оценке Экономического и социального комитета ЕС "Хартия об основных правах, базирующаяся на этике, нравственных стандартах и солидарности, не просто кодифицирует права и обязанности, но представляет также общий набор ценностей. Тем самым она поддерживает Европейский союз в его движении от "Сообщества прав" к "Сообществу ценностей", в рамках которого европейская идентичность получает возможность для своего развития" <100>.

--------------------------------

<100> Opinion of the Economic and Social Committee on "Towards an EU Charter of Fundamental Rights". OJ C 367. 20.12.2000. P. 27.

По мнению Э. Ольсена, представителя Правительства Дании в Конвенте: "Этот документ основан на великом принципе, а именно показать гражданам посредством данной Хартии, что Европейский союз есть также сообщество ценностей - ценностей, которые не могут быть выражены в деньгах" <101>.

--------------------------------

<101> Ibid. P. 49.

Вышеперечисленные ценности, как гласит преамбула Хартии, являются универсальными и неделимыми. Следовательно, основные права, в ней закрепленные, представляют общие ценности всего человечества, неотъемлемая часть которого - наша Россия.