2. Причины принятия хартии европейского

СОЮЗА ОБ ОСНОВНЫХ ПРАВАХ

В предыдущем разделе были охарактеризованы развитие Европейского союза в качестве интеграционной организации с собственными властными полномочиями и статус органов, которые от имени Союза эти полномочия осуществляют. На этом историческом, организационном, политико-экономическом и правовом фоне происходит становление и развитие прав и свобод граждан Европейского союза.

Хотя приведенный обзор является весьма сжатым и далеко не полным, он позволяет установить причины, заставившие Европейский союз приступить к разработке собственной Хартии основных прав. Одновременно появляется возможность сформулировать ответ на вопрос: почему новая Хартия занимает специфическое место в системе международных актов о правах человека, в чем состоит ее своеобразие?

Можно отметить, прежде всего, следующее: в отличие от прежних хартий основных прав (как национальных, так и международных), которые издавались главным образом с целью защитить человека от произвола государственной власти, союзная Хартия направлена на защиту тех же прав и свобод от другого нарушителя - надгосударственных органов самого Европейского союза. Поясним эту мысль подробнее.

Учреждение Европейских сообществ, а затем Европейского союза сопровождалось передачей властных полномочий от национальных государств наверх, и со временем круг таких полномочий становится все шире. Это потребовалось для того, чтобы повысить эффективность интеграционных проектов, ускорить принятие необходимых решений и обеспечить на деле их воплощение в жизнь.

В результате институты Европейского союза, подобно государственным органам, сейчас принимают нормативные и индивидуальные акты, проводят инспекции и проверки, налагают штрафы, т.е. совершают действия, по своему содержанию и существу носящие властно-принудительный характер.

Власть же, как известно, может сопровождаться злоупотреблениями, независимо от того, кто выступает ее носителем. Одним из способов борьбы с этими злоупотреблениями со времен буржуазных революций служит включение основополагающих свобод и прав личности в текст конституций. Тем самым данные права обретают высшую юридическую силу в правовой системе, а граждане получают возможность оспаривать нарушения этих прав, в том числе со стороны законодателя.

Сходным целям служит включение аналогичных прав в международные договоры. Последние сейчас в большинстве стран приобрели силу большую, чем законы (не говоря уже о подзаконных актах), а некоторые из них позволяют обжаловать действия национальных властей в международные инстанции.

Но это в государствах. Учредительные договоры Европейских сообществ, а ныне Союза в целом, выполняющие для них роль конституции, в отличие от национальных конституций не содержат каталога основных прав (кроме некоторых положений, включенных уже в 90-е годы).

Создав над собой новый этаж политической власти, государства-члены как учредители не позаботились о том, чтобы носители этой власти были так же связаны основными правами, как и их собственные органы власти. Очевидный пробел, но как он соотносится с традициями демократии и конституционализма, которыми справедливо гордится Западная Европа?

"Большинство государств-членов имеют четкие границы в отношении того, что правительства могут, а чего не могут делать. Основные права каждого из нас не должны нарушаться или попираться законодателем. Подобные ограничения, пределы также должны распространяться на европейские институты", - признал Лорд Голдсмит - представитель Правительства Великобритании в Конвенте по разработке Хартии <17>.

--------------------------------

<17> Verbatim de la reunion de la Convention du 26 septembre 2000. CHARTE 4958/00 (CONVENT 53). Bruxelles, le 27 octobre 2000. P. 31.

Положение дел осложняется также недостаточно широкой компетенцией представительного органа ЕС - Европейского парламента. В результате на уровне Союза, как отмечалось в Резолюции Европейского парламента "О подготовке Хартии Европейского союза об основных правах" <18>, "основные права могут быть ограничены без парламентского одобрения... несмотря на то, что это несовместимо с общими конституционными традициями государств-членов".

--------------------------------

<18> OJ C 377. 29.12.2000. P. 330.

Из сложившегося затруднения можно было найти выход несколькими способами.

1. Первый, самый напрашивающийся, вариант - включить каталог основных прав непосредственно в учредительные договоры ЕС, т.е. действовать по образцу национальных конституций, но на наднациональном уровне. Этот вариант, казалось бы, самый надежный и эффективный, на практике оказалось реализовать сложнее всего, прежде всего ввиду политической позиции ряда государств - членов Союза (см. ниже, раздел 9).

2. Другой способ, который также широко используется ныне для закрепления основополагающих прав и свобод в разных правовых системах, - это присоединение Сообщества или Союза в качестве отдельной стороны к важнейшим международным договорам о правах человека.

Европейское сообщество обладает достаточно широкой международной правосубъектностью и уже является участником целого ряда двусторонних соглашений и многосторонних конвенций, состоит членом в некоторых международных организациях (например, во Всемирной торговой организации - ВТО).

В этой связи еще с конца 70-х годов обсуждается вопрос о возможном членстве ЕС в Совете Европы и присоединении Сообщества к важнейшему европейскому Биллю о правах - Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. В этом случае решения органов Европейского сообщества (а ныне Союза в целом) можно было бы обжаловать в конечном счете в Европейский суд по правам человека.

Данный вопрос, так же как и вопрос о включении основных прав в "конституцию" Союза, не снят с повестки дня до сих пор. Обсуждение его продолжается и после провозглашения институтами Союза Хартии об основных правах. В этой связи нельзя исключать вероятности, что через несколько лет Европейский союз в целом, как и все его государства по отдельности, будет являться полноправным участником Конвенции Совета Европы и ее контрольного механизма.

В поддержку присоединения Европейского союза к Конвенции Совета Европы выступают многие государства-члены и органы этих интеграционных организаций, в том числе Европейский парламент, Европейская комиссия и Парламентская Ассамблея Совета Европы.

А. Виторино - комиссар ЕС по вопросам правосудия и внутренних дел, член Президиума Конвента по разработке Хартии <19> заявил, что "Хартия и присоединение (к Европейской конвенции) не исключают друг друга, а напротив, могут осуществляться параллельно на базе подхода, существующего в государствах-членах, которые имеют собственный каталог основных прав в своих конституциях и в то же время участвуют в Европейской конвенции".

--------------------------------

<19> Verbatim de la seance solennelle de cloture de la Convention du 2 octobre 2000. CHARTE 4959/00 (CONVENT 54). Bruxelles, le 20 octobre 2000. P. 9.

Европейская комиссия <20> также отметила, что "существование Хартии не уменьшает интереса в присоединении (к Конвенции), так как оно установит эффективный внешний надзор за основными правами на уровне Союза. Более того, присоединение к Европейской конвенции о правах человека ни в коей мере не снизит значения процесса подготовки Хартии Европейского союза".

--------------------------------

<20> Communication from the Commission "On the legal nature of the Charter of Fundamental Rights of the European Union". COM (2000) 644 final. Bruxelles, 11.10.2000. P. 5.

3. Еще один возможный путь - это издание в качестве политических документов деклараций основополагающих прав и свобод от имени как государств-членов, так и надгосударственных институтов ЕС. Самые известные среди них - это Декларация основных прав и свобод и Хартия Сообщества об основных социальных правах работников, принятые в 1989 г. <21>.

--------------------------------

<21> Тексты этих документов на русском языке см.: Право Европейского союза: Документы и комментарии / Под ред. проф. С.Ю. Кашкина. М.: Терра, 1999. С. 585 - 595.

Текст Декларации основных прав и свобод был утвержден Европейским парламентом и включает развернутый комплекс основополагающих прав и свобод человека и гражданина, их юридические гарантии, а также некоторые принципы политической системы ЕС (принцип демократии, закрепленный в ст. 17).

Хартия Сообщества об основных социальных правах работников - плод совместного правотворчества государств - членов ЕС. Она была одобрена в ходе встречи на высшем уровне государств - членов ЕС и включает, как видно из названия, главным образом, социально-экономические права лиц наемного труда, такие, как свобода передвижения работников, право на социальную защиту, свободу объединения в профессиональные союзы, право на забастовку и др.

В то же время Декларация Европарламента и Хартия социальных прав (которая согласно ее преамбуле также является декларацией), не будучи оформлены как нормативные акты или международные договоры, изначально были и остаются только политическими актами с чисто декларативным значением. Они не получили статуса юридически обязательных источников права, а следовательно, не способны служить надежной гарантией прав и свобод личности.

4. Значительный вклад в решение проблемы защиты основных прав внес Суд Европейских сообществ посредством создаваемого им прецедентного права <22>. При этом вначале Суд действовал главным образом под давлением национальных конституционных судов (прежде всего, германского), ибо последние отказывались признавать верховенство объективного права ЕС, если в нем не будут обеспечены надежные гарантии прав субъективных.

--------------------------------

<22> Подробнее см.: Право Европейского союза: Документы и комментарии / Под ред. проф. С.Ю. Кашкина. М.: Терра, 1999. С. 561 - 584.

В этой связи, невзирая на отсутствие каталога основных прав в учредительных документах ЕС, еще в 1969 г. году Суд признал эти права в качестве одного из "общих принципов права Сообщества". Соблюдать его обязаны как государства-члены, так и надгосударственные институты ЕС. Отсюда правовой акт, изданный Советом, Комиссией, Европарламентом и нарушающий основополагающие права и свободы личности, может быть отменен решением Суда - и случаи такой отмены были неоднократно.

Исходя из каких источников Суд Европейских сообществ признает конкретное право в качестве основного и предоставляет ему свою защиту? Суд подразделил такие источники на три группы.

Прежде всего, это "общие конституционные традиции" государств-членов, где, собственно, впервые получили закрепление основные права (Декларация прав человека и гражданина 1789 г., и поныне остающаяся частью французской Конституции; соответствующие разделы и главы основных законов государств-членов и некоторые другие акты).

Отталкиваясь от названных традиций, Суд, как правило, за основу берет конституционные нормы и гарантии тех стран, где обеспечены наивысшие стандарты в области защиты основных прав. Подобная трактовка выгодно отличается от международно-правовых норм в этой области (создаваемых по принципу "наименьшего общего частного", чтобы удовлетворить все страны) и в этой связи получила высокую оценку со стороны западноевропейских правоведов <23>.

--------------------------------

<23> См.: Morange J. Les libertes publiques. Paris, 1990. P. 113.

Положение об общих конституционных традициях, установленное сначала прецедентным правом Суда, в 1992 г. получило закрепление в Договоре о Европейском союзе (п. 2 ст. 6 в действующей редакции).

Второй источник основных прав, от которого отталкивается Суд ЕС в своих решениях, - это международные договоры о правах человека с участием всех или большинства государств-членов. Хотя Сообщество и Союз непосредственно не являются сторонами этих соглашений, Суд тем не менее признал, что они также связаны положениями данных актов.

Среди международных договоров универсального характера сюда относятся, прежде всего, Международные пакты о правах человека 1966 г.: Международный пакт о гражданских и политических правах, Международный пакт об экономических и социальных правах <24>. В некоторых решениях Суд также ссылался на другие документы универсального характера, например на конвенции Международной организации труда.

--------------------------------

<24> Использовались тексты Пактов, приведенные в: Международное публичное право. Сборник документов / Сост. К.А. Бекяшев, А.Г. Ходаков. Том 1. М.: БЕК, 1996.

В числе европейских соглашений первостепенную роль играют Конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г. и в меньшей степени Европейская социальная хартия 1961 г.

Наряду с общими конституционными традициями и Конвенциями о правах человека Суд в качестве третьего источника последних указал общепризнанные принципы международного права (в первую очередь принцип приоритета прав и свобод человека), также закрепленные в ряде международных документов: Устав ООН 1945 г., Хельсинский акт 1975 г. и др.

Вклад Суда Европейских сообществ в решение проблемы защиты основных прав на европейском уровне огромен и заслуживает самой высокой оценки. И все же такой правозащитный механизм, называемый иногда преторианским (по аналогии с древним Римом, где специальное должностное лицо - претор - признавало и санкционировало субъективные права-притязания посредством своих процессуальных актов - формул), имеет свои недостатки.

Прежде всего, будучи основан на судебной практике, он в большой степени зависит от убеждений и личного усмотрения судьи (который может и ошибаться). Во-вторых, при такой системе рядовым гражданам зачастую весьма сложно понять, в чем же заключаются их права. Для этого необходим анализ сложного и обширного массива прецедентных норм, что под силу только высококвалифицированным юристам <25>.

--------------------------------

<25> Communication from the Commission "On the legal nature of the Charter of Fundamental Rigths of the European Union". COM (2000) 644 final. Bruxelles, 11.10.2000. P. 10.

В специальном докладе группы экспертов, подготовленном по заказу Европейской комиссии, в этой связи отмечалось: "Основные права полезны лишь тогда, когда граждане знают об их существовании и о возможности их использования. Следовательно, решающее значение имеет провозглашение и представление данных прав, что позволит каждому их узнать и воспользоваться ими; другими словами, основные права должны быть видимы" <26>.

--------------------------------

<26> См.: Affirmation des droits fondamentaux dans l'Union europeenne: il est temps d'agir. Rapport du groupe d'experts en matiere de droits fondamentaux. Bruxelles: Commission europeenne, 1999. P. 11.

Таким образом, признание и защита основных прав в юрисдикционных актах не снимает, а, напротив, усиливает необходимость кодифицировать эти права в едином писаном источнике, текст которого доступен (и понятен!) обычному человеку.

5. Среди всех источников основополагающих прав человека приоритетное значение для развития Европейских сообществ и Союза приобрела Конвенция Совета Европы о защите прав человека и основных свобод 1950 г. Связано это, прежде всего, с исторической и географической близостью Европейского союза и Совета Европы, в рамках которого был подготовлен названный акт. Важную роль сыграли также продуманность, высокая юридическая техника норм Конвенции, доказавших свою эффективность на практике.

В этой связи Суд ЕС неизменно подчеркивал особое место Конвенции в качестве главного источника основных прав и свобод личности в Европейских сообществах - и эта доктрина Суда (так же, как и в отношении национальных конституционных традиций) в 1992 г. была воспринята в Учредительном договоре Европейского союза.

Согласно упоминавшейся ранее ст. 6 (параграф 2) "Союз уважает основные права личности, как они гарантированы Конвенцией Совета Европы о защите прав человека и основных свобод 1950 г., подписанной в Риме в 1950 г., и как они вытекают из общих конституционных традиций государств-членов, в качестве общих принципов права Сообщества".

Итак, при отсутствии собственного билля о правах в учредительных документах Союза его Суд признал, а государства-члены подтвердили в этой роли Конвенцию 1950 г. Вместо того, чтобы готовить свой источник основных прав, Европейский союз фактически произвел рецепцию источника из другой правовой системы.

Это решение нельзя назвать беспрецедентным: случаи рецепции (т.е. заимствования чужого права в большем или меньшем объеме) в истории случались неоднократно, в том числе и в XX веке. Но можно ли подобный вариант признать оптимальным в данном конкретном случае? При всех несомненных достоинствах Конвенции ответ, скорее, будет отрицательным.

Во-первых, рецепция, предполагающая механическое заимствование норм, подобно пересадке органов от одного человека другому не способна учесть все особенности принимающего организма, в данном случае - специфику устройства, задач и компетенции Европейского союза, его правовой системы. Лучше все-таки разработать свой правовой акт с учетом как собственного, так и чужого опыта.

Во-вторых, рассматриваемая Конвенция была подготовлена в 1950 г., т.е. полвека назад, применительно к потребностям Совета Европы. Даже с учетом дополняющих ее протоколов она не вполне учитывает последующей эволюции института основных прав, обусловленной, в частности, научно-технической революцией.

В-третьих, Конвенция, вопреки своему названию, закрепляет отнюдь не весь комплекс прав человека и основных свобод. Предмет ее норм - главным образом личные (гражданские) и политические права, т.е. права "первого поколения". Новая важная категория основных прав - экономические, социальные и культурные (часто называемые социально-экономическими правами) - в Конвенции почти не представлена.

В рамках Совета Европы данные права закреплены в Европейской социальной хартии. Этот документ носит в значительной мере рамочный и программный характер. В этой связи рецепцию данной Хартии Союз производить не стал, хотя она упоминается в некоторых положениях учредительных договоров.

Неполнота Конвенции - одна из главных причин, побудившая Европейский союз в конечном счете начать разработку своей Хартии основных прав.

Существует еще одна причина, о которой нужно сказать особо. Европейская конвенция не только юридически закрепила основополагающие права, но и установила достаточно эффективный организационный механизм их гарантий. Центральным элементом последнего является Европейский суд по правам человека с резиденцией в Страсбурге.

Каждое лицо, права которого по Конвенции нарушены, может в конечном счете (после прохождения всех необходимых этапов судебного обжалования в соответствующем государстве) апеллировать к Европейскому суду по правам человека - надгосударственному судебному органу, учрежденному Конвенцией для ее реализации.

Данная процедура подлежит использованию во всех случаях, когда основные права нарушаются государствами в качестве "Высоких Договаривающихся Сторон" Конвенции. Однако если нарушителем выступает Европейский союз, то ее применение становится невозможным (ибо Союз не является стороной Конвенции, а государства - члены ЕС не могут нести ответственности за действия и решения союзных институтов как самостоятельных органов власти).

В подобном случае заинтересованному лицу надлежит обращаться в судебные инстанции самого Европейского союза - Суд Европейских сообществ или сначала в Суд первой инстанции (с правом кассационного обжалования в Суде ЕС). Юрисдикция этих судов рассматривать дела на основании Конвенции была признана Амстердамским договором 1997 г. и прямо предусмотрена ныне Договором о Европейском союзе (п. "c" ст. 46).

В результате получается, что охрану одних и тех же прав обеспечивают две разные системы европейских судов, которые различаются не только своим местонахождением, но и юрисдикцией, процедурами и т.д.

В одном случае нужно обращаться в Страсбург в Суд Совета Европы, в другом - к судам Европейского союза в Люксембург. Все зависит от того, кем нарушены конвенционные права - национальными или наднациональными властями.

Подобный дуализм создает не только технические неудобства, но и порождает более серьезную проблему. Применение Конвенции (как, впрочем, и любого источника права) во многом зависит от того, как понимаются, интерпретируются ее нормы в правоприменительной практике.

Единообразное толкование Конвенции дает Европейский суд по правам человека. Более того, Суд создал и продолжает развивать на базе Конвенции прецедентное право, считающееся обязательным для национальных судов.

Однако суды Европейского союза не связаны решениями Европейского суда по правам человека. Применяя Конвенцию, они дают ей собственное толкование, которое не всегда совпадает с позицией Страсбургского суда.

Такое положение вещей подрывает единство правоприменительной практики и, очевидно, не может заслуживать одобрения. Для его преодоления необходимо, чтобы Европейский союз присоединился к Конвенции, стал ее официальной стороной. В этом случае толкование и прецедентное право Европейского суда по правам человека стало бы обязательным и для союзных судов. Но, как уже отмечалось, такой сценарий остался пока что лишь в теории (обсуждался, но также не был принят и "мягкий" вариант - разрешить судам ЕС обращаться при необходимости с запросами в Европейский суд по правам человека).

Сказанное выше подводит к выводу, что лучшим способом решения проблемы защиты основных прав для Европейского союза будет разработка собственного, полноценного их источника, который:

во-первых, доступен и понятен для рядовых граждан;

во-вторых, не только полностью соответствует Конвенции Совета Европы о защите прав человека и основных свобод 1950 г., но и охватывает всю совокупность основополагающих прав и свобод, как личных и политических, так и социально-экономических;

в-третьих, отражает новейшие тенденции в развитии института основных прав по итогам XX столетия.

В этих условиях в 1999 г. принимается решение о подготовке Хартии Европейского союза об основных правах в качестве самостоятельного документа, с перспективой придания этой Хартии высшей юридической силы на всей территории Союза.