4. Методика проведення перевірки з питань додержання бюджетного законодавства. Виявлення правопорушень у бюджетній сфері заходами прокурорського нагляду

Після вибору пріоритетного напрямку прокурор приймає заходи з питань організації та проведення перевірки.

Основними етапами проведення якісної і результативної перевірки є:

1. Визначення конкретного об'єкту перевірки та її виконавця;

2. Підготовка до її здійснення, яка включає в себе:

а) підбір та вивчення необхідного законодавства та нормативно-правових актів за конкретними напрямами нагляду;

б) аналіз наявних в прокуратурі матеріалів, у тому числі і з проведених раніше перевірок як прокуратурою, так і державними та відомчими контролюючими органами (якщо проводиться перевірка контролюючого органу, то матеріали перевірок вищестоящих органів), якщо перевірка проводиться правоохоронними органами - актів прокурорського реагування;

в) консультації з фахівцями;

г) складання плану проведення перевірки, встановлення строків її початку, тривалості, послідовності окремих наглядових дій;

3. Перевірка безпосередньо на конкретному об'єкті;

4. Складання довідки по закінченні перевірки з висновками про заходи, які за її наслідками необхідно вжити прокурору, та безпосередньо документів прокурорського реагування.

5. Контроль за виконанням вимог прокурора щодо усунення виявлених порушень законів.

4.1. Організація перевірки додержання бюджетного законодавства щодо формування та поповнення бюджету

Для забезпечення належного нагляду за додержанням бюджетного законодавства органами виконавчої влади та місцевого самоврядування одним з пріоритетних напрямів прокурорської діяльності повинен бути нагляд за додержанням податкового законодавства, тому що за рахунок податків формуються бюджети та плануються витрати, особливо на соціальне забезпечення громадян. Більше того, на податкову адміністрацію покладено не тільки контроль за надходженнями коштів до бюджету, за своєчасністю сплати податків та обов'язкових платежів, £ле й вишукування додаткових джерел поповнення бюджету, і насамперед за рахунок неврахованих платників податків, залучення до оподаткування оборотів тіньової економіки.

Склад доходів бюджетів формується відповідно до вимог статей 64, 66- 69, 71 БК України. Разом з тим перевірки свідчать, що окремими радами допускаються суттєві порушення з питань розгляду та затвердження бюджетів, особливо щодо прогнозів та оцінки надходжень доходів, а також при прийнятті рішень про затвердження бюджетів. У дохідну частину бюджету не включаються надходження, які повинні отримуватися і, безспірно, отримуються в регіонах, що призводить до використання їх поза затвердженого бюджету та кошторису, не за цільовим призначенням, а також до зловживань, і, як наслідок, до невиконання соціальних програм. Проте основною причиною цих порушень, за твердженням посадових осіб органів виконавчої влади, є відсутність бюджетних коштів, тому необхідно доручати податковим органам провести перевірку з питань додержання законодавства, спрямованого на поповнення бюджету.

Наприклад, однією із складових частин формування районних бюджетів є 25-відсоткові відрахування прибуткового податку з громадян. Разом з тим виявляються факти, коли в рішенні про затвердження бюджету вказується, що такі відрахування повинні складати лише 22 % або навпаки - 28 %, тобто формування бюджету проведено з порушенням чинного законодавства. Державним департаментом ветеринарної медицини та його підвідомчими установами, на порушення бюджетного законодавства щодо прогнозів надходжень до бюджету, не включались і не отримувались платежі до бюджету за видачу ліцензій на право займатися ветеринарною практикою, як це передбачено чинним законодавством, понад 13,5 тис. юридичних осіб в Україні займалися такою діяльністю, проводили дезинфекційні роботи без відповідного дозволу, внаслідок чого до бюджету не надійшло більше 300 тис. грн, а держава в цілому втратила близько 5 млн доходу.

Бюджети всіх рівнів втрачають значні кошти також через неповноту надходжень платежів до бюджету. Наприклад, за даними органів контролю до бюджету не надходять значні суми за відшкодування втрат земель сільськогосподарського та лісогосподарського призначення, які складали лише в минулому році більше 10 млн грн. Тільки в N-ській області державним бюджетом недоотримане 6, 4 млн грн. В N-ській області встановлено факт використання земель державного лісового фонду фірмою «Д .-К» без відповідних документів для виробництва деревного вугілля, внаслідок чого до державного бюджету не надійшло понад 0, 5 млн грн.

Для визначення конкретного об'єкту перевірки та її виконавця до початку перевірки прокурору необхідно з'ясувати, чи розроблені Міністерством фінансів України відповідно до вимог ст. 34 БК України, інструкції з бюджетних запитів та чи доведені вони до головних розпорядників бюджетних коштів. При цьому необхідно особливу увагу зосередити на перевірці виконання державного бюджету та бюджетів нижчих рівнів згідно з прийнятими рішеннями про бюджет та затвердженими кошторисами, в тому числі щодо строків їх виконання.

З метою виявлення порушень на цьому етапі бюджетного процесу прокурору необхідно перевірити:

• чи додержуються органами влади та місцевого самоврядування вимоги бюджетного законодавства при формуванні бюджету. Зокрема чи не занижуються суми доходів та видатків бюджету, у тому числі вартість основних засобів та активів, видатків на виробництво, на здійснення господарської діяльності, дебіторської та кредиторської заборгованості;

• чи враховані всі джерела надходжень коштів до бюджету (з оренди земель, комунального майна, приватизації майна та землі, повернення коштів бюджетного кредитування, інших джерел);

• чи своєчасно здійснюється контроль за суб'єктами господарювання щодо сплати платежів до бюджету за результатами фінансово-господарської діяльності та чи з'ясовуються причини недоплати та недоврахування платежів до бюджету;

• чи відповідає сформована дохідна частина місцевих бюджетів вимогам статей 63-71 БК України, в тому числі щодо надходження податків, зборів, обсяги відрахувань;

• чи відповідають чинним законам рішення, розпорядження, постанови, накази про надання пільг, розстрочок або звільнення від сплати податків, неподаткових та інших надходжень. Так, у N-ській області виявлені непоодинокі факти, коли органи місцевої влади не стягували податок в місцевий бюджет з власників транспортних засобів. Крім цього, протягом тривалого часу за однією квитанцією про оплату митного збору за ввіз автомашин митні органи пропускали через митний кордон від 5 до ЗО транспортних засобів. Значні суми грошей не надійшли до бюджету, а відтак неналежно фінансувалися як бюджетні організації, так і бюджетні програми;

• чи затверджені головним розпорядником бюджетних коштів відповідно до вимог ст. 22 БК України кошториси розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня (керівники виконавчих органів обласних, районних, міських та сільських рад депутатів, місцевих державних адміністрацій, головних управлінь, управлінь, відділів та інших самостійних структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій) та плани використання бюджетних коштів одержувачів бюджетних коштів;

• чи фінансувалася з державного бюджету діяльність суб'єктів господарювання при наявності у них боргів по відношенню до бюджету;

• чи надавалися кредити або фінансова допомога з бюджету комерційним структурам, громадянам на підставі висновку про необхідність надання коштів для цієї мети та відповідність рішень з вказаних питань чинному законодавству, чи своєчасно повернуті кредити зі сплатою відсотків за їх користування.

Наприклад, в У-ському районі N-ської області за вказівкою начальника фінансового управління С. гроші в сумі 10 590 грн, іцо були призначені для виплат сім'ям та дітям як державна допомога, перераховані товариству з обмеженою відповідальністю «Р.» як фінансова допомога;

• чи застосовувалися заходи щодо повернення наданих кредитів, у тому числі наданих із порушенням вимог бюджетного законодавства, яка сума кредитів повернута на вимогу органів виконавчої влади та контролю;

• чи застосовувалися органами виконавчої влади та контролю заходи щодо стягнення податку на додану вартість, який необгрунтовано або незаконно повернутий суб'єктам господарювання;

• чи зараховувалися до загального бюджету кошти, що надходили до спеціальних фондів і як ці кошти розподілялися та використовувалися. При цьому необхідно перевірити законність прийнятих рішень (розпоряджень, наказів) стосовно цих коштів.

Крім цього, з метою з'ясування обгрунтованості та законності формування складу доходів місцевих бюджетів слід витребувати та дослідити такі дані:

а) скільки повинно було надійти коштів до бюджету від сплати податків і зборів (обов'язкові платежі) та інших надходжень, у тому числі, наприклад, повернених коштів, які надавалися в якості бюджетного кредитування, скільки фактично отримано, яка причина невиконання бюджету. Ці дані витребувати з податкових та фінансових органів.

б) яка заборгованість зі сплати вказаних платежів до бюджету врахована згідно звітності та яка існує фактично, яка кількість суб'єктів господарювання є боржниками по сплаті податків, зборів та інших обов'язкових платежів;

в) які заходи реагування застосовано податковими органами та виконавчою владою щодо примусового стягнення боргу та нестриманих платежів, у тому числі, скільки позовів спрямовано до суду, на яку суму, скільки прийнято рішень про примусове стягнення вказаних сум та як вони виконані, яка сума боргу фактично надійшла до бюджету. Необхідно також перевірити, скільки заяв подано до суду про звернення стягнення боргу за рахунок майна боржників (нерухомість, товар, продукцію, надання послуг, транспортні засоби та механізми тощо), як виконані рішення за цими позовами, зокрема, яка сума боргу погашена за наслідками реалізації майна боржників.