4.2. Організація перевірки додержання бюджетного законодавства при розподілі бюджету всіх рівнів

Прокурорська практика свідчить, що значна кількість порушень бюджетного законодавств,'! допускається при розподілі бюджетних асигнувань. Тому при здійсненні перевірки додержання законодавства про бюджет перш за все прокурору слід перевірній іппання щодо додержання норм бюджетного законодавства при плануванні видатків бюджету, розподілі бюджетних призначень та виділенні безпосередньо бюджетних коштів, зокрема:

• чи здійснюється таке планування на правових підставах із застосуванням встановлених стандартів, норм та нормативів;

• чи всі розроблені та прийняті програми (розвитку галузі, різних видів діяльності, із соціальних питань та ін.), бюджетні програми, фінансування яких здійснюється з бюджету затверджені згідно з вимогами чинного законодавства; яка причина невиконання затверджених програм; скільки коштів з бюджетів було передбачено на ці цілі, скільки у дійсності профінансовано, як виконувалися програми та чи використовувалися кошти на їх реалізацію за цільовим призначенням;

• чи на законних підставах затверджені бюджетні програми. Одночасно слід перевірити законність витрачання коштів за програмою відповідальним виконавцем бюджетної програми;

• чи були факти, коли приймалися та затверджувалися програми у відсутності економічно-обґрунтованих розрахунків, або які не грунтувалися чи не відповідали вимогам чинних нормативно-правових актів;

• чи розроблялися механізми щодо реалізації цих програм, чи є випадки, коли такі механізми не були розроблені, однак програми були затверджені та спрямовані до виконання і кошти на їх реалізацію виділялися;

• чи приймалися до виконання програми у відсутності або не відповідно до нормативів матеріально-технічного та фінансового забезпечення для підпорядкованих організацій;

• чи допускався перерозподіл коштів між бюджетними програмами та кодами економічної кваліфікації у відсутності обґрунтування або не відповідно до вимог чинних нормативно-правових актів, зокрема бюджетного законодавства, прийнятих нормативів та норм.

При цьому прокурор повинен з'ясувати, чи виділялися та використовувалися бюджетні кошти на програми, які нереалізовані або реалізовані не в повному обсязі, а також на фінансування програм, які у подальшому визнані неперспективними або неефективними.

Видатки, що здійснюються з державного бюджету України, встановлюються з урахуванням положень ст. 87 БК України, з місцевих бюджетів - статті 88-91 БК України. Слід зазначити, загальний обсяг фінансових ресурсів, що спрямовується місцевими бюджетами на виконання програм, розподіляється між видами видатків відповідно до пріоритетів бюджетної політики держави та згідно з встановленими нормативами (ч. 2 ст. 94 БК України). Разом з там практика показує, що при розподілі видатків бюджету пріоритети не завжди враховуються, що призводить до значних матеріальних втрат та збитків, які завдаються державним і громадським інтересам. Наприклад, ще в 1996-1998 pp. з державного бюджету було виділено кошти на будівництво бази чорних в'язких матеріалів у N-ському районі N- ської області. Затрати на це будівництво склали 815, 1 тис. грн. Будівництво цього об'єкту було зупинено, тобто програма не реалізована в повному обсязі, разом з тим збереження майна недобудованої бази не забезпечено, кошти на консервацію та охорону не виділено, що стало причиною його руйнування та розкрадання. Державним інтересам нанесено збитків на суму 683, 1 тис. грн.

Перевірці підлягають також наступні питання:

• чи дотримано при розподілі видатків бюджету принцип пропорційності фінансування окремих програм або видів діяльності та інше (наприклад, видатки на будівництво житла для багатодітних сімей, спеціалістів сільської місцевості);

• чи здійснюється розподіл бюджетних коштів вибірково, упереджено за відсутності фінансово-економічних обґрунтувань та висновків щодо необхідності виділення коштів на відповідні цілі;

• чи надавалися виконавцям програм за рахунок бюджетних коштів пільги або використовувалися ними різні, не передбачені чинними законодавчими актами пільги при їх одержанні (наприклад, надання допомоги підприємцям без конкурсу);

• чи законно отримувалися казначейські та зовнішні позички, чи своєчасно вони поверталися, чи вживалися заходи щодо примусового стягнення не повернутих сум позички або коли ці суми повернуті з порушенням строків, за рахунок яких джерел повертається позичка. Слід мати на увазі, що місцевим бюджетам можуть надаватися позички та запозичення при наявності дефіциту бюджету і тільки у частині дефіциту бюджету розвитку та обґрунтованих джерел його фінансування в подальшому (статті 72- 73 БК України). З метою покриття тимчасових касових розривів під час виконання бюджету можуть бути отримані короткотермінові позички в установах банку, але на термін лише до 3-х місяців (ст. 73 БК України). Крім цього, законом передбачено, що видатки на обслуговування боргу не можуть перевищувати щорічно 10 % видатків загального фонду місцевого бюджету.

Під час перевірки необхідно також з'ясувати питання законності надання кредитів, у тому числі без застави майна, гарантійних зобов'язань (листів), своєчасності їх повернення, ким приймалися рішення з цих питань та їх законність. Також перевірити, чи передбачалися бюджетом (затвердженим кошторисом) витрати на надання кредитів, зокрема, на придбання житла, навчання, лікування, на організацію підприємницької діяльності, ведення фермерського господарства та на яку суму. Якщо кредити не повернуті своєчасно, то необхідно встановити, скільки було заявлено позовів про примусове стягнення боргу, яка сума повернута за судовими рішеннями, скільки направлено заяв про звернення стягнень на майно, в т.ч. яке було у заставі (нерухомість, товар, продукцію, надання послуг, транспортні засоби та механізми тощо). Крім цього, перевірити, чи надавалася за рахунок бюджетних коштів фінансова (матеріальна) допомога юридичним та фізичним особам, в якому розмірі, на які цілі, чи були зроблені висновки про необхідність її надання та які документи це підтверджують.

Прокурорам необхідно також перевірити додержання вимог бюджетного законодавства з питань міжбюджетних трансферів - використання бюджетних коштів, які безоплатно і безповоротно передаються з одного бюджету до іншого. При цьому прокурорам необхідно знати, що вказані трансфери поділяються на:

• дотацію вирівнювання бюджетам, коли дотація визначається як перевищення обсягу видатків бюджету за переліком, встановленим ст. 89 БК України і обраховані із застосуванням фінансових нормативів;

• субвенцію для використання на певну мету (на здійснення програм соціального захисту, компенсацію втрат доходів бюджетів місцевого самоврядування на виконання власних повноважень внаслідок надання пільг, встановлених державою, виконання інвестиційних проектів та інші цілі) в порядку, визначеному тим органом, який прийняв рішення про надання субвенції;

• кошти, що передаються до Державного бюджету України та місцевих бюджетів з інших місцевих бюджетів;

• інші дотації.

При цьому прокурорській перевірці підлягають питання законності надання дотації, субвенції, спрямування коштів до бюджетів, а також щодо повернення невикористаних коштів субвенцій та їх використання в подальшому.