4. Право людини на соціальний захист та конституційні гарантії

його здійснення в Україні

Юридичне забезпечення права людини на соціальний захист в Україні, по-суті, розпочалася ще до набуття незалежності, після ухвалення Декларації про державний суверенітет України 16 липня 1990 р. Скерування держави на соціальний захист найбільш незахищених категорій громадян переконливо видно з тих законодавчих актів, які були ухвалені спочатку Верховною Радою УРСР, а після набуття незалежності 24 серпня 1991 р. – Верховною Радою України.

20 грудня 1990 р. прийнято Закон УРСР “Про міліцію”, у якому розділ V присвячено правовому і соціальному захисту працівників міліції.

28 лютого 1991 р. був ухвалений Закон УРСР “Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи”. Цей перший варіант закону (у подальшому він був прийнятий у новій редакції) містив найбільший обсяг соціальних виплат потерпілим і найбільші державні гарантії.

1 березня 1991 р. прийнято Закон “Про зайнятість населення”, у якому вперше було легально визнано поняття безробітного, передбачено порядок надання підходящої роботи, навчання і перенавчання безробітних, заходи соціального захисту безробітних.

Закон УРСР “Про основи соціальної захищеності інвалідів в Україні” від 21 березня 1991 р. передбачив нове, відповідно до міжнародних стандартів, поняття інвалідності, як обмеження не лише працездатності (як у попередньому законодавстві), а як життєдіяльності, що надає право такій особі на соціальну допомогу і захист.

Наступним законодавчим кроком було прийняття Закону УРСР “Про реабілітацію жертв політичних репресій на Україні” (17 квітня 1991 р.). Цим Законом, як зазначено у Преамбулі, ліквідуються наслідки беззаконня, допущені з політичних мотивів до громадян України, поновлюються їх права, встановлюються компенсації за незаконні репресії та пільги реабілітованим.

Законом України “Про пенсійне забезпечення” від 5 листопада 1991 р. було введено нову загальну пенсійну систему, яка передбачила не тільки трудові, а й соціальні пенсії; встановлено право на отримання трудової пенсії незалежно від інших доходів, що надало право пенсіонерам працювати і отримувати пенсії; скасовано таку умову, як мінімальний розмір трудового стажу для забезпечення трудовими пенсіями та ін.

Було ухвалено два закони щодо соціального захисту військовослужбовців та працівників органів внутрішніх справ: Закони України “Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей” (20 грудня 1991 р.) і “Про пенсійне забезпечення військовослужбовців та осіб начальницького і родового складу органів внутрішніх справ” (9 квітня 1992 р.).

19 листопада 1992 р. було прийнято Основи законодавства України про охорону здоров’я. Цей закон став основою для подальшої законотворчої діяльності щодо регулювання відносин у сфері охорони здоров’я.

1993 рік був позначений прийняттям двох законів про соціальний захист ветеранів: Закони України “Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту” (22 жовтня 1993 р.) і “Про основні засади соціального захисту ветеранів праці та інших громадян похилого віку в Україні” (16 грудня 1993 р.).

Особливе місце серед соціально забезпечувального законодавства займає Концепція соціального забезпечення населення України, схвалена постановою Верховної Ради України 21 грудня 1993 р., яка передбачила нові засади побудови системи соціального забезпечення ринкового типу і стала основою для реформи у цій сфері.

Зазначені законодавчі акти не завжди були досконалими, у подальшому до них було внесено численні зміни та доповнення. Залишаються проблеми щодо фінансового забезпечення передбачених законами соціальних виплат, пільг. Разом з тим, це законодавство, а ми назвали лише основні акти, є свідченням того, що питання соціального захисту населення були постійними на порядку денному Верховної Ради України.

Новий етап законодавчого врегулювання відносин у сфері соціального забезпечення розпочався з прийняттям Конституції України.

Конституція України містить низку статей, які безпосередньо присв’ячені соціальному захисту, а також низку статей, які містять положення, що виступають гарантіями здійснення громадянами їх прав у сфері соціального захисту.

До статей, які безпосередньо стосуються соціального захисту відносяться такі статті: право громадян на соціальний захист, що включає право на забезпечення їх в разі повної, часткової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом (ст. 46); для громадян, які потребують соціального захисту, житло надається державою та органами місцевого самоврядування безоплатно або за доступну для них плату відповідно до закону (ст. 47); право на достатній життєвий рівень для себе і своєї сім’ї, що включає достатнє харчування, одяг та житло (ст.48); право на охорону здоров’я, медичну допомогу та медичне страхування (ст. 49); сім’я, дитинство, материнство і батьківство охороняються державою (ст. 51); право дітей–сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування, на державне утримання та виховання (ст. 52); право на соціальний захист громадян України, які перебувають на службі Збройних Сил України та в інших військових формуваннях, а також членів їхніх сімей (ст. 17).

Конституція України містить як безпосередні гарантії здійснення права громадян на соціальний захист, так і загальні гарантії здійснення прав людини, в тому числі й права громадян на соціальний захист.

Згідно Конституції Україна є суверенною і незалежною, демократичною, соціальною, правовою державою. Ці засади мають визначальне значення для здійснення права людини на соціальний захист в Україні в аспекті захисту державою цього права як соціального права людини, що визнане міжнародним співтовариством.

Стаття 46 Конституції є ключовою для розуміння змісту соціального захисту, вона передбачає право громадян на соціальний захист, що включає право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом. 

Водночас положення статті 46 Конституції України свідчить, що соціальний захист розуміється як більш широке поняття, яке включає в себе матеріальне забезпечення особи у певних випадках втрати доходів і неможливості набути їх власними зусиллями. З огляду на цей перелік таких обставин можна, по-перше, констатувати, що для забезпечення встановлено традиційний каталог соціальних ризиків, які передбачені міжнародно–правовими актами. Друге, перелік не є вичерпний, тобто законодавством можуть бути передбачені й інші обставини як підстави для соціального захисту. Свідченням застосування цього є чисельне соціально-захисне законодавство, яке передбачає соціальний захист для малозабезпечених сімей, сімей з дітьми, окремо дітей, безробітних осіб з обмеженими фізичними можливостями тощо. По-третє, стосовно переліку видів соціального забезпечення. У частині 3 цієї статті йдеться про “пенсії та інші види соціальних виплат та допомог”. Таким чином, ст. 46 не обмежує переліку видів соціального забезпечення, це можуть бути будь які виплати соціального характеру – пенсії, грошові допомоги, компенсації, матеріальні допомоги, а також соціальні послуги.

Стаття 46 гарантує право на соціальний захист лише громадянам України, тоді як Конституція Росії гарантує таке право “кожному”, тобто будь-якій особі. Остання конструкція більше відповідає сучасним вимогам щодо забезпечення прав людини. У вітчизняній юридичній літературі фахівці неодноразово критично оцінювали такий недолік не лише статті 46, а й статті 43 Конституції України (право на працю).

Між тим, ці конституційні засади права на соціальний захист набули свій подальший, додамо, – і більш демократичний, розвиток у системі законодавства про соціальний захист України. Відповідно до чинного законодавства України кожна людина виступає суб’єктом соціального захисту. Так, згідно з Основами законодавства про загальнообов’язкове державне соціальне страхування (1998 р.) право на забезпечення за таким страхуванням мають застраховані громадяни України, іноземні громадяни, особи без громадянства та члени їх сімей, які проживають в Україні, якщо інше не передбачено законодавством України, а також міжнародним договором Україні, згода на обов’язковість якого надана Верховною Радою України. Згідно Закону України “Про державну соціальну допомогу малозабезпеченим сім’ям” (2000 р.) кожна малозабезпечена сім’я, яка постійно проживає на території України, і з поважних або незалежних від неї причин має середньомісячний сукупний доход нижчий від прожиткового мінімуму для сім’ї, має право на державну соціальну допомогу (ст. 1, 3 Закону). Це свідчить про загальний універсальний характер соціальної допомоги як складової соціального захисту.

Наступною гарантією є визначення Конституцією України економічних джерел соціального захисту. Згідно частини другої статті 46 Конституції України право громадян на соціальний захист гарантується загальнообов’язковим державним соціальним страхуванням за рахунок страхових внесків громадян, підприємств, установ і організацій, а також бюджетних та інших джерел соціального забезпечення; створенням мережі державних, комунальних, приватних закладів для догляду за непрацездатними.

Реалізація цих конституційних гарантій знайшла своє втілення у створенні законодавчого та інституційного механізму загальнообов’язкового державного соціального страхування, діяльності фондів соціального страхування щодо акумуляції коштів шляхом збору страхових внесків з роботодавців і працівників і надання застрахованим соціальних виплат і соціальних послуг при настанні страхових випадків.

Суттєве значення у системі гарантій, передбачених Конституцією, є положення частини 3 статті 46, згідно якого пенсії, інші види соціальних виплат та допомог, що є основним джерелом існування, мають забезпечувати рівень життя, не нижчий від прожиткового мінімуму, встановленого законом.

Стаття 47 Конституції передбачає право громадян, які потребують соціального захисту, на отримання житла від держави та органів місцевого самоврядування безоплатно або за доступну для них плату відповідно до закону. Тобто йдеться про право громадян на соціальне житло.

Конституція визнає право кожної людини в Україні на достатній життєвий рівень для себе та своєї сім’ї, що включає достатнє харчування, одяг та житло. Щоправда, недоліком тут є те, що Конституція утримується від визначення гарантій у забезпеченні такого права, через що положення статті 48 мають декларативний характер. Це було однією з причин, що зволікалося із прийняттям закону про основний базовий соціальний стандарт – прожитковий мінімум, його було прийнято лише у 1999 році, а визначено розмір цього стандарту лише у 2000 р.

Надання соціального захисту тісно пов’язано із соціальними стандартами, - певними нормативами, які визначають рівень певних соціальних благ і встановлюють державні гарантії їх забезпечення. В Україні закладено основи соціальної стандартизації. Основними законодавчими актами щодо соціальних стандартів є – Закони України “Про прожитковий мінімум” (1999 р.), “Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії” (2000 р.).

Стаття 49 Конституції України встановлює, що кожен має право на охорону здоров’я, медичну допомогу та медичне страхування. Запровадження медичного страхування в Україні передбачено Концепцією соціального забезпечення населення України 1993 року, а також Основними напрямами соціальної політики на період до 2004 року і Основами законодавства України про загальнообов’язкове державне соціальне страхування². Проте закону такого ще не прийнято.

Конституційні гарантії прав в сфері охорони здоров’я такі. Зокрема передбачено, що охорона здоров’я забезпечується державним фінансуванням соціально-економічних, медико-санітарних і оздоровчо-профілактичних програм. Держава бере на себе обов’язок щодо створення умов для ефективного і доступного для всіх громадян медичного обслуговування.

Важливою гарантією є положення частини 3 статті 49, згідно якої у державних та комунальних закладах охорони здоров’я медична допомога надається безоплатно, а існуюча мережа таких закладів не може бути скорочена. Слід відзначити, що Кабінет Міністрів Україні, всупереч цим конституційним гарантіям, своїми постановами № 1138 від 17 вересня 1996 року та № 449 від 12 травня 1997 року встановив перелік з 52 платних послуг, які можуть надаватися в державних закладах охорони здоров’я³. Однак, рішенням Конституційного Суду України від 25 листопада 1998 року переважна більшість таких положень була визнана неконституційними. У подальшому Кабінет Міністрів України своєю постановою від 15 лютого 1999 р. № 195 привів положення постанови № 1138 у відповідність із рішенням Конституційного Суду України.

Суттєве значення у цьому питанні має й рішення Конституційного Суду України від 29 травня 2002 року №10–рп / 2002 (справа щодо безоплатної медичної допомоги), яким постановлено, що медична допомога у державних та комунальних закладах охорони здоров’я надається всім громадянам незалежно від її обсягу та без попереднього, поточного або наступного їх розрахунку за надання такої допомоги.

Згідно статті 51 Конституції сім’я, дитинство, материнство і батьківство охороняються державою. Утримання та виховання дітей-сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування, покладається на державу. Держава заохочує і підтримує благодійну діяльність щодо дітей /ст. 52/. В розвиток конституційних гарантій прийнято Закони України „Про державну допомогу сім’ям з дітьми”⁴ ( В редакції Закону № 2334-III від 22 березня 2001)⁵, „Про державну соціальну допомогу інвалідам з дитинства та дітям-інвалідам”⁶ та інші акти.

Окрім статей Конституції, які безпосередньо закріплюють права людини та громадянина у сфері соціального захисту, не менше значення мають загальні конституційні гарантії, які забезпечують реалізацію прав людини в Україні. До загальних конституційних гарантій відносяться: проголошення України соціальною державою (ст. 1 Конституції України), а людину - її найвищою соціальною цінністю; права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави; утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов’язком держави (стаття 3), принцип верховенства права; норми Конституції України є нормами прямої дії; звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується (стаття 8), чинні міжнародні договори, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України (ст. 9); конституційні права і свободи гарантуються і не можуть бути скасовані; при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу прав і свобод (ст. 22); громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом (ст. 24); юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі (ст. 124); Конституція України не може бути змінена, якщо зміни передбачають скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина (ст. 157).

Принципове значення для визнання та здійснення прав у галузі соціального захисту мають конституційні положення щодо рівності та недискримінації. Громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом. Не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етичного та соціального положення, майнового стану, місця проживання, за мовними та іншими ознаками /ст. 24/. Іноземці та особи без громадянства, що перебувають і Україні на законних підставах, користуються тими самими правами і свободами, а також несуть такі самі обов’язки як і громадяни України, - за винятками, встановленими Конституцією, законами чи міжнародними договорам /ст. 26/. Закон України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства» від 4 лютого 1994 року⁷ (із змін. і доп.) передбачає право іноземців та осіб без громадянства на соціальний захист, в тому числі на одержання пенсії та інших видів соціальної допомоги відповідно до законодавства України та міжнародних договорів України. У разі, коли для призначення пенсії потрібен певний стаж роботи, іноземцю на підставах і в порядку, встановлених законодавством України і міжнародними договорами України, може зараховуватися стаж роботи за кордоном (ст. 11).

Суттєва гарантія здійснення права на соціальний захист міститься у статті 22 Конституції України, згідно з якою конституційні права і свободи гарантуються і не можуть бути скасовані, а при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод. Застосування цих положень відбулося у рішеннях Конституційного Суду України у питаннях про збереження пільг, встановлених законодавством для окремих категорій працівників (пільг за професійною ознакою).