Лекция № 23

11.4. Капитальное строительство в таможенном деле

Под капитальным строительством в таможенном деле понимается деятельность, направленная на проектирование и строительство объектов, необходимых для осуществления функций таможенного дела, а также создания бытовых, социальных, культурных условий жизнедеятельности кадров таможенных органов. Федеральная таможенная служба осуществляет функции государственного заказчика по строительству таможен и других объектов, необходимых для развития таможенной инфраструктуры.

Капитальное строительство производится в соответствии со стратегией и ведомственными программами развитии ФТС России, определенными приоритетными направлениями развития таможенной инфраструктуры и таможенных технологий, федеральными целевыми программами, в реализации которых принимает участие таможенная служба.

Подготовкой предложений и разработкой перспективных программ капитального строительства, капитального ремонта и эксплуатации объектов таможенной инфраструктуры, а также приобретением имущества и оснащением таможенных органов занимается Главное управление тылового обеспечения (ГУТО) ФТС России. Для реализации поставленных задач в сфере капитального строительства ГУТО ФТС России наделено рядом полномочий, при реализации которых оно:

– обеспечивает подготовку и утверждение заданий на проектирование таможенных объектов;

– организует в установленном порядке разработку, рассмотрение, согласование и утверждение проектно-сметной документации на капитальное строительство и капитальный ремонт таможенных объектов, контролирует требуемый уровень проектных решений;

– осуществляет государственную экспертизу предпроектной документации и технико-экономических обоснований (проектов) строительства;

– планирует финансирование капитального строительства за счет средств федерального бюджета, контролирует эффективность использования выделенных средств, подготавливает предложения об оптимизации затрат на эксплуатацию объектов таможенной инфраструктуры;

– осуществляет сбор заявок и расчет потребности в техническом оснащении объектов таможенной инфраструктуры;

– осуществляет планирование необходимых средств на финансирование программ приобретения и строительства жилья для таможенных органов.

Основными документами, которыми ГУТО ФТС России руководствуется при выполнении своих полномочий, являются: отраслевые руководящие документы, строительные нормы и правила (СНиП), государственные стандарты, эталоны, санитарные нормы, правила пожарной безопасности, правила и инструкции по вопросам использования средств связи, технических средств таможенного контроля и другими нормативными актами, регламентирующими проектирование, строительство и эксплуатацию зданий и сооружений. Перечень строек и объектов для федеральных государственных нужд формирует Министерство экономического развития РФ для каждого государственного заказчика, исходя из объемов государственных капитальных вложений на реализацию федеральных и ведомственных целевых программ.

Заказчиками-застройщиками объектов являются учреждения, находящиеся в ведении государственного заказчика. Для ФТС России заказчиками-застройщиками являются региональные таможенные управления, таможни, Российская таможенная академия, другие учреждения, подведомственные ФТС России. Государственный заказчик может в установленном порядке передавать часть своих функций заказчику-застройщику.

Предельный объем бюджетного финансирования на государственные капитальные вложения Министерство финансов РФ доводит до Министерства экономического развития РФ. Министерство экономического развития на основе приоритетов и критериев, одобренных Правительством РФ на очередной год, осуществляет распределение указанного объема государственных капитальных вложений по государственным заказчикам. При выборе приоритетов для государственных капитальных вложений учитывают значимость федеральных и ведомственных целевых программ в плановом сценарии социально-экономического развития России и в реализации функций государственного заказчика.

ФТС России на основе предварительных объемов государственных капитальных вложений представляет в Министерство экономического развития РФ предложения о включении в государственный перечень планируемых строек объектов таможенной инфраструктуры с обоснованием их экономической целесообразности, а также объема капитальных вложений, сроков их осуществления производственной и технологической структуры затрат.

Под производственной структурой капитальных вложений понимают их использование на проектно-изыскательские, проектные и предпроектные, строительно-монтажные работы, технический надзор. Технологическая структура капитальных вложений характеризует их направление на приобретение различных видов оборудования, не требующего монтажа и не входящего в смету стройки, производственного инвентаря и приспособлений, связанных с обеспечением строек и объектов.

Одновременно представляются сведения о переходящих стройках и объектах, а также имеющейся кредиторской задолженности ФТС России по государственным капитальным вложениям за выполненные, но не оплаченные за счет средств федерального бюджета работы и услуги. В приоритетном порядке в перечень включаются не завершенные строительством объекты, подлежащие завершению строительством в планируемом году.

Министерство экономического развития РФ с участием государственных заказчиков в процессе принятия федерального закона о федеральном бюджете на соответствующий год уточняет перечень строек, сформированный по предварительным объемам государственных капитальных вложений.

После утверждения Правительством Российской Федерации Перечня строек и объектов для федеральных государственных нужд, он является для ФТС России основанием для организации и проведения работ, требующихся для начала строительства, по вновь начинаемым стройкам и объектам.

ГУТО ФТС России организует разработку заданий на проектирование строительства или реконструкцию, например, служебных помещений, проведение торгов по выбору проектировщика, разработку проектной документации в соответствии с установленным порядком, ее согласование, получение положительного заключения Главгосэкспертизы Российской Федерации, прохождение ведомственной экспертизы ФТС России и утверждение проекта. На основании утвержденной проектной документации ФТС России проводит аукцион на строительство (реконструкцию) объекта. По итогам торгов должны быть определяются подрядные организации и заключаются государственные контракты. Организация-победитель аукциона разрабатывает рабочую документацию.

Государственные заказчики и заказчики-застройщики несут ответственность за целевое и эффективное использование выделенных в их управление средств федерального бюджета, ввод в действие объектов в установленные сроки, своевременное представление отчетности о выполненных работах и услугах.

Для осуществления собственной деятельности ГУТО ФТС России направляет в таможенные органы рекомендации по нормам капитального строительства и материально-технического обеспечения, обобщает заявки на финансирование таких мероприятий. Для определения потребности в капитальных вложениях на этапе предплановых разработок ФТС России использует нормативы площади для размещения должностных лиц и работников и служебно-производственных зданиях и нормативы удельных показателей капитальных вложений в создание объектов таможенной инфраструктуры.

Нормативы удельных показателей капиталовложений представляют собой затраты на создание основных средств таможен, таможенных постов и других объектов, рассчитанные на 1 кв. м общей площади и обустройство 1 рабочего места в служебно-производственных зданиях (СПЗ), единицу пропускной способности автомобильных пунктов пропуска (АПП), на 1 кв. м общей площади складов временного хранения (СВХ), таможенных складов (ТС), площадок для размещения транспорта и т.д. Нормативы удельных показателей капиталовложений применяются:

– при планировании объемов капитальных вложений;

– при анализе итогов выполнения планов капитального строительства;

– для технико-экономического обоснования и проектирования строительных работ;

– при экспертизе проектной документации;

– при подготовке заданий на проектирование.

Нормативы удельных показателей капитальных вложений представляют собой среднестатистические показатели по отдельным видам объектов таможенной инфраструктуры. Они разрабатываются с учетом действующих типовых проектов, фактических объемов капитальных вложений, требований к обустройству таможенных объектов техническими средствами контроля и связи. Требования к качеству таможенного администрирования возрастают, меняются технологии таможенного оформления и контроля. Это меняет взгляды на типовые проекты помещений и другие объекты таможенной инфраструктуры. Нормативная база для капитального строительства объектов таможенной инфраструктуры периодически пересматривается и совершенствуется.

Для использования удельных показателей капитальных вложений в региональных плановых расчетах, необходимо средний норматив умножить на коэффициент приведения. Коэффициент приведения показывает отношение регионального индекса изменения стоимости строительно-монтажных работ по сравнению с базовым периодом к средней величине аналогичного индекса по Российской Федерации.

При обосновании норматива общей площади на 1 таможенника в служебно-производственных зданиях учитывают площади всех помещений, размещаемых в объекте: рабочие комнаты, кабинеты руководителей, помещения для служб технической охраны, АТС, радиоузел, помещения для ремонта и хранения технических средств таможенного контроля, для размещения серверов и аппаратуры передачи данных, копировальные службы, телетайпные, комната секретных делопроизводств, а также помещения обслуживающего назначения (гардеробные, санузлы, медпункт и другие). В норматив общей площади необходимо включить площади технических помещений (электрощитовая, пожарные посты, лифтовое хозяйство) и площади встроенных или отдельно стоящих трансформаторных подстанций, гаражей, пожарных резервуаров, дизельных электростанций, насосных станций.

Таможенная служба России может быть инициатором создания пункта пропуска на железнодорожных, автомобильных станциях, в морских портах, а также на иных специально выделенных участках местности в непосредственной близости от Государственной границы России. Свое предложение об этом ФТС России должна направить в Федеральное агентство по обустройству государственной границы Российской Федерации, сопроводив его следующими документами:

– обоснование экономической целесообразности пункта пропуска;

– сведения о планируемой пропускной способности и сроках открытия пункта пропуска;

– подробный расчет затрат средств из федерального бюджета с обоснованием расходов на проектирование, строительство, оборудование, техническое оснащение и содержание зданий, сооружений, необходимых для организации пограничного, таможенного и иных видов контроля в пункте пропуска;

– схема территории, на которой планируется разместить помещения и сооружения, необходимые для организации пограничного, таможенного и иных видов контроля в пункте пропуска, с обозначением границ зон планируемого размещения.

Федеральное агентство по обустройству государственной границы РФ, рассмотрев представленные инициатором создания пункта пропуска материалы и согласовав вопрос с Министерством иностранных дел РФ, Министерством транспорта РФ, Министерством экономического развития РФ, готовит заключение о целесообразности создания пункта пропуска, проект акта Правительства РФ и направляет его (до внесения в Правительство РФ) вместе с материалами, представленными инициатором на согласование, в следующие органы: Министерство внутренних дел, Министерство обороны, Министерство сельского хозяйства, Министерство финансов, Федеральную службу безопасности РФ, а также в высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ, на территории которого предполагается установить пункт пропуска. Заключение о целесообразности установления пункта пропуска направляется инициатору (в данном случае – ФТС России). Пункт пропуска устанавливается актом Правительства или международным договором РФ. Пункты пропуска классифицируются: по виду международного сообщения – на морские, речные (озерные), воздушные, автомобильные, железнодорожные, пешеходные, смешанные; по характеру международного сообщения – на пассажирские, грузовые, грузо-пассажирские; по режиму работы – на постоянные, временные, сезонные, работающие на нерегулярной основе.

В соответствии с международными договорами и федеральными законами пункты пропуска могут специализироваться по видам перемещаемых грузов и животных:

– специально оборудованные и предназначенные для ввоза на территорию РФ товаров, химических, биологических и радиоактивных веществ, отходов и иных грузов, представляющих опасность для человека, пищевых продуктов, материалов и изделий;

– специально оборудованные и предназначенные для ввоза на территорию РФ животных, продуктов животноводства и кормов, под карантинной продукции.

При обосновании удельного показателя капитальных вложений в создание основных средств автомобильного пункта пропуска учитывают все затраты на возведение АПП, в том числе: здание автовокзала, зала оформления грузовых перевозок, боксы углубленного досмотра грузового и легкового автотранспорта, служебно-производственное и административное здание, склад временного хранения конфискованных товаров, участки таможенного и радиационного контроля, трансформаторная подстанция, котельная, дизельная электростанция и другие сооружения по типовому проекту. Удельные показатели капиталовложений на обустройство 1 автомобиля в сутки дифференцированы с учетом мощности АПП.

Окончательно потребность в финансовых ресурсах устанавливается на основании утвержденной и прошедшей государственную экспертизу проектно-сметной документации по каждому строящемуся (реконструируемому) объекту.

Строительным работам предшествуют инженерные изыскания и проектирование объекта строительства. Количество и характер объектов для строительства оговариваются в типовых проектах, например, в проектах автомобильных пунктов пропуска определенной мощности. Так, типовой проект автомобильного пункта пропуска на 300-500 автомобилей в сутки, предусматривает следующие объекты:¹²

– 3 полосы на въезд и 3 полосы на выезд (для легкового, грузового автотранспорта и для автобусов);

– служебный блок;

– навес;

– досмотровые ямы и эстакады;

– пункт углубленного досмотра;

– трансформаторная подстанция;

– энергоблок;

– артезианская буровая скважина;

– противопожарная станция с резервуаром запаса воды;

– площадка для задержанного автотранспорта;

– туалет;

– канализационная насосная станция с локальными очистными сооружениями;

– павильоны для таможенников и пограничников и другие объекты.

Проектирование ведется по заказам-заданиям регионального таможенного управления. Рабочий проект состоит из общих и детализированных чертежей. В общих чертежах показывают точное расположение частей зданий, конструкций, оборудования, их маркировку и габаритные размеры, а в детализированных чертежах приводят размеры всех конструкций. Проектная документация включает и расчет сметной стоимости строительства (реконструкции) объекта. Разработанная проектно-сметная документация должна пройти специальную процедуру государственной экспертизы на предмет целесообразности и экономичности предполагаемых затрат. После соответствующей экспертизы и корректировки проектно-сметная документация утверждается и включается в план строительства. Документом, позволяющим определить и контролировать сроки строительства, является Проект организации строительства (ПОС). Состав и объем ПОС определяется строительными нормами и правилами (СНиП) с учетом сложности объекта строительства.

В состав ПОС объектов средней сложности входят:

– сводный календарный план строительства; строительный генеральный

план;

– технологические схемы, методы и способы производства строительно-

монтажных работ;

– расчет потребности в строительных конструкциях, изделиях, материалах, а

также в электроэнергии, воде, паре, сжатом воздухе и др.;

– график потребности в рабочих кадрах и основных строительных машинах;

– расчет временных зданий и сооружений;

– мероприятия по созданию безопасных и нормальных санитарно-

гигиенических условий труда;

– пояснительная записка.

Очередность и сроки возведения объектов указываются в календарном плане ПОС. Календарный план, как правило, разрабатывается в форме линейного графика. Основным документом, определяющим деятельность ГУ-ТО ФТС России в области строительства, является сводный план капитального строительства ФТС России. Этот документ включает в себя:

– план проектно-изыскательских работ для строительства объектов таможенной инфраструктуры ФТС России будущих лет;

– план капитального строительства объектов таможенной инфраструктуры ФТС России;

– план долевого участия ФТС России в строительстве;

– план капитального ремонта объектов таможенной инфраструктуры ФТС России (сводные планы и в разрезе РТУ).

Основными показателями сводного плана капитального строительства являются: объем финансирования; мощность объекта; год начала проектирования и год окончания строительства.

При осуществлении деятельности, связанной с капитальным строительством, реконструкцией и ремонтом, таможенные органы должны анализировать эффективность использования капитальных вложений. Анализ эффективности инвестиций (вложений) предполагает:

– проведение конкретных технико-экономических обоснований строительства;

– анализ фактического объема капитальных вложений по сравнению со сметной, стоимостью строительства;

– анализ соблюдения сроков финансирования и выполнения работ;

– оценка потерь от увеличения продолжительности работ по сравнению с установленными сроками.

Объекты таможенной инфраструктуры не являются объектами производственного назначения, не участвуют в процессе создания стоимости. Но для анализа эффективности использования бюджетных средств, при реализации крупномасштабных проектов, направленных на развитие таможенной инфраструктуры, следует производить оценку срока их окупаемости и оценку экономического эффекта от эксплуатации подобных объектов.

Показатели бюджетной эффективности отражают финансовые последствия реализации инвестиционных проектов для федерального бюджета. В качестве показателя бюджетной эффективности принимается бюджетный эффект, определяемый как превышение доходов соответствующего бюджета над расходами. К доходам бюджета при определении бюджетной эффективности могут быть отнесены поступления от участников внешнеэкономической деятельности (таможенные пошлины, внутренние налоги и сборы) и фирм-участников проекта (при частно-государственном партнерстве), являющиеся следствием реализации проекта. К доходам бюджета приравниваются также поступления во внебюджетные фонды: пенсионный, медицинского и социального страхования. К доходам можно приравнять сокращение расходов бюджета, являющееся следствием реализации того или иного бюджетного проекта (сокращение дотаций, компенсационных выплат и т.п.) Расходы бюджета связаны с прямым бюджетным финансированием проекта, выделением кредита, подлежащего компенсации за счет бюджета, выплатой пособий лицам, остающимся без работы в связи с осуществлением проекта, гарантий инвестиционных рисков и действием других факторов.

Показатели народнохозяйственной эффективности используются для учета результатов и затрат, выходящих за пределы прямых финансовых интересов участников инвестиционных проектов. С помощью этих показателей могут учитываться интересы отдельных регионов и страны в целом.

Единовременные затраты носят разовый характер и связаны с созданием инвестиционных проектов. В расчетах сравнительной экономической эффективности они могут выступать в виде капитальных вложений, сметной стоимости объектов, стоимости основных средств и материалов.

В качестве текущих затрат принимают затраты таможенных органов в процессе их функционирования на оплату труда, ремонт зданий, сооружений, машин и оборудования, их содержание, расходы на страхование, пенсионное обеспечение, приобретение канцелярских товаров и других материалов, а также другие расходы по смете таможенного органа.

Продолжительность строительства (реконструкции) зданий и сооружений на стадии разработки инвестиционных проектов принимается по существующим нормам или определяется расчетным путем.

Одним из критериев оценки срока окупаемости и экономического эффекта может выступать сумма таможенных платежей, являющаяся следствием увеличения интенсивности товарных потоков (грузов), пассажиропотоков и расширения номенклатуры перемещаемых товаров.