Лекция № 30

13.2. Процесс планирования и методы плановых расчетов

Процесс планирования подчиняется определенной логике, требующей обязательности осуществления определенных плановых процедур:

– постановки цели и задач планирования;

– выбора подходов к формированию планов;

– выбора методов плановых расчетов;

– решения организационных вопросов планирования;

– определения объема и характера предплановых расчетов и выражения

плановых мероприятий в конкретных показателях.

Иногда к их подготовке и реализации привлекают другие министерства и ведомства. Составлению программ предшествует большая предплановая работа, в том числе разработка и утверждение концепций развития по отдельным направлениям деятельности таможенной службы. Важно оценить возможные изменения внешних условий и риски реализации программ, что требует рассмотрения нескольких сценарных условий развития.

Современным методом выделения финансовых ресурсов за счет бюджетов, ориентирующим на конечный результат деятельности органов исполнительной власти, признается переход к разработке программного бюджета. Впервые аналитическое распределение расходов федерального бюджета по государственным программам осуществлено для бюджета на 2011-2013 гг. и включено в пояснительную записку к проекту федерального закона о федеральном бюджете. Комплексный программно-целевой подход предполагает решение в единстве многих проблем: социальных, экономических, технических, экологических и др. Выделено пять основных направлений бюджетного планирования, в рамках которых обозначена 41 федеральная программа, в том числе, по направлению Инновационное развитие и модернизация экономики - программа «Развитие внешнеэкономической деятельности». Это основная программа, в реализации которой должна принять участие и ФТС России. Предполагается ее участие и в других федеральных целевых программах.

Разработка программных бюджетов требует выработки научно-методического подхода к обеспечению связи между федеральными и ведомственными программами. Ведомственная программа развития таможенного дела, встроенная в федеральную программу «Развитие внешнеэкономической деятельности», должна исходить из того, что все участники внешнеэкономической деятельности имеют потребность в подтверждении права перемещения товаров через таможенную границу и его использования на заявленных условиях. Более того, удовлетворение этой потребности является необходимым условием осуществления фазы обмена в мировом процессе воспроизводства и непрерывности процессов воспроизводства. На удовлетворение потребностей участников внешнеэкономической деятельности при одновременной реализации государственных мер регулирования этой деятельности должны быть нацелены программы развития.

Свою роль таможенные органы реализуют через установленные функции. Для оказания основной государственной услуги (реализации функции) необходимо выполнить определенные таможенные операции и процедуры. Для реализации целевого комплексного подхода можно выстроить следующий алгоритм разработки программ развития таможенного дела:

Ф ункции таможенных органов цели, задачи;

Т аможенные операции таможенные технологии, инфраструктура таможенных органов;

Р есурсы на выполнение таможенных операций нормы, источники, цены;

Р асходы на оформление таможенного документа;

Бюджетные ассигновании;

Эффективность использования бюджетных средств.

Функции таможенных органов связаны с определенными таможенными процедурами, для реализации которых совершаются определенные технологией таможенного дела операции, требующие нормативно обусловленных ресурсов и соответствующего финансового обеспечения. Задачи вытекают из функции и характера таможенных операций и носят оттенок времени. Под каждую задачу, соответственно, выстраивается комплекс мер и перечень мероприятий для их реализации и оценивается объем средств, которые необходимо выделить из бюджета для достижения поставленной задачи. Сама природа таможенного контроля не меняется. Однако механизм реализации и эффективность, с которой осуществляется таможенный контроль, должны быть на таком уровне, который бы удовлетворял потребности общества. Формулирование целей и задач требует анализа внешней среды, сопоставления альтернативных вариантов решения проблем с точки зрения затрат времени, ресурсов, имеющихся ограничений угроз и рисков. Руководством Всемирной таможенной организации отмечается, что менеджерам, ответственным за организацию процессов таможенного администрирования, необходимы эмпирически обоснованные и стимулирующие к проведению дальнейшего анализа результаты комплексных исследований информационных массивов, полученных из достоверных источников, чтобы на основании этих результатов могли быть приняты стратегические решения и выработана общая концепция руководства.

Рекомендуемые разделы программ:

– введение;

– содержание проблем;

– цели и задачи программы;

– финансирование программы;

– оценка эффекта от реализации программы;

– организация управления программой и контроль;

– мероприятия программы;

– технико-экономическое обоснование финансирования программы.

Текущий контроль за выполнением программ осуществляет Главное организационно-инспекторское управление ФТС России. Оно же готовит соответствующие доклады руководству России. Текущий контроль за использованием финансовых средств осуществляет Главное финансово-экономическое управление ФТС России. Общее руководство программами и контроль за их выполнением осуществляет Коллегия ФТС России.

Расчет объемов средств, необходимых для финансирования мероприятий программ, осуществляют финансово-экономические отделы региональных таможенных управлений. Сводный расчет ассигнований делает Главное финансово-экономическое управление ФТС России. После утверждения Государственной Думой закона о бюджете Российской Федерации на очередной год происходит увязка мероприятий программы с лимитами бюджетных обязательств. Некоторые плановые показатели при этом могут корректироваться.

Предплановые разработки предполагают анализ ситуации в таможенном деле, формулирование проблем, разработку концепций развития или проектов будущего состояния объекта. Например, разработке планов развития таможенных органов и организационных планов предшествует анализ напряженности труда сотрудников, эффективности применяемых таможенных технологий, использования мощности пунктов пропуска и переходов всех видов, среднего времени таможенного оформления, уровня технического оснащения таможен и постов в сравнении с нормативами и опытом таможенных служб других стран. В целях совершенствования структуры таможенных органов анализируют их размещение и специализацию. Результатом такого анализа является выделение общих для многих таможенных органов проблем и формирование концепций развития.

В планах развития таможенной службы отдельные мероприятия программ конкретизируются с помощью следующих натуральных и стоимостных показателей:

– сумма капитальных вложений на строительство объектов;

– сумма финансовых ресурсов на приобретение транспорта, вооружения,

технических средств таможенного контроля, средств связи, одежды и других материально-технических ресурсов;

– количество служебно-производственных зданий, складов, которые необходимо

построить, и их площадь;

– потребность в дополнительной штатной численности персонала и текущие

расходы на денежное содержание, подготовку и повышение квалификации кадров.

Не во всех случаях план является документом, предполагающим решение комплекса проблем. Содержанием планирования на уровне ведомства может быть решение общей для многих или для всех таможенных органов проблем, например, оснащение таможенных органов автономными системами энергообеспечения.

Под методом планирования понимают способ расчета плановых показателей. Известные в экономической науке и практике методы планирования используются и таможенными органами.

Так, нормативный метод наиболее применим при планировании таможенными органами их расходов. К основным нормативам относятся:

– нормы расхода материалов (канцелярских принадлежностей, топлива,

запчастей, одежды, химических реактивов и др.);

– нормы использования средств труда (оборудования, транспорта, средств

связи);

– нормы расхода денежных средств;

– нормы времени.

Нормативная база для планирования разрабатывается Правительством, Министерством финансов, ФТС России и другими государственными органами.

Метод индексации для планирования может использоваться в таможенном деле в тех случаях, когда не установлены нормы расхода материалов или условия деятельности приводят к существенному отклонению от них. Основой плановых расчетов в этих случаях служат результаты деятельности в предшествующие периоды. Анализируются факторы, влияющие на динамику показателей, и оценивается их роль в будущем.

Балансовый метод используется в плановых расчетах при сопоставлении расходов таможенных органов с финансовыми обязательствами бюджета. Балансовые расчеты применяют при планировании потребности таможенных органов в кадрах и сопоставлении ее с текучестью кадров, подготовкой кадров в учебных заведениях таможенной службы; при планировании потребности таможенных органов в элементах основных средств с учетом их наличия и износа. Как правило, балансовые расчеты основаны на применении нормативов.

Метод сетевого планирования применяется при проведении научно-исследовательских, опытно-конструкторских работ, разработке программ развития системы, при планировании организации строительных работ. Диапазон применения этого метода достаточно широк – от составления календарного плана работы, приближенной оценки затрат времени на осуществление мероприятия до формирования планов строительства. Сетевое планирование служит основой для математических и экономических расчетов.

В системе сетевого планирования основным объектом моделирования служит комплекс предстоящих работ, который представляется в виде совокупности отдельных процессов, частей или элементов. Затем каждый процесс делится на операции и приемы. Выявляются события, которыми должен завершиться каждый вид работ. Устанавливается взаимосвязь событий, обосновывается время выполнения каждой работы. Для определения длительности любых работ необходимо пользоваться соответствующими нормативами или применять экспертные оценки, а также исходить из достигнутой производительности труда.

Основной плановый документ в этой системе – сетевой график или сеть. В нем (графике) с необходимой степенью детализации отображается, какие работы, в какой последовательности и за какое время надо выполнить, чтобы обеспечить окончание всех видов деятельности не позже заданного срока (рис. 13.1). Фиктивными работами при этом считаются возможные ожидания последующих процессов.

Рис 13.1. Сеть типа «вершины-события»

Важнейшим параметром любого сетевого графика является критический путь. Под критическим путем понимается наибольшая продолжительность времени от исходного (начального) этапа до завершающего события.

К основным планируемым параметрам в сетевых моделях относятся такие временные показатели, как продолжительность выполнения работ, критический путь, резервы времени свершения событий. Все операции, не принадлежащие критическому пути, можно сдвинуть во времени в пределах их резервов, не увеличивая при этом общей продолжительности выполнения комплекса работ.

В сетевых моделях планирование потребности в ресурсах сводится в основном к разработке календарного плана поставки материальных ресурсов (например, при осуществлении строительных работ) или получения информации.

Не любой план может устраивать его разработчика. В процессе планирования может быть упущено важное звено технологической цепочки, не учтены значимые факторы внешней среды. Плановые мероприятия могут быть не обеспечены финансовыми ресурсами или слабо связаны друг с другом и с конечным результатом. Научно обоснованный подход к планированию позволяет избежать указанных недостатков. С этой целью для оптимизации планов используется метод последовательных приближений. Он состоит в том, что сначала для достижения цели ставятся задачи общего порядка (первого уровня), затем каждая из этих задач конкретизируется, и формулируются задачи второго уровня, для решения которых требуется выполнить задачи третьего уровня, и т.д. Такая последовательная детализация позволяет учесть многие аспекты и комплексно решить проблему.

Метод вариантных расчетов позволяет выбрать оптимальный (наиболее реальный) план. В то же время вариантные расчеты позволяют моделировать худшие и наиболее благоприятные показатели развития таможенной службы при изменении условий внешнеэкономической деятельности и финансирования.