Лекция № 27

12.2.2. Обоснование расходных обязательств Федеральной таможенной службы

Для согласования результатов деятельности таможенной службы с целями и задачами социально-экономической политики и обоснования бюджетных расходов руководитель ФТС России ежегодно представляет в Правительство РФ доклад. Подготовка докладов осуществляется в соответствии с методическими рекомендациями, разрабатываемыми Министерством финансов РФ совместно с Министерством экономического развития РФ. Одновременно представляется отчет об исполнении целей и достигнутых показателях деятельности таможенной службы в предшествующем году.

Доклад, представляемый Правительству Российской Федерации РФ, включает следующие разделы:

– цели, задачи и показатели деятельности ФТС России;

– расходные обязательства таможенной службы и формирование доходов федерального бюджета, которые администрирует ФТС России;

– бюджетные целевые программы и непрограммная деятельность;

– распределение расходов по целям, задачам и программам;

– результативность бюджетных расходов.

В первом разделе доклада формулируются стратегические цели ФТС России, а также тактические задачи, обеспечивающие достижение соответствующих стратегий. Реализовать какую-то цель или задачу – значит достичь определенных показателей, которые должны быть представлены в докладе. В следующем разделе доклада дается оценка объема и структуры исполняемых расходных обязательств и платежей в федеральный бюджет. Дополнительно к сумме администрируемых таможенных платежей представляются данные о фактических и планируемых объемах доходов казенных учреждений, подведомственных ФТС России и имеющих право на предоставление платных услуг. В третьем разделе доклада приводятся обоснование действующих и планируемых бюджетных целевых программ, а также планируемой непрограммной деятельности. Цель непрограммной деятельности таможенной службы – обеспечение решения тактических задач ФТС России:

– сокращение задолженности перед федеральным бюджетом по уплате таможенных платежей;

– усиление контроля за достоверностью декларирования товаров;

– повышение эффективности валютного контроля;

– совершенствование законодательства РФ в рамках компетенции таможенной службы;

– упрощение таможенных процедур и ускорение таможенных операций при таможенном оформлении и таможенном контроле товаров и другие.

При распределении расходов, общих для нескольких программ, по конкретным программам к непрограммным расходам относят расходы на центральный аппарат службы, ее территориальные органы, заграничный аппарат, выплаты независимым экспертам, налог на имущество и земельный налог.

В четвертом разделе доклада приводится краткое обоснование сложившихся и планируемых расходов, изменения их структуры и факторов, влияющих на тенденции изменения расходов. В пятом разделе обосновываются меры, направленные на повышение результативности бюджетных расходов, расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования, распределение ассигнований между подведомственными главными распорядителями, распорядителями и получателями средств с учетом результатов их деятельности, совершенствование системы государственных закупок. Под результативностью бюджетных расходов понимается соотношение между результатами деятельности и расходами на их достижение, а также степень достижения планируемых результатов деятельности.

Непосредственной задачей подготовки доклада является обеспечение Правительства РФ и Министерства финансов РФ информацией, необходимой для составления сводного доклада Правительства РФ и проектов перспективного финансового плана и федерального бюджета на очередной финансовый год. Осуществляя свою деятельность, таможенные органы принимают на себя обязательства оплатить свои расходы (расходные обязательства) по заключенным с другими организациями договорам. В свою очередь, РФ берет на себя обязательства выделить таможенной службе денежные ресурсы из федерального бюджета на эти цели. В этом контексте расходные обязательства – это обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности РФ или действующего от его имени казенного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующею бюджета (в ред. Федерального закона от 08.05.2010 г. №83 – ФЗ), бюджетные обязательства – это расходные обязательства, подлежащие исполнению в соответствующем финансовом году.

ФТС России формирует плановый реестр своих расходных обязательств в соответствии с методическими рекомендациями Министерства финансов России. При этом ФТС выделяет следующие типы расходных обязательств:

– расходные обязательства РФ, возникающие в связи с оказанием государственных услуг (выполнением работ), Р-1;

– расходные обязательства Российской Федерации по социальному обеспечению населения (публичные нормативные обязательства РФ и публичные обязательства РФ, не относящиеся к публичным нормативным обязательствам РФ), Р-2;

– расходные обязательства Российской Федерации по предоставлению платежей, взносов, безвозмездных перечислений субъектам международного права, а также предусмотренные соглашениями с международными финансовыми организациями, Р-6.

Основаниями возникновения расходных обязательств РФ, подлежащих включению в плановые реестры расходных обязательств ФТС России, являются положения федеральных законов, указов Президента и постановлений Правительства Российской Федерации, договоров и соглашений, заключенных РФ, из которых вытекают обязательства таможенной службы, ведомственных актов Федеральной таможенной службы.

Расходные обязательства, составляемые ФТС России, следует понимать как ее потребность в финансовых средствах для выполнения обязательств (расходов), связанных с формированием всех необходимых ресурсов, обеспечивающих исполнение функций в установленной сфере деятельности. В качестве расходных обязательств, возникающих в связи с исполнение функций и оказанием государственных услуг (Р-1), в плановом реестре расходных обязательств ФТС России отражаются:

– обязательства, возникающие в связи с обеспечением выполнения функций центрального аппарата ФТС России, региональных таможенных управлений, зарубежного аппарата и подведомственных бюджетных учреждений (учреждений образования, здравоохранения и санаторного типа);

– обязательства по обеспечению функций таможенных органов;

– обязательства в связи с предоставлением государственных услуг (по принятию предварительного решения о классификации товаров в соответствии с Товарной номенклатурой внешнеэкономической деятельности, по информированию о правовых актах и консультированию в области таможенного дела);

– обязательства по предоставлению бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства государственной собственности РФ, включаемые в федеральную адресную инвестиционную программу;

– обязательства по государственному оборонному заказу (строительство, реконструкция и перевооружение объектов таможенной инфраструктуры в рамках федеральной или ведомственной целевой программы, формирование фонда служебного жилья, строительство и реконструкция подведомственных учреждений здравоохранения, образования, санаторно-курортного оздоровления). Основаниями возникновения расходных обязательств в части бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства государственной собственности Российской Федерации являются ведомственные акты ФТС России. Бюджетные инвестиции по каждому объекту капитального строительства отражаются в плановом реестре расходных обязательств ФТС России как отдельное расходное обязательство.

Расходные обязательства по выплатам независимым экспертам, по обеспечению жильем государственных гражданских служащих, по профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации, а также расходные обязательства по осуществлению прикладных научных исследований (за исключением случаев, когда указанные виды деятельности являются основными и относятся к обязательствам, возникающим в связи с обеспечением выполнения функций) следует относить к закупке товаров, работ и услуг в целях оказания государственных услуг физическим и юридическим лицам в рамках типа расходных обязательств (Р-1) – Расходные обязательства РФ, возникающие в связи с оказанием государственных услуг (выполнением работ).

В соответствии с пунктом 1 статьи 74.1 Бюджетного кодекса РФ к бюджетным ассигнованиям на социальное обеспечение населения относятся бюджетные ассигнования на предоставление социальных выплат гражданам либо на приобретение товаров, работ, услуг в пользу граждан для обеспечения их нужд в целях реализации мер социальной поддержки населения. Расходные обязательства РФ по социальному обеспечению населения включают публичные нормативные обязательства РФ и публичные обязательства РФ, не относящиеся к публичным нормативным обязательствам Российской Федерации (Р-2).

В плановом реестре расходных обязательств ФТС России в качестве расходных обязательств по социальному обеспечению населения (Р-2) отдельно приводятся публичные нормативные обязательства РФ (пенсии за выслугу лет, пенсии по инвалидности, пенсии по случаю потери кормильца сотрудникам таможенных органов, меры социальной поддержки гражданам, подвергшимся воздействию радиации вследетние радиационных аварий и др.) и публичные обязательства РФ, не относящиеся к публичным нормативным обязательствам РФ (пособия и компенсации гражданам, получившим телесные повреждения при исполнении служебных обязанностей, выплаты членам семей погибших или умерших сотрудников таможенных органов, стипендии студентам и аспиратам, обучающимся в Российской таможенной академии, социальная поддержка обучающихся детей сирот).

Публичные нормативные обязательства РФ возникают и исполняются в соответствии с положениями федеральных законов, нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ. Они определяют объем и (или) порядок расчета (индексации) пенсий, пособий, компенсаций, иных социальных выплат соответствующим категориям населения из федерального бюджета (государственного внебюджетного фонда РФ), за исключением выплат физическому лицу, предусмотренных статусом государственных служащих. Каждый вид пенсий, пособий, компенсаций, иных социальных выплат, указанной в федеральном законе (подзаконном нормативном правовом акте), входящий в состав публичных нормативных обязательств РФ, в том числе выплачиваемых через государственные внебюджетные фонды РФ, отражается в плановом реестре расходных обязательств ФТС России в качестве отдельного расходного обязательства.

В целях разработки проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период перечень публичных нормативных обязательств РФ размещается на официальном сайте Минфина России в разделе «Федеральный бюджет»

Основаниями возникновения публичных обязательств РФ, не относящихся к публичным нормативным обязательствам РФ, являются положения федеральных законов и принятые в соответствии с ними нормативные правовые акты Президента РФ и Правительства РФ, например, закон РФ «Об образовании»

В каждом расходном обязательстве, возникающем в связи с обеспечением выполнения функций центральных и зарубежных аппаратов, территориальных органов, подведомственных казенных учреждений главных распорядителей средств федерального бюджета, оказывающих государственные услуги, выделяются следующие составные части расходного обязательства:

– оплата труда и начисления на выплаты по оплате труда;

– приобретение услуг и материальных запасов;

– увеличение стоимости основных средств;

– уплата налога на имущество и земельного налога;

– прочие расходы, связанные с обеспечением деятельности.

Реестр расходных обязательств составляется главными распорядителями бюджетных средств по форме, установленной Минфином России. Форма предусматривает следующие сведения: наименование и код расходного обязательства в соответствии с бюджетной классификацией расходов бюджетов Российской Федерации (раздел, подраздел, целевая статья, вид расходов), реквизиты нормативного правового документа (принявший орган, номер, дата, название, номер главы, статьи, пункт, подпункт, дата вступления документа в силу), объем средств на исполнение расходного обязательства по годам планируемого периода и код метода расчета расходных обязательств или составной части расходного обязательства.

В методических рекомендациях, составленных Министерством финансов Российской Федерации для расчета расходных обязательств, под нормативным методом понимается расчет объема бюджетных ассигнований на основе нормативов, утвержденных в соответствующих нормативных правовых актах.

К расходным обязательствам, объем которых определяется нормативным методом, относятся публичные нормативные обязательства РФ, такие как: пенсии, пособия, компенсации, иные социальные выплаты определенной категории населения, а также расходные обязательства, предусматривающие определение объема расходов на основе норм (оплата труда и начисления на нее, увеличение стоимости основных средств, оплата земельного налога и налога на имущество при обеспечении функционирования таможенных органов, выплаты независимым экспертам).

Под методом индексации понимается расчет объема бюджетных ассигнований на плановый период путем индексации объема бюджетных ассигнований текущего (предыдущего) финансового года на уровень инфляции или иной коэффициент. К расходным обязательствам, объем которых определяется методом индексации, относятся расходные обязательства на оплату услуг и приобретение материалов, оплата труда работников подведомственных бюджетных учреждений и начисления на оплату труда.

Под плановым методом понимается установление объема бюджетных ассигнований в соответствии с показателями, указанными в нормативном правовом акте, договоре, соглашении, долгосрочной целевой программе, условиях займа, решении Президента РФ, актах Правительства РФ или ведомственных актах ФТС России по инвестиционным проектам на объекты капитального строительства государственной собственности РФ. К расходным обязательствам, объем которых определяется плановым методом, относятся расходные обязательства, установленные межгосударственными (международными) договорами и соглашениями, предусматривающими взносы и иные платежи РФ субъектам международного права; расходные обязательства в части бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства государственной собственности РФ (налог на имущество и земельный налог подведомственных ФТС России учреждений образования и здравоохранения, обеспечение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ образовательного учреждения, мероприятия по строительству и реконструкции объектов таможенной инфраструктуры, объектов образования и здравоохранения).

Под иными методами понимается определение объема бюджетных ассигнований методами, отличными от нормативного метода, метода индексации и планового метода.

Одним из методических подходов при планировании расходных обязательств является их группировка на действующие и принимаемые обязательства в зависимости от степени их предопределенности и правил планирования ассигнований на их исполнение. Объем и структура значительной части расходных обязательств (действующие обязательства) предопределены ранее принятыми законодательными и другими нормативными правовыми актами, действующими бюджетными программами, международными договорами. Ассигнования на исполнение этих обязательств, как правило, подлежат обязательному включению в ежегодный бюджет субъекта бюджетного планирования с использованием достаточно простых правил определения или корректировки их объема (индексация, прямой счет, уже заложенные плановые параметры). В то же время существуют и иные по своему типу расходные обязательства (принимаемые): новые программы, решения об увеличении заработной платы в бюджетной сфере, денежного довольствия сотрудников и служащих, пенсий, пособий, включение которых в бюджет зависит от решений, принимаемых непосредственно в ходе формирования бюджета на очередной финансовый год. Указанные обязательства и ассигнования на их исполнение требуют более детального обоснования, в том числе, с учетом имеющихся бюджетных ограничений по главным распорядителям бюджетных средств.

Составляя реестр расходных обязательств ФТС России формирует свой бюджет, который включает также расходы подведомственных казенных учреждений. Отдельно в Министерство финансов Российской Федерации представляется плановый реестр расходных обязательств, не содержащий сведений, составляющих государственную тайну, и, при наличии, плановый реестр расходных обязательств, содержащий сведения, составляющие государственную тайну. На основании реестра расходных обязательств законом о федеральном бюджете устанавливаются среднесрочные (на три года) лимиты ассигнований. Они ежегодно корректируются при утверждении финансового плана и бюджетных ассигнований на очередной плановый год. В качестве основных факторов, влияющих на формирование объемов бюджетных ассигнований на обеспечение деятельности федеральных государственных органов в 2012-2014 гг., указываются: индексация в 2012-2014 гг. расходов на оплату услуг связи, транспортных услуг, коммунальных услуг с 1.01.2012 г. на 6 %, с 1.01.2013 г. - на 5,5 %, с 1.01.2014 г. - на 5 %

ФТС России детализирует выделенные ей бюджетные ассигнования в рамках выполняемых функций и реализуемых программ, а также территориальных таможенных органов. Как отмечалось, планирование бюджетных ассигнований ставится в зависимость от непосредственного и (или) конечного результата использования бюджетного ассигнования в процессе деятельности главного распорядителя средств федерального бюджета. Под непосредственным результатом использования бюджетного ассигнования (непосредственным результатом деятельности главного распорядителя средств федерального бюджета) понимается количественная характеристика оказанных для третьей стороны государственных услуг, выполненных государственных функций в процессе осуществления деятельности главного распорядителя средств федерального бюджета. Количественные показатели, с одной стороны, обусловлены объемом и структурой предусмотренных главному распорядителю бюджетных ассигнований и, с другой стороны, находятся под незначительным воздействием внешних факторов.

В качестве показателей непосредственных результатов использования бюджетных ассигнований на оказание государственных услуг указываются:

– количество проведенных мероприятий (для главных распорядителей бюджетных средств, занимающихся регулятивной и надзорной деятельностью, например, количество оформленных документов, пропущенных грузов, пассажиров, число проведенных таможенных проверок, ревизий);

– показатели, характеризующие объем и качество услуг (например, численность лиц, получивших медицинскую помощь в круглосуточных стационарах, численность больных, получивших медицинскую помощь с применением высокотехнологичных методов лечения – для медицинских учреждений ФТС России);

– показатели характеристик процесса оказания услуг (например, пропускная способность бюджетных учреждений: число мест, коек, кабинетов). Для бюджетных ассигнований, направленных на реализацию долгосрочных (федеральных) целевых программ (подпрограмм) и ведомственных целевых программ, указываются показатели непосредственных результатов для соответствующих долгосрочных (федеральных) целевых программ (подпрограмм) и ведомственных целевых программ. Для бюджетных ассигнований, включающих бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства государственной собственности Российской Федерации, не включенные в долгосрочные (федеральные, ведомственные) целевые программы, в качестве показателей непосредственных результатов использования бюджетных ассигнований указываются количественные и качественные показатели услуг, для оказания которых осуществляются бюджетные инвестиции в указанные объекты, в том числе показатели мощности вводимого объекта и существующие мощности объекта (например, количество введенных в эксплуатацию служебно-производственных зданий, их площадь, уровень оснащения объектов таможенной инфраструктуры средствами автономного энергообеспечения, количество таможенных органов, использующих новые технологии таможенного контроля).

Под конечным результатом использования бюджетного ассигнования понимается целевое состояние (изменение состояния) уровня и качества жизни населения, социальной сферы, экономики, общественной безопасности, государственных институтов, степени реализации других общественно-значимых интересов и потребностей в сфере ведения субъекта бюджетного планирования, вызванное достижением непосредственных результатов использования бюджетного ассигнования (непосредственных результатов деятельности соответствующего главного распорядителя средств федерального бюджета), а также внешними по отношению к субъекту бюджетного планирования факторами.

В качестве показателей непосредственных результатов не могут указываться показатели, измеряемые в денежном выражении.

Для оценки результативности бюджетных расходов разрабатывается и совершенствуется система индикаторов, которая должна учитывать особенности сектора государственного управления.

Таким образом, процесс финансового планирования в таможенных органах включает следующие этапы:

– анализ финансовых ресурсов по источникам образования и их использования по основным направлениям затрат и срокам в сравнении с конечным результатом;

– расчет потребности таможенных органов в объемах финансирования на планируемый среднесрочный период, в том числе по целям, задачам и программам в установленной сфере деятельности;

– прогноз доходов от иной приносящей доход деятельности;

– обоснование заявки таможенной службы на бюджетные ассигнования (составление реестра расходных обязательств);

– распределение утвержденных лимитов бюджетных обязательств и бюджетных ассигнований по целям, программам и территориальным органам;

– разработка процедуры внесения изменений в сметы доходов и расходов и лимиты бюджетных обязательств получателей бюджетных средств;

– совершенствование системы ведомственного контроля за использованием бюджетных средств.

Значение программно-целевого подхода в планировании и финансовом обеспечении расходов государственного сектора управления возрастает с каждым годом. С 2012 г. осуществляется переход на программную классификацию бюджета. Обсуждение проекта бюджета в Государственной думе Российской Федерации предполагается проводить не по разделам функциональной классификации (оборона, здравоохранение, образование и т.д.), а по линии желаемых результатов при запланированных бюджетных расходах. В связи с переходом в будущем к программному бюджету было проведено условное предварительное распределение бюджета 2012 г. по 41 программе и по ним расписаны 97 % всего бюджета. Объединение программ в блоки позволяет анализировать ключевые направления расходов бюджета. В реализации одной программы могут принимать участие несколько ведомств, которые в свою очередь разрабатывают ведомственные программы.

После принятия Государственной думой закона РФ о государственном бюджете Министерство финансов Российской Федерации представляет в Федеральное казначейство утвержденную Министром финансов сводную бюджетную роспись с суммой лимитов бюджетных обязательств для доведения путем казначейского уведомления главным распорядителям средств федерального бюджета. Исключительное право вносить изменения в лимиты бюджетных обязательств имеет Министр финансов Российской Федерации. Министерство финансов Российской Федерации организует исполнение федерального бюджета. Кассовое исполнение бюджета осуществляет Федеральное казначейство, для этого оно в своих территориальных органах открывает лицевые счета региональным таможенным управлениям и таможням, устанавливает порядок открытия и ведения лицевых счетов и осуществляет по ним операции, связанные с использованием бюджетных средств, ведет сводный реестр главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета.

Освоение бюджетных средств таможенными органами должно производиться в полном объеме без образования остатков средств федерального бюджета на лицевых счетах и сверхнормативных материальных запасов на складах таможенных органов. Финансово-хозяйственная деятельность должна осуществляться так, чтобы исключить образование кредиторской задолженности, случаев нецелевого и неэффективного использования бюджетных ассигнований. Ответственность за оплату несанкционированной кредиторской задолженности ложится на бюджет. Разработаны методологии внутреннего и внешнего контроля (мониторинга) обоснованности планирования и результатов использования бюджетных средств.