Глава четвертая парламентские документы

Функции и устройство парламента в буржуазном обществе. При изучении истории нового и новейшего времени важным источником являются не только законодательные акты, но и тесно связанные с ними по своему происхождению материалы, отлагающиеся в самом процессе законодательного творчества, – протоколы и стенограммы парламентских прений и другие документы парламентов.

Парламентская система возникла в новое время как форма государственного руководства обществом со стороны буржуазии. Она характеризуется разделением труда законодательного и исполнительного, контролем парламентов (общегосударственных представительных органов буржуазии) над правительствами, привилегированным положением для депутатов. Непременным признаком парламентского государственного устройства является верховенство (хотя подчас и формальное) парламента над правительством и ответственность перед парламентом правительства и отдельных министров.

В наиболее чистом виде эта черта выражена в парламентарной республике (Франция в период III и IV Республик или современная Италия), хотя она присуща и такому типу государственного устройства, как парламентарная монархия (классический пример – Англия, к этому же типу относятся Бельгия, Нидерланды, Дания, Швеция, Норвегия). Иной характер имеют отношения между парламентом и правительством в президентских республиках (типа США), где глава государства одновременно является главой правительства и не подотчетен парламенту, а избирается непосредственно населением путем прямых или двухстепенных выборов. Строй президентской республики существует, например, в ряде стран Латинской Америки (Аргентина – по конституции, действовавшей до переворота 1976 г., Бразилия, Венесуэла, Перу и т. д.).

86

Некоторые черты этого строя характерны и для V Республики во Франции: её президент избирается населением и назначает главу правительства без санкции парламента.

Верховенство парламента над правительством и ответственность правительства перед парламентом означают, что: 1) парламент наделен прерогативами высшего органа государственной власти и в этом качестве обладает законодательными полномочиями, 2) формирование правительства поручается главой государства лидеру партии или блока партий, располагающих большинством в парламенте, причем правительство формируется, как правило, из числа депутатов и должно получить парламентский вотум доверия, 3) парламент имеет право контролировать деятельность правительства. Этот контроль осуществляется в различных формах. В частности, парламент может поставить на обсуждение политику правительства в целом или какие-либо ее аспекты и в итоге выразить недоверие всему кабинету или отдельному министру, что обязывает их подать в отставку. Депутаты могут вносить запросы главе или членам кабинета. Особым видом депутатского запроса является так называемая интерпелляция, которая влечёт за собой открытие общей дискуссии и постановку вопроса о доверии. Наконец, парламент вправе производить силами своих комиссий ревизии и расследования, касающиеся различных сторон правительственной политики.

Обычно в буржуазных странах парламент состоит из двух палат с неодинаковым объемом полномочий ¹. При унитарном государственном устройстве – как например, в Англии и Франции – двухпалатная структура парламента исторически возникла из потребности правящих классов снабдить парламентский механизм своего рода тормозом в виде верхней палаты, стоящей над нижней. В федеративных государствах одна из палат мыслится как представительство страны в целом, другая – как представительство отдельных частей федерации (штатов – в США и Австралии, провинций – в Канаде, кантонов – в Швейцарии, земель – в ФРГ и Австрии и т. д.). Такие палаты в принципе должны быть равноправны. Однако фактически, а иногда и формально объём принадлежащих им прав различен, причем в зависимости от условий отдельных стран большую власть может иметь либо одна, либо другая палата. В США, где в государственной структуре федералистские начала до сих пор преобладают над нейтралистскими, права двух палат конгресса формально уравновешены, но фактически сенат располагает большей властью по сравнению с палатой представителей.

87

В таких же странах, как ФРГ или Австрия, федеративный принцип все более приходит в противоречие с растущей централизацией, а потому бундесрат и федеральный совет даже формально наделены меньшими правами, чем бундестаг и национальный совет.

Принцип формирования двух палат парламента в капиталистических странах (будь то при унитарном или федеративном устройстве) чаще всего тоже различен. Нижние или общенациональные палаты, как правило, выборные и избираются гражданами, имеющими право голоса, путём прямого голосования. Верхние палаты могут быть тоже выборными, но при этом даже в настоящее время нередко избираются менее демократическим способом – не непосредственно избирателями, а коллегией выборщиков (сенат V Республики во Франции), по мажоритарной, а не пропорциональной системе (сенат в Испании в отличие от нижней палаты кортесов – конгресса депутатов), при более высоком возрастном цензе для голосования (сенат в Италии) и т. д. Иногда же верхние палаты вообще не избираются: так, английская палата лордов состоит из частично наследственных, частично назначаемых королевской властью пэров. Члены федеральных палат могут либо избираться на срок более длительный, чем депутаты общенациональной палаты (так, в США сенаторы избираются на 6 лет, а члены палаты представителей – на 2 года), либо назначаться (сенаторы в Канаде – генерал-губернатором, члены бундесрата ФРГ–правительствами земель и т. д.). Поэтому в двухпалатных буржуазных парламентах одна из палат по своему составу и политической ориентации почти всегда консервативнее другой.

Срок, на который избирается данный состав парламента, называется легислатурой, а период, когда парламент собирается для осуществления своих функций – сессией. В монархиях и президентских республиках право созыва парламента на сессию обычно принадлежит главе государства. Каждая такая сессия рассматривается как особый, организационно завершённый период деятельности парламента. В республиках парламентарного или смешанного типа глава государства не имеет подобных прерогатив в отношении парламента и существует система «постоянно действующего собрания»: парламент вправе собираться на заседания в течение неограниченного периода времени и считается работающим непрерывно в течение всей легислатуры (кроме ежегодных каникул и праздников), хотя это, конечно, не значит, что он действительно заседает круглый год.

88

Например, в ФРГ, где бундестаг формально является постоянно действующим собранием, он проводит за год не более 50 пленарных заседаний. Парламентские сессии могут быть очередными (если сроки их созыва предусмотрены законом) и чрезвычайными (если они созываются помимо этих сроков по инициативе главы государства, главы правительства или определённого числа депутатов). Порядок прохождения законопроектов в палатах и внутренняя организация каждой из них определяются соответствующим регламентом. Внутри палаты депутаты от одной партии объединяются в политическую группу (фракцию), возглавляемую председателем или комитетом. Право парламентариев на объединение в политические группы в некоторых странах долгое время существовало лишь в виде обычая, но сейчас в большинстве буржуазных парламентов признано также и в законодательном порядке. Роль фракций в деятельности парламентов весьма велика. В особо важных случаях политическая линия той или иной фракции намечается и обсуждается на специальных закрытых заседаниях. Фракции связаны партийной дисциплиной, особенно жесткой там, где парламентарии находятся под контролем своих партий: депутат, выступивший против линии партии, может быть исключен из её парламентской группы. Так, например, были исключены из лейбористской фракции в английской палате общин 6 депутатов, проголосовавших в марте 1961 г. вопреки указаниям партийного руководства против ассигнований на вооруженные силы, а один из них (К. Зиллиакус) подвергся даже исключению из партии.

Существуют также различные парламентские комиссии и комитеты. Одни из них (комиссия по иностранным делам, бюджетная комиссия и т. п.) действуют постоянно, другие имеют временный характер и создаются специально по тому или иному вопросу или же в связи с каким-либо расследованием. Создание всевозможных следственных комиссий широко практиковалось, например, во Франции при III и IV Республиках. Эти комиссии занимались расследованием деятельности правительства «национальной обороны», причин возникновения Коммуны в Париже, событий 1933 – 1945 гг. и причин поражения Франции в 1940 г. и т. д. К созданию комитетов по расследованию постоянно прибегает и конгресс США.

89

Эти комитеты конгресса отчасти заменяют собой классическую форму парламентского контроля за деятельностью отдельных звеньев администрации, но иногда начинают играть иную и весьма зловещую роль. Достаточно напомнить о комитете по расследованию антиамериканской деятельности, который был создан палатой представителей в 1938 г. как временный, а в 1945 г. преобразован в постоянный орган и стал одним из важнейших орудий разжигания «холодной войны» и антикоммунистической истерии. Комиссии, участвующие в рассмотрении законопроектов, приобретают все более значительный вес в законодательной деятельности парламентов, так как в них по существу предрешается исход дискуссий на пленарных заседаниях палат.

Законодательный процесс (т. е. порядок деятельности высших органов государственной власти по изданию законов) в различных буржуазных странах имеет свои особенности, но в основном может быть сведен к следующим стадиям:

1. Внесение законопроекта. Правом внесения, т. е. законодательной инициативой, обычно обладают главы правительств, правительства, члены палат, иногда – постоянные парламентские комиссии. В некоторых странах (Франция, Италия) текст, вносимый парламентарием, называется законопредложением, а текст, вносимый правительством,– законопроектом.

2. Обсуждение законопроекта, которое происходит в порядке нескольких чтений. Понятие чтения законопроекта в парламентской процедуре разных стран имеет различный смысл. В ряде стран (США, Англия и страны Британского содружества наций, ФРГ, Дания) действует – хотя и не вполне одинаково – система трёх чтений. При такой системе первое чтение означает (с некоторыми вариантами по отдельным странам) лишь оглашение названия законопроекта и его регистрацию. Затем законопроект передаётся в соответствующую комиссию или комитет, откуда после дополнительной разработки возвращается вместе с докладом комиссии для подробного (постатейного или в целом) рассмотрения в палате, составляющего второе чтение. Главным содержанием третьего чтения является голосование по законопроекту. В других же странах (Франция, Италия, Бельгия, Нидерланды, Люксембург, Швейцария) действует принцип однократного чтения законопроекта в палате, т. е. весь складывающийся из разных этапов процесс его прохождения в данной палате рассматривается как единое чтение.

90

Повторные чтения законопроекта в одной и той же палате парламентов этих стран бывают лишь в тех случаях, когда вторая палата не соглашается с ним без поправок, требующих дополнительного обсуждения.

3. Принятие законопроекта. Обычно в буржуазных парламентах принятым считается законопроект, за который подано простое большинство голосов, т. е. большинство от числа присутствующих и участвующих в голосовании парламентариев (голоса отсутствующих и воздержавшихся при этом не учитываются). Необходимое для действительности голосования минимальное число присутствующих (кворум) может быть очень низким, например, в английской палате общин оно составляло на начало 60-х годов 40 членов из 630, а в палате лордов –3 из почти 1000. В некоторых же случаях (в частности, при утверждении законопроектов об изменении конституции) требуется квалифицированное большинство голосов.

4. Санкция закона главой государства. Без такой санкции принятый парламентом законопроект ещё не имеет силы закона. Право отказать в такой санкции (право вето) является прерогативой главы государства, характерной в особенности для президентских республик. Оно существует и в парламентарных монархиях, но скорее в теории, а на практике применяется крайне редко (в Англии, например, последний случай отказа в королевской санкции имел место в 1707 г., а в Норвегии за время после ее отделения от Швеции королевское вето не использовалось ни разу).

5. Опубликование закона. Как правило, оно осуществляется главой государства в официальном вестнике текущего законодательства или сборнике законов.

Следует также иметь в виду, что в ряде стран существует институт так называемого конституционного контроля. Этот контроль выражается в том, что специальные непарламентские органы (Верховный суд в США, Конституционный суд в ФРГ, Италии, Австрии и т. д.) имеют право или обязаны выносить свое суждение о соответствии принятых в установленном порядке законов конституции страны. В иных случаях вердикт о неконституционности обращается против реакционных законов. Так, в 1954 г. Верховный суд США признал противоречащей 14-й поправке к конституции узаконенную в ряде штатов практику расовой сегрегации в школах. Но гораздо чаще конституционный контроль «срабатывает» в обратном направлении, помогая похоронить или изменить в сторону ухудшения прогрессивные по своему содержанию законы. Через этот фильтр не прошел, например, закон 1971 г. о земельной аренде в Италии, который явился важным завоеванием крестьян-арендаторов, но был признан противоречащим зафиксированному в конституции праву частной собственности.

91

В начале 1982 г. Конституционный совет во Франции подобным же образом потребовал изменить некоторые положения закона о национализации ряда монополистических компаний и банков, что увеличило расходы государства по компенсации владельцам их акций на 10 – 15 млрд. франков. По своему существу практика конституционного контроля является определённым ограничением суверенитета законодательных органов, т. е. вступает в противоречие с принципом верховенства парламентов и ущемляет их прерогативы.

Эволюция парламентаризма и представительных учреждений. Уже в великих европейских буржуазных революциях – английской и французской – законодательным ассамблеям принадлежала важнейшая политическая роль. Но для того времени ещё рано говорить о парламентаризме как сложившейся системе. Лишь по мере того как буржуазия упрочивает свое политическое господство в передовых странах, развиваются и приобретают устойчивый характер признаки, типичные для парламентарного государственного устройства.

Родиной парламентской системы является Англия ¹. Начиная с XVIII в. здесь стали входить в практику формирование кабинета лидером партии парламентского большинства и отставка кабинета как результат вотума недоверия. Но еще в течение длительного времени в Англии продолжала действовать унаследованная от средневековья избирательная система, которая сохраняла представительство в палате общин от пришедших в запустение «гнилых местечек» и не давала его новым фабричным городам. Такое положение не устраивало, прежде всего, промышленную буржуазию, но требование избирательной реформы активно поддерживал и рабочий класс. На протяжении XIX в. в Англии было проведено три избирательных реформы – 1832, 1867 и 1884 гг.

В других странах становление парламентской системы происходило позднее, чем в Англии.

92

Его можно считать более или менее законченным к 60 – 70-м годам XIX в., когда основы парламентарного устройства закрепляются соответствующими конституционными актами (в Италии – в 1861 г., в Австро-Венгрии – в 1867, в Германии – в 1871, во Франции – в 1875, в Испании – в 1876 г.). Дальнейшее расширение избирательного корпуса в ряде стран имело место и после этого (реформы 1882 г. в Италии, 1890 г. в Испании, 1893 г. в Бельгии, 1896 г. в Голландии и т. д.). К концу XIX в. введенное в разные сроки всеобщее избирательное право для мужчин существовало в Германии, Франции, Испании, Бельгии, Норвегии.

Последние десятилетия XIX в., когда капитализм переживал относительно «мирный» период своего развития и политическое господство буржуазии повсеместно упрочилось по преимуществу в парламентски-конституционных формах, в известном смысле были периодом расцвета буржуазного парламентаризма. Именно в это время парламенты не формально, а фактически являются носителями верховной по отношению к правительствам власти, становятся представительными органами всего класса буржуазии, который через них целиком, как таковой, осуществляет свое государственное руководство обществом.

Однако в целом парламентская демократия того времени оставалась весьма узкой, а право голоса – лишь в ограниченной степени доступным массе трудящегося населения. По данным на начало 90-х годов, в среднем из каждой тысячи совершеннолетних в парламентских выборах могли участвовать: во Франции – 265 чел., в Швейцарии– 226, в Германии – 200, в Англии–150, в Италии– 82, в Австрии – 73, в Швеции – 62, в Бельгии – 22 чел. ¹ Ни в одной стране не имели избирательного права женщины. В голосовании на выборах вплоть до начала XX в. фактически принимало участие не более 10 – 15% населения тех стран, где существовали представительные органы парламентского типа ¹.

Вопрос об отношении рабочего класса к парламентским институтам возник практически вместе с возникновением самостоятельного рабочего движения. Уже английские чартисты написали на своем знамени лозунг всеобщего избирательного права.

93

Выдвижение этого требования от имени рабочего класса всемерно поддерживалось К. Марксом и Ф. Энгельсом. Завоевание парламентского строя, всеобщего и прямого голосования они рассматривали как важную предпосылку для более широкого и мощного развития классовой борьбы, для прояснения подлинного лица различных классов буржуазного общества. Анализируя опыт революции 1848–1849 гг. во Франции, К. Маркс специально отметил, что во II Республике всеобщее избирательное право «сразу поднимало на вершину государства все фракции эксплуататорского класса, срывая с них таким образом их лживую маску, тогда как монархия с ее цензом компрометировала только определённые фракции буржуазии, позволяя другим прятаться за кулисами и окружая их ореолом общей оппозиции» ². К. Маркс и Ф. Энгельс призывали рабочий класс активно бороться не только за право голоса на парламентских выборах, но и за проведение в парламенты собственных представителей.

В то же время основоположники научного коммунизма постоянно имели в виду и подчеркивали ограниченность, условность, фальшь буржуазной парламентской демократии. Во множестве своих статей К. Маркс дал яркую, подчас остросатирическую характеристику английских парламентских нравов 50-х годов XIX в. Прослеживая подробнейшим образом ход дебатов о начавшейся Крымской войне, он раскрыл чисто показной, парадный характер деятельности парламента, отметив, что один из главных вдохновителей политики кабинета лорд Пальмерстон в своей речи «старательно следил за тем, чтобы не проронить ни единого слова, содержащего какую-либо новую информацию» ³, что парламентская оппозиция «является чистым шарлатанством, пущенным в ход, чтобы досадить правительству, но не для того, чтобы воспрепятствовать его деятельности» ⁴, и что в условиях войны парламент в сущности вообще лишён права серьезно обсуждать животрепещущие вопросы и сохраняется «в качестве предохранительного клапана для кипящих в стране страстей» ¹.

Исследуя опыт государственного строительства Парижской Коммуны – первой в истории формы диктатуры пролетариата,– К. Маркс считал важным его аспектом ликвидацию типичного для буржуазно-парламентского государства отрыва законодательной деятельности от исполнения законов.

94

«Коммуна, – писал он,– должна была быть не парламентарной, а работающей корпорацией, в одно и то же время и законодательствующей и исполняющей законы» ². В этой же связи Маркс подчеркивал, что именно Коммуна впервые наполнила подлинно демократическим содержанием институт всеобщего избирательного права. Она сама состояла из «выбранных всеобщим избирательным правом по различным округам Парижа городских гласных», которые «были ответственны и в любое время сменяемы» ³. По тому же принципу замещались и другие должности в созданном Коммуной государственном аппарате. Тем самым массе народа впервые в истории был обеспечен действенный контроль над его избранниками, являвшимися одновременно и творцами, и исполнителями декретов Коммуны. Это и превратило всеобщее избирательное право из фиктивного в реальное выражение народной воли. «Вместо того, – писал Маркс, – чтобы один раз в три или в шесть лет решать, какой член господствующего класса должен представлять и подавлять народ в парламенте, вместо этого всеобщее избирательное право должно было служить народу, организованному в коммуны, для того чтобы подыскивать для своего предприятия рабочих, надсмотрщиков, бухгалтеров, как индивидуальное избирательное право служит для этой цели всякому другому работодателю ... С другой стороны, Коммуна по самому существу своему была безусловно враждебна замене всеобщего избирательного права иерархической инвеститурой» ⁴.

Из сделанного Марксом анализа Коммуны как нового, пролетарского типа государства с необходимостью вытекает, что парламентаризм он считал лишь исторически преходящей формой представительных учреждений, а эти последние не рассматривал как исключительную принадлежность буржуазной демократии. Обращаясь к приведённым выше мыслям Маркса о Коммуне и видя в них «действительно революционно-пролетарскую критику парламентаризма», В. И. Ленин писал: «Выход из парламентаризма, конечно, не в уничтожении представительных учреждений и выборности, а в превращении представительных учреждений из говорилен в «работающие» учреждения» ¹.

95

С наступлением империализма присущие буржуазному парламентаризму пороки усугубляются. Описанный в предыдущей главе процесс концентрации реальной власти над обществом в руках монополистической верхушки буржуазии и усиления исполнительных и административных органов государства находит свое проявление также и в падении фактической роли парламентов в политической жизни, хотя парламентская демократия не только сохраняет все свои внешние атрибуты, но кое-где формально даже расширяется (ограничение прерогатив сената во Франции и палаты лордов в Англии, избирательная реформа 1911 г. в Италии и т. д.).

Деградация парламентаризма в начале XX в. была настолько очевидна, что её не раз отмечали и буржуазные наблюдатели, далекие от понимания глубинных причин этого процесса. Английский государствовед Сидней Лоу писал, например, что палату общин в Англии «едва ли можно считать законодательным учреждением, она представляет собою механизм для обсуждения законопроектов и при том механизм не единственный», и признавал, что она «не осуществляет уже более контроля над исполнительной властью; наоборот, исполнительная власть контролирует палату общин» ². Другой буржуазный автор, Леон Дюги, констатировал подобное же явление во Франции: « ... Политическое всемогущество принадлежит теперь не палате депутатов, а кабинету министров, который по букве закона является ответственным посредником между президентом республики и парламентом, и который в действительности представляет собой род комитета общественного спасения, и может, при помощи внепарламентских средств, сохранять свою власть доколе ему будет угодно. Его политическая ответственность стала пустым звуком» ³. Активный поборник империалистической экспансии Германии П. С. Рейнш ратовал за то, чтобы внешнеполитическая деятельность правительства не подвергалась парламентскому обсуждению, считая вполне оправданным, что работа парламента «рассматривается как пустая, раздражающая деятельность непрактичных критиков», и задавался вопросом: «Если правительственные меры должны быть приняты без всяких отговорок, почему не избавиться от раздражающей медлительности парламентских дебатов?» ⁴.

96

Первая мировая война способствовала глубокому разочарованию в парламентской демократии мелкобуржуазных масс, а с другой стороны, повсеместно привела к её ограничению, к усилению откровенно диктаторских тенденций в политике империалистической буржуазии. Все это создало питательную почву для возникновения в послевоенный период фашистских движений, для критики справа всей системы буржуазной демократии и парламентаризма. Призывы «покончить с медлительностью и бессилием парламентского правления, с византийским многословием палат» ¹ раздавались и в такой стране, как Франция, где существовали давние традиции буржуазной демократии и прямой угрозы фашизма ещё не было. Там же, где фашизм захватывал власть, парламент утрачивал характер выборного представительного органа и лишался всяких законодательных функций, превращаясь в бессильный придаток фашистского государственного аппарата. Так, в Италии после фашистского переворота 1922 г. сначала была уничтожена пропорциональная избирательная система, затем проведён закон о реформе политического представительства, практически упразднявший выборность нижней палаты парламента, и, наконец, верховым органом режима был объявлен большой фашистский совет, к которому в сущности и перешли законодательные полномочия. В нацистской Германии рейхстаг был сохранен чисто формально и служил лишь ареной всякого рода парадных церемоний.

В условиях послевоенного революционного подъёма, когда перспектива свержения капиталистического строя казалась осуществимой в короткий исторический срок в мировом масштабе, возникавшее международное коммунистическое движение давало буржуазной демократии предельно резкую оценку, не вдаваясь в анализ её отличий от других форм политического господства буржуазии. Тем не менее, именно тогда В. И. Ленин подверг острой критике левацкие крайности, выражавшиеся в представлении о том, что парламентаризм уже исторически изжит и что в предвидении скорого установления диктатуры пролетариата для коммунистов отпадает надобность участвовать в буржуазных парламентах.

Начавшееся наступление фашизма, несшего с собой угрозу ликвидации всех исторических завоеваний буржуазной демократии, заставило пристальнее вглядеться в её отличия от откровенно реакционных диктаторских режимов.

97

По мере того как в коммунистическом движении углублялось понимание сущности фашизма, парламент стал рассматриваться коммунистами уже не только как трибуна для пропаганды собственных идей, но и как один из тех институтов, в защиту которых необходимо развернуть против фашистской реакции общедемократическую борьбу в интересах и с участием большинства народа.

После второй мировой войны в условиях разгрома фашизма и общего изменения ситуации в мире в пользу сил демократии и социализма в ряде капиталистических стран наблюдался значительный прогресс в деле демократизации парламентских институтов: было повсеместно закреплено всеобщее избирательное право, в том числе и для женщин (во Франции и Италии впервые получивших право голоса), стала преобладающей система распределения мандатов между партиями пропорционально числу полученных ими голосов. Представительный характер парламентов усилился, они стали более точно отражать соотношение классовых и политических сил в своих странах. Значительно возросла политическая роль парламентских избирательных кампаний. Все эти перемены совершились при активнейшем содействии рабочего класса.

В тех странах, где произошло кардинальное изменение в соотношении классовых сил вне парламента, перед пролетарскими партиями открылись более широкие, чем прежде, перспективы парламентской деятельности. Завоевав сильные позиции в парламентах, коммунисты Франции, Италии и некоторых других стран стали успешно использовать парламент для позитивной борьбы за демократические реформы в интересах трудящихся. На основе опыта, накопленного международным коммунистическим движением, XX съезд КПСС сделал важный теоретический вывод о том, что в новых исторических условиях рабочий класс, объединяя вокруг себя широкий фронт союзников, «имеет возможность нанести поражение реакционным, антинародным силам, завоевать прочное большинство в парламенте и превратить его из органа буржуазной демократии в орудие действительно народной воли» ¹.

Однако при сохранении монополиями решающих позиций экономического и политического господства развитие парламентаризма в странах Западной Европы и Америки остается и после второй мировой войны неоднозначным и противоречивым.

98

Не исчезла опасность прямых покушений реакций на демократические завоевания в этой области. В начале 50-х годов была предпринята попытка упразднить пропорциональную систему на выборах в парламент во Франции и Италии, в первом случае увенчавшаяся успехом. Продолжает существовать тенденция к перемещению реальной законодательной власти от парламентов к правительствам. Так, например, в английской палате общин из числа принятых в 1950 – 1954 гг. законопроектов 83% принадлежало правительству и лишь 17% – отдельным парламентариям; в бундестаге ФРГ за 1953 – 1957 гг. – соответственно 74% (федеральное правительство и бундесрат) и 26%; в Италии за 1959 – 1961 гг. из представленных членами обеих палат законодательных предложений было принято менее 10%, тогда как из правительственных законопроектов – около 2/3; в Дании за 1952 – 1956 гг. по инициативе депутатов было внесено лишь 11% законопроектов ¹. Поэтому политическая линия коммунистических партий капиталистических стран в отношении парламентов в послевоенный период имеет в виду защиту их прерогатив против атак реакции и борьбу за максимальное дальнейшее расширение парламентской демократии в сочетании с развертыванием самых широких и активных внепарламентских массовых действий.

В странах, которые после второй мировой войны вступили на путь социализма, представительные учреждения в процессе создания новой государственности высвобождались из исторически ограниченных рамок буржуазного парламентаризма. Согласно ныне действующим конституциям, такие избираемые всеобщим голосованием органы, как Народная палата ГДР, Государственное собрание ВНР, Великое национальное собрание СРР, Народное собрание Албании, Национальная ассамблея народной власти Кубы, являются носителями верховной власти в своих странах, поскольку только им принадлежат во всей своей полноте законодательные функции. Депутаты этих законодательных собраний, в отличие от парламентариев в буржуазных странах, находятся под постоянным контролем своих избирателей и могут быть отозваны по их требованию. В своей повседневной деятельности депутаты сами являются исполнителями тех законов, которые вырабатываются при их участии, и несут за это ответственность перед избирателями.

99

Являясь по всем этим показателям принципиально иным сравнительно с буржуазными парламентами типом представительных учреждений, законодательные собрания социалистических стран, тем не менее, поддерживают с ними разнообразные связи. Как и Верховный Совет СССР, они представлены в Межпарламентском союзе – международной организации, объединяющей в настоящее время национальные парламентские группы 90 стран.

Публикации парламентских материалов. Материалы, отлагающиеся в процессе законодательной деятельности парламентов (тексты законопроектов и поправок к ним, протокольные или стенографические отчеты о прениях в палатах, представляемая на рассмотрение палат дополнительная документация и т. д.), накапливаются быстро и в очень значительном объеме. Издание их по мере упрочения парламентского строя становится делом, прежде всего самих парламентов.

Парламентские прения не всегда были гласными. В Англии материалы Долгого и других парламентов времен революции и протектората были впервые изданы лишь столетие спустя ¹. На протяжении всего XVIII века, когда складывались основы английской парламентской системы, частным лицам запрещалось вести на заседаниях парламента какие-либо записи и публиковать их, а официального издания парламентских протоколов не существовало. Публикация, включавшая (наряду с более ранними материалами) отчёты о дебатах в парламенте за период после английской революции, была начата по инициативе У. Коббетта лишь в 1806 г. ²

В дальнейшем в Англии было учреждено специальное издание парламентских материалов. Официальной парламентской типографией стала типография фирмы Хансард (Hansard), отчего вся эта публикация и поныне называется Hansard's Parliamentary Debates, или просто Hansard (с 1943 г. наименование Hansard проставляется на титульном листе издания). Первоначально она основывалась на газетных отчетах о прениях, которые, однако, лишь приближенно передавали то, что говорилось на заседаниях ³.

100

Позднее в обеих палатах был создай особый штат репортеров и других сотрудников, обслуживающих данную публикацию, стала внедряться стенографическая запись, выработался высокий класс «парламентской стенограммы». Материалы парламента публиковались в виде отчетов за каждый день работы палат, в виде более крупных еженедельных выпусков (Weekly Hansard), а потом (обычно в конце года) сводились в большие тома, снабженные различного рода указателями и т. п. справочным аппаратом.

Публикация английских парламентских дебатов делится по хронологическому принципу на различные серии. Последняя из них – пятая – начата в 1909 г. и в настоящее время насчитывает свыше 400 томов по палате лордов и свыше 1000 – по палате общин.

Во Франции отчеты о прениях в законодательных органах за период от начала Великой буржуазной революции до реставрации Бурбонов были впервые опубликованы Ф. Бюше и П. Ру в 30-е годы XIX в. ¹ Значительно быстрее – практически сразу – увидели свет протоколы Учредительного и Законодательного национальных собраний II Республики ². В годы Второй империи была начата публикация под названием «Archives parlementaires», куда предполагалось включить материалы всех законодательных ассамблей Франции за 1789–1860 гг. ³ Первоначально она делилась на две серии (1789–1799 и 1800–1860), однако после выхода в свет 5 томов из первой серии и 15 из второй была надолго прервана и продолжена лишь сравнительно недавно как издание одного из научных центров по изучению Великой французской революции ⁴.

101

Все новые тома принадлежат к первой серии, которая теперь охватывает 1787 – 1799 гг. и по общему количеству томов будет в несколько раз больше, чем намечалось основателями издания.

Современная система публикации отчётов о парламентских прениях сложилась во Франции в годы III Республики. С тех пор и доныне материалы каждой из палат французского парламента издаются отдельно и в свою очередь подразделяются на две серии: собственно дебаты (Debats parlamentaires) и документы (Documents), т. е. тексты законопроектов, поправок к ним и т. д.

Подобная же система издания материалов парламента принята в Италии – как в период, когда её государственное устройство было монархическим (1861–1946), так и при республике. Деятельность законодательных органов эпохи борьбы за национальное объединение Италии (Рисорджименто) отражена в специальной публикации, осуществленной по постановлению палаты депутатов в 1911 г. к 50-летию Итальянского королевства ⁵.

В Германии представительные учреждения типа парламентов (учредительное национальное собрание в Пруссии, общегерманский Франкфуртский парламент) впервые появились в годы революции 1848–1849 гг., и вскоре же были опубликованы разными изданиями их материалы ¹. Отчеты о прениях в рейхстаге за период существования Германской империи (1871 – 1918) и Веймарской республики (1919 – 1933) составляют различные серии издания под общим названием Verhandlungen des Reichstags. В двух германских государствах, образовавшихся после второй мировой войны, законодательные органы (Народная палата ГДР и бундестаг ФРГ) осуществляют соответствующие публикации своих отчетов ².

102

Напомнив еще раз, что политический строй США (президентская республика) предполагает иные, чем в парламентарных режимах, взаимоотношения между выборным представительным органом и правительством, отметим, тем не менее, также и важнейшие публикации материалов американского конгресса. Протоколы Континентального конгресса за период конституирования США как независимого государства (1774 – 1789) впервые опубликованы вначале XX в.29, самым же полным изданием его бумаг вообще является микрофильмированная публикация, осуществленная в 1971 г. ³

В начале XIX в. в США установилась и сохранялась до 1903 г. система раздельного издания материалов сената и палаты представителей, а по каждой из палат – их деления в рамках каждой сессии на три серии (протоколы, отчеты комитетов и документы, опубликованные по постановлению данной палаты). В целом публикация материалов конгресса до 1873 г. именовалась Congressional Globe, с тех пор и поныне – Congressional Record.

Систематические продолжающиеся публикации официальных отчетов о парламентских прениях осуществляются самими парламентами по ходу их текущей деятельности, т. е. носят официальный характер. Лишь изредка среди серийных изданий материалов этого рода встречаются такие, которые (подобно «Archives parlementaires» во Франции или публикациям протоколов и других бумаг Континентального конгресса в США) тоже основаны на официальных записях, но предприняты много десятилетий спустя и имеют в виду уже не текущие политические надобности, а потребности исторического исследования. В научно-исторических целях могут издаваться и тематические выборки (иногда многотомные) из отчетов о дебатах и других парламентских документов – какова, например, осуществленная в США публикация материалов английского парламента, касающихся Северной Америки колониального периода ¹. Неофициальные записи, делавшиеся на заседаниях английского парламента в то время, когда существовал запрет на протоколирование прений, ввиду своей уникальности стали ценнейшим историческим документом и опубликованы в различных позднейших научных изданиях ².

103

Существует богатая справочно-библиографическая литература о публикациях парламентских документов (включая отчеты о дебатах) в различных странах ³. Обращение к ней помогает в поиске источников данного типа. Ввиду чрезвычайной громоздкости официальных парламентских публикаций следует также всемерно использовать имеющийся в них справочный аппарат, предварительно уяснив себе, как он составлен.

Источниковедческий анализ парламентских документов. Полемизируя на II конгрессе Коминтерна с теми, кто отрицал необходимость участия представителей пролетариата в буржуазных парламентах, В. И. Ленин говорил: «Можно ли себе представить какое-либо учреждение, в котором все классы принимали бы в такой же мере участие, как в парламенте? Этого нельзя создать искусственно. Если все классы втягиваются в участие в парламентской борьбе, то это происходит потому, что классовые интересы и конфликты получают своё отражение в парламенте» ⁴. Сказанное В. И. Лениным существенно для понимания не только роли парламента в политической борьбе в условиях буржуазного общества, но и значения всей парламентской документации как источника для изучения истории этого общества. Дебаты в парламентах буржуазных стран охватывают широкий круг вопросов, которые трактуются с различных, а подчас и противоположных в классовом отношении точек зрения. Классовые интересы и конфликты отражаются в парламентских материалах в общем и целом тем точнее, чем демократичнее избирательная система соответствующей страны. Но при этом соотношение сил различных классов и социальных слоев по их представительству в парламентах неадекватно их реальной роли в обще- стае и во внепарламентской классовой борьбе.

104

«... Условия представительства, – писал В. И. Ленин в 1908 г., – ... даже в самом идеальном буржуазном парламенте всегда будут создавать искусственное несоответствие между действительной силой различных классов и её отражением в представительном учреждении. Напр., либерально-буржуазная интеллигенция всегда и везде кажется в парламентах во сто раз сильнее, чем она есть в действительности ... и, наоборот, очень широкие демократические слои мелкой буржуазии ... проявляют себя нередко как чрезвычайно важный фактор в открытой борьбе масс, будучи совершенно ничтожны с точки зрения их представительства в парламентах» ¹.

Источниковедческий анализ дебатов в законодательных органах целесообразнее всего начинать с выявления тех конкретных исторических условий, в которых они проходили. Это означает: в широком плане – установить, каков реальный политический вес парламента в данной стране в данный период, в более узком плане – разобраться в том, каково соотношение классовых и политических сил в стране в изучаемый отрезок времени, насколько точно оно отразилось в данном составе парламента, по какой системе он избран, чем вызвано и чьим интересам отвечает обсуждение на парламентском уровне поставленных в порядок дня вопросов и т. д.

Условия возникновения любого источника – это также время и место его создания. Датировка материалов парламентских прений не требует никакой специальной работы, так как необходимые для этого указания содержатся в самом их тексте. Обычно этот источник прямо сообщает и о том, где проходили заседания законодательного органа страны в изучаемый период.

Чаще всего парламент работает там же, где находится правительство страны. Но в истории не раз бывало и иначе. Во время буржуазных революций в столичных городах с особой силой проявлялись революционные настроения низов, что определённым образом влияло на позиции представительных учреждений. Это обстоятельство имел в виду К. Маркс, когда писал, напоминая об опыте двух великих революций, что «французское и английское национальные собрания стояли на огнедышащей почве Парижа и Лондона» ¹.

105

В подобных ситуациях правительства и вообще консервативные силы оказывались заинтересованы в том, чтобы удалить парламент из столицы. Известно, например, что Генеральные Штаты 1789 г., из которых затем возникло Национальное собрание, начали свою работу не в Париже, а в Версале. Точно так же резиденцией Национального собрания 1871 г. в канун Коммуны стал сначала Бордо, затем Версаль, но не Париж, игравший исключительную роль во всех французских революциях. Иногда и правительство, и парламент покидали столицу в условиях войны, под угрозой или в результате ее захвата вражеской армией, как, например, в Румынии в 1916 г., когда Бухарест был занят австро-германскими войсками. Необычность местонахождения парламента является, таким образом, как правило, симптомом острой, кризисной политической ситуации в стране, а потому вопрос о том, где именно происходили изучаемые дебаты, имеют отнюдь не формальное значение.

Парламентские материалы – образец документации сложного состава, т. е. такой, в которой естественно вычленяются самостоятельные части, различающиеся по авторству, тематике и т. д. Но анализу этих отдельных частей должно предшествовать выяснение более общего вопроса – о классовом и политическом составе данного парламента, о том, что представляют собой отдельные его фракции. Такая последовательность необходима потому, что в каждом отдельном выступлении выражается не личная точка зрения парламентария, а политическая линия той партии, от которой он избран.

Для количественной характеристики состава парламента по фракциям следует привлечь данные избирательной статистики. Политические же позиции представленных в парламенте партий и группировок должны быть оценены с точки зрения их классовой сущности как по их документам (не только парламентским, но и иным), так и (в особенности) по их реальным делам. В самих парламентских материалах полезно выделить для этого наиболее характерные речи по каждой фракции, а в этих речах – наиболее существенные пункты. Именно так действовал, в частности, В. И. Ленин применительно к стенографическим отчётам II Государственной думы, используя их как источник для изучения борьбы классов и партий в первой русской революции по аграрному вопросу ².

106

Но изложение в парламентских речах общей политической линии определённой фракции неизбежно преломляется через личные качества тех, кто выступает от ее имени, Каждая фракция тщательно выбирает своих главных ораторов, когда предстоят важные дебаты, и историк должен понять мотивы этого выбора. Индивидуальный ораторский талант участников дискуссии, тип употребляемой тем или другим из них аргументации, характер отдельных реплик с мест, в которых проявляется реакция на выступления политических противников, – всё это существенным образом влияет на общий тон прений, на степень их остроты. Поэтому характеристика парламентских фракций в целом должна быть дополнена как можно более подробной характеристикой каждого из выступающих в дебатах.

Имена отдельных ораторов, авторов запросов, поправок к законопроектам и т. д. известны из самого текста парламентских материалов. Иногда в этих материалах содержатся и прямые сведения о партийной принадлежности депутатов, сообщаемые в ремарках к тексту, в именных указателях и т. д. Если же в парламентских отчётах таких данных нет (например, в случае, если существование политических групп в парламенте не признано официально), то исследователь обязан возможно более точно установить партийную принадлежность участников прений иными путями – по специальным парламентским справочникам, по характеру и содержанию выступлений или по показаниям других источников.

Существенно знать не только партийную, но и социальную принадлежность отдельных депутатов, поскольку различия по социальному признаку могут найти выражение в определённых, подчас важных оттенках мнений у сторонников одной и той же политической программы. В. И. Ленин наглядно показал это на примере близких к народническим идеям фракций II Государственной думы (народных социалистов, трудовиков, эсеров), куда входили депутаты из среды как интеллигенции, так и крестьян. Разбирая речи «народников-интеллигентов», он писал: «Само собою, разумеется, что у них, в отличие от крестьян, видна доктрина: они борются не во имя непосредственно сознаваемых нужд и бедствий, а во имя известного учения, системы взглядов, извращенно представляющих содержание борьбы» ¹. В то же время Ленин отмечал, что в речах депутатов-крестьян социальная общность фактически преобладала над партийными различиями: «По существу, крестьяне-трудовики и крестьяне-эсеры не отличаются от беспартийных крестьян.

107

Вы ясно видите из сопоставления речей тех и других те же нужды, те же требования, то же миросозерцание. У партийных крестьян только больше сознательности, яснее способ выражения, цельнее понимание зависимости между разными сторонами вопроса» ¹. Нюансы, определяемые социальной принадлежностью депутатов, особенно важно учитывать при анализе парламентских речей представителей буржуазных партий с массовой базой и пестрым в классовом отношении членским составом.

Полезно и знакомство с политическими биографиями парламентариев, позволяющее выяснить, какое место на их общественном пути занимает парламентская деятельность. Сведения такого рода можно почерпнуть либо из биографических справочников типа «Кто есть кто», либо из справочных изданий, посвященных специально парламентам и обычно возобновляемых с началом очередной легислатуры, а иногда и чаще ². Следует также составить себе возможно более точное представление о том, из каких социальных слоев пополняются и какими путями формируются в изучаемый период парламентские кадры различных партий, ибо от этого может зависеть известное несоответствие преобладающих в парламентской фракции установок официальной политической линии данной партии в целом. В. И. Ленин отмечал, например, что удельный вес оппортунистических элементов в составе парламентских фракций социал-демократических партий начала XX в. был по общему правилу больше, чем в составе самих партий, и объяснял это как действием избирательных законов, которые с помощью возрастного ценза, ценза оседлости и т. д. лишали права голоса наиболее молодые и решительные слои пролетариата, так и тем, что на парламентской «профессии» в рабочих партиях легче всего специализировались выходцы из непролетарской среды (чиновники рабочих союзов, мелкие буржуа, служащие и особенно интеллигенты) ³.

Поскольку отчёты о парламентских прениях используются исследователями, как правило, в издании самих же парламентов, т. е. в официально опубликованном виде, подлинность их происхождения практически никогда не вызывает сомнений и не требует проверки.

108

Но существенное значение имеет вопрос о том, насколько полно воспроизводится в официальном отчете ход дебатов в целом и сказанное каждым отдельным оратором. Это зависит, в частности, от того, основан ли опубликованный текст на протокольной записи, которая передает содержание прений в обобщенном, резюмированном виде, или же на стенограмме. Официальные протоколы заседаний законодательных органов времен Великой французской революции были настолько краткими и сухими, что известный историк А. Олар считал их непригодными в качестве источника и предпочитал использовать более подробные газетные отчеты о выступлениях депутатов, обычно составлявшиеся репортерами по заметкам, сделанным в ходе заседания, или же по записям, полученным от самих ораторов.

Стенографическая запись (которая в парламенте ведётся на самом высоком профессиональном уровне), разумеется, намного полнее протокольной, но и она не гарантирует абсолютно точной передачи того, что в действительности говорилось на том или ином заседании. Стенограммы речей специально выправляются для публикации, отдельные их места «приглаживаются», из текста изымаются обороты, считающиеся несовместимыми с парламентским этикетом (в английском парламенте это, например, такие слова, как «красный гусь», «клоун», «кровавый», «глупый»), а иногда и сугубо «непарламентские» выражения, слетающие с уст депутатов в пылу полемики. Обнаружить и восполнить пробелы в официальных публикациях парламентских дебатов можно путем сравнения их текста, прежде всего с отчетами о заседаниях парламента в периодической печати разных направлений.

Раскрытие содержания парламентских материалов сопряжено для исследователя с той же главной трудностью, что и анализ законодательных памятников. Эта трудность заключается в том, чтобы сквозь изощренную словесную оболочку проникнуть в глубинное классовое содержание источника, и обусловлена тем, что парламент безотносительно к его реальному политическому весу призван выполнять роль своего рода витрины, демократического фасада буржуазного общества. Гласность парламентских прений побуждает представителей имущих классов выражать свои истинные цели и намерения в тонко завуалированной форме, поощряет применение различного рода ораторских приемов, помогающих отвлечь внимание от сути дела, и т. д.

109

Эти типичные черты буржуазного парламентария великолепно схвачены К. Марксом в образе известного английского государственного деятеля Пальмерстона: «Он умеет искусно спрятать свое действительное намерение под набором эффектных фраз и ничего не говорящими уступками требованию момента ... Ораторское искусство Пальмерстона ... заключается в уменье скрывать настоящий смысл своих речей и вымывать его из памяти слушателей потоком пустых и гладких фраз» ¹.

Парламентские материалы отражают ход выработки и предварительного обсуждения законов и подобно законодательным актам содержат общие положения декларативного или мотивировочного характера (в докладах комиссий, выступлениях членов палат, текстах депутатских запросов и т. д.), которые должны проверяться с точки зрения их соответствия реальному положению вещей. Но в отчётах о парламентских дебатах проверки на достоверность требует еще и конкретная фактическая информация, которой они насыщены в гораздо большей мере, чем нормативные документы, являющиеся конечным результатом законодательного процесса.

Источником недостоверных сведений и ложных оценок в материалах парламентских дебатов чаще всего бывает заинтересованность представленных в парламенте партий в оправдании своей политической линии. В особенности это относится к той из них, которая в данный момент является правящей и стремится сохранить за собой руководство кабинетом. Искажению истины могут способствовать и карьеристские побуждения отдельных парламентариев, питаемые всей системой буржуазного парламентаризма с его фактической неподконтрольностью депутатов избирателям, формально провозглашаемым верховенством законодательной власти в государстве, парадной публичностью при выполнении палатами своих функций и т. д. Не случайно В. И. Ленин употребил понятие «парламентарии» как нарицательный образ таких буржуазных политиков, «которые всю жизнь учились, как надувать, не краснея» ².

Как источник сложного состава парламентские материалы заключают в себе богатые внутренние возможности для проверки достоверности извлекаемых из них сведений. Истина может выявиться уже из сопоставления между собой различных частей самой парламентской документации. Иногда даже депутаты находящихся в оппозиции буржуазных партий могут, преследуя собственные политические цели, уличить во лжи защитников правительственной политики.

Тем более полезно сравнить речи депутатов, чьи позиции различны не только в партийном, но и в классовом отношении. Наконец, для «перекрестного допроса» должны быть привлечены свидетельства и иных источников – в первую очередь таких, как документы, отражающие внепарламентскую деятельность представленных в парламенте партий, периодическая печать различных направлений, частная переписка и мемуарные произведения самих парламентариев и других лиц и т. д.