Глава 4. Профессионализация государственного управления

Необходимость изучения явления профессионализации управленческого труда связана с тем, что каждая структура, будь то государственная или предпринимательская, нуждается в немногочисленном, но эффективно и профессионально работающем органе управления. Создать его рациональную архитектуру можно только на основе изучения содержания и характера управленческого труда, условий, в которых он протекает , оптимизации функций и структур органов управления, разработки профессионально-квалификационных требований к персоналу управления и др.

Перемены, которые связаны с профессионализацией государственной службы, могут и должны быть изучены, отражены в системе научных понятий. Уже сегодня возникает потребность в том, чтобы разработать эту систему понятий, наполнить их новым содержанием и тем самым создать научную базу для обоснованной государственной кадровой политики как важнейшего инструмента государственного управления, практики управления персоналом государственной службы и др. Одним словом, возникает задача научного осмысления процесса профессионализации управленческого труда в сфере государственной службы .

4.1. Профессионализация управленческого труда

Управленческий труд - это деятельность, обеспечивающая целенаправленное воздействие субъекта управления на объект управления. Поскольку речь идет о сфере государственной службы, то прежде всего мы обращаемся в своих рассуждениях к сфере социального управления. Обретение управленческим трудом профессионального характера и особая его ответственность заставляли обращать на себя внимание руководителей государства практически во все периоды истории общества. Главный смысл этих обращений состоял в том, чтобы найти адекватные времени пути и способы обеспечения многообразных сфер общества, в том числе и государственного управления, людьми подготовленными и способными решать задачи управления. Усложнение управленческого труда потребовало от общества, государства создавать и механизмы, обеспечивающие формирование профессионально подготовленных граждан, разрабатывать системы эффективного использования их профессионального опыта, способностей.

Развитие отечественной государственной службы неизбежно влечет появление новых профессий и специальностей, а это означает, что трудовые функции в сфере государственного управления требуют от человека соответствующих профессиональных способностей, а от общества - таких социальных институтов, которые бы обеспечивали включение человека в эту сферу профессиональной деятельности, управление его профессиональным опытом - системы профессионализации.

Этот вид деятельности становится не только сложным и ответственным, с которым врят ли могут сравниться другие виды деятельности, но и существенно значимым для общества. Его ценность вполне можно выразить словами одного из теоретиков менеджмента П. Друкера, который считает, что исторические успехи нации на 80% определяются эффективностью управления⁸⁹. Государственное управление, призванное обслуживать сбалансированное развитие интересов различных социальных групп, политических институтов и других социальных образований, также не может не испытывать на себе эти качественные перемены и также вполне может заслуживать такой оценки. Прежде всего эти перемены проявляются в структурных компонентах управленческого труда, в самом процессе деятельности государственных структур, а именно, в его содержании, характере и условиях труда.

В понятие содержание труда персонала управления включаются такие его характеристики, в которых отражается

многообразие трудовых функций и операций, их физическое и

интеллектуальное напряжение, степень самостоятельности и ответственности при принятии решений и др. Изучение содержания управленческого труда дает возможность вычленить оптимальную совокупность операций и трудовых функций для описания должностей персонала управления. Насколько важна сегодня работа по описанию должностей, разработке должностных обязанностей персонала управления знает и руководитель государственного органа и руководитель любого хозяйствующего субъекта независимо от форм собственности. Эта работа позволяет сделать оптимальными и с точки зрения управляемости и с точки

зрения экономичности структуры управления.

Изучение содержания труда важно для работы по проведению мероприятий по профессиональному отбору и профессиональной ориентации на государственную службу. Знание содержания труда, к примеру, государственного служащего, позволяет разработать научно обоснованные программы их подготовки, определить размер и формы оплаты труда и др.

Понятие характер управленческого труда выражает закрепленность персонала за определенным видом управленческой деятельности. Это может быть труд, который выполняется на различных уровнях управленческой иерархии. В свою очередь он может характеризоваться большей или меньшей долей управленческих или исполнительских функций, творческой или рутинной работой, разной степенью эмоциональной и психологической напряженностью и др. Знания характера труда государственных служащих, например, позволяют выявить и

спроектировать оптимальную структуру должностей государственной службы, определить структуру потребностей в государственных служащих по уровням, содержанию и профилям образования, а также и по другим основаниям.

Изучение и оценка характера труда государственного служащего подскажет более правильный подход к вопросам комплектования должностей с учетом особенностей пола, возраста, характера и других особенностей человека.

Существенные изменения происходят сегодня и в условиях труда персонала управления. Это понятие раскрывает совокупность факторов среды, в которой протекает труд управленца. К таким факторам, в первую очередь, относятся объекты управленческого труда, средства труда. На условия труда государственного служащего, к примеру, активное влияние сегодня оказывают меняющиеся социально-политические и экономические формы отношений между людьми, государством и негосударственными структурами и, прежде всего, коммерческими предприятиями, политическими партиями, движениями, средствами массовой информации и др. Кроме того, государственная служба протекает сегодня в условиях недостаточной правовой базы. Не в лучших условиях находится и персонал управления предпринимательских структур. Он по сути действует на игровом поле, где правила игры меняются так быстро, что к ним не успевают привыкать, а затем и вовсе не принимают их во внимание.

Совместно с объектом социального управления эти важнейшие характеристики управленческого труда задают те трудовые функции, которые обусловливают профессиональные требования к государственным служащим. Анализ структурных компонентов управленческого труда дает возможность сделать вывод о том, что в нем происходят, так же как и в других видах общественного труда качественные изменения и процессы, в том числе - развитие труда и разделение труда.

Процесс развития управленческого труда характеризуется усложнением его содержания, качественными изменениями в трудовых функциях, а, следовательно, и в обязанностях и в требованиях, которые предъявляются к персоналу управления. Сложность управленческого труда обусловливает необходимость предварительной профессиональной подготовки человека к этому виду труда - профессиональной специализации. Фактически труд в сфере государственного управления потребовал 100 процентной профессиональной специализации. Сегодня участие человека в трудовом процессе на основе приобретенного опыта в результате длительной практической деятельности, то есть без предварительного обучения, практически изживает себя. Все группы должностей государственной службы требуют от человека профессионального образования. Таким образом, в сфере государственного управления проявляется общесоциологическая тенденция - непрофессиональная специализация уступает место профессиональной специализации.

Разделение труда, охватившее и сферу управления, характеризуется не только обособлением существующих в обществе функций, но и расчленением определенных видов труда на ряд частичных операций, выполняемых в какой-либо организации.

В государственном управлении, как и в других сферах общественной практики, можно выделить функциональную, технологическую, профессиональную и квалификационную формы разделения труда. Их возникновение обусловлено качественными изменениями в содержании управленческого труда. При этом следует отметить, что каждая из этих форм будет содержать как общее - то, что характерно для управленческой деятельности, процесса управления вообще, так и особенное - то, что придает управленческому процессу свою специфику. Эта специфика обусловливается, прежде всего, объектом управления. А объект управления может принадлежать к человеческим, материальным, финансовым, информационным и иным видам ресурсов. И каждый из них требует от человека не только знания общих технологий и процедур управления, но и непременно знания предмета деятельности.

Разделение труда можно рассматривать на разных уровнях - общества, государства, региона, предприятия и др. Нам важно выделить лишь общее представление о формах разделения управленческого труда для уяснения природы различных форм профессионального опыта человека.

Для функциональной формы разделения труда характерно деление управленческого труда по содержанию, его роли и месту в иерархии выполнения управленческих функций. В этом случае, к примеру, следует выделять такие должности, содержание которых составляют функции управления предельной степени общности (для данного уровня разделения труда) - это уровень руководства (стратегический уровень) - должности высшей формы управленческой деятельности. Собственно управление (тактический уровень) и организация (непосредственная организация) выполнения задач и планов тактического уровня - это должности более низшего уровня управления, а люди их занимающие имеют дело со специфическими предметными областями деятельности.

Технологическая форма разделения управленческого труда предполагает расчленение процесса управленческой деятельности на отдельные стадии с задействованием в них различных уровней управления, групп управленцев и специалистов, обеспечивающих подготовку, принятие и реализацию управленческого решения.

Профессиональная форма разделения управленческого труда раскрывает предметную область деятельности и представлена содержанием профессиональных требований, а, следовательно, и профессиями. Эта форма находит проявление и в специализации должности. С этой формой тесно связана квалификационная форма разделения управленческого труда, в которой отражается , с одной стороны - степень сложности управленческого труда в конкретной профессиональной области ( редметная область). С другой стороны, в этой форме находит отражение и сложность управленческого труда по уровням в управленческой иерархии. Она характеризует степень сложности движений, действий и приемов, выполняемых человеком в процессе трудовой деятельности.

Наибольший интерес для нас представляет профессиональная его разновидность.

Профессиональное разделение труда в сфере государственного управления характеризуется возникновением профессий и специальностей, профессиональных групп, а затем и профессиональной структуры государственных служащих, интересы которых следует учитывать в практике работы с ними. Именно этот вид разделения труда обусловливает специализацию человека в сфере государственного управления.

Специализация человека в сфере государственного управления представлена, с одной стороны, возможностью реализации им своих профессиональных способностей, а, с другой, выполнением трудовых функций, должностных обязанностей, заданных конкретной должностью. В этом случае организация, государственный орган власти, предприятие могут быть представлены двумя формальными структурами: профессионально - квалификационной структурой (совокупностью профессий, специальностей и квалификаций персонала) - живым, субъективированным профессиональным опытом, а также должностной, организационной структурой - объективированным профессиональным опытом.

Управленческий труд персонала государственных структур по степени преобладания в нем элементов ответственности, творческого характера, можно, так же как и управленческий труд вообще, разделить на эвристическую, административную и операторную формы⁹⁰.

Эвристическая форма управленческого труда в государственной службе представляет собой совокупность действий по анализу и исследованию социальных, экономических, политических и иных проблем, а также поиск путей и способов их решений. Этим трудом заняты в основном руководители органов государственной власти и, прежде всего, замещающие должности категории "А", а также государственные служащие, замещающие должности категории "Б" - консультанты, советники, помощники, привлекаемые для разработки предложений по решению возникающих проблем в государственном управлении и обеспечивающие исполнение полномочий лиц, замещающих должности категории "А". Кроме того, сюда следует отнести и специалистов, замещающих должности категории "В" и входящих в высшие, главные, ведущие и старшие (главные, ведущие специалисты) группы государственных должностей государственной службы. Не нуждается, казалось бы, в доказательстве тот факт, что эта форма управленческого труда по самой своей сути требует от человека высокого уровня образования, профессионализма. Тем не менее, требования к профессиональным способностям, уровню образования предъявлены в Федеральном законе "Об основах государственной службы Российской Федерации" только к лицам, замещающим должности категории "Б" и "В". Тем же, кто может замещать государственные должности категории "А", нигде и никакие требования не определены. Таким образом, замещение государственных должностей, управлять профессионалами - государственными служащими, органами государственной власти могут люди и без всякого образования, а государством - и "кухарка".

Административная форма управленческого труда государственных служащих представлена в основном действиями по выполнению многочисленных функций планирования, организации, координации, мотивации, регулирования, анализа и контроля за состоянием дел в организации, за деятельностью государственных служащих и др. Как правило, это руководители, в редких случаях специалисты, замещающие должности категории "В" и входящие в группы должностей государственной службы, начиная с ведущей.

Операторная форма управленческого труда представлена разнообразием действий, направленных на техническое обеспечение управленческого труда, труда специалистов государственной службы. В нее можно включить многочисленные виды деятельности по обработке документов, сбору, учету и хранению информационных баз данных, работа с ними, а также выполнение других видов труда исполнительного и обслуживающего характера. К этой форме управленческого труда можно отнести государственных служащих, замещающих должности категории "В" и входящих в группу старших (специалисты 1 и 2 категорий), младших государственных должностей государственной службы.

Уровень сложности управленческого труда является пожалуй одним из первых в обществе, который потребовал от человека профессиональной специализации и квалификации, т.е. приобретения им специальных знаний, умений и навыков. Об этом свидетельствует история, начиная с древнего мира и до наших дней.

Для практики становления российской государственной службы весьма актуальной проблемой является определение перечня профессий и специальностей, необходимых для государственного управления, что тесным образом связано с разработкой оптимальной структуры и состава государственных органов. Поэтому одной из актуальных проблем для государственных органов субъектов федераций, федеральных государственных органов является разработка под создаваемые должностные структуры проектов профессионально-квалификационных структур, профессиограмм государственных служащих, то есть структурного профессионального опыта. Не менее сложные проблемы стоят и перед практикой управления в рыночных структурах.

Знания о содержании управленческого труда в новых социально-экономических и политических условиях российской действительности позволяют более точно ответить на вопрос: сколько и кого должны готовить отечественные вузы для сферы управления, в том числе и региональные академии государственной службы, в каком направлении должна развиваться система повышения квалификации и переподготовки персонала управления. Научно обоснованное решение этих проблем существенным образом скажется на адекватности образовательных программ запросам практики, позволит спланировать подготовку управленческого персонала, организовать систему действенного комплексного отбора наиболее квалифицированных специалистов в сферу управления, а также проводить другие мероприятия, обеспечивающие качественный состав управленческой элиты общества.

Сложность решения этих проблем связана сегодня и с тем, что сфера государственной службы практически не попадала в поле научных исследований. Ситуация с ролью науки в государственном управлении и отношения к ней властей сегодня практически мало чем отличается от той, о которой говорил один из руководителей охранного управления в дореволюционной России - Л. В. Дубельт. Он писал: ”В нашей России должны ученые поступать как аптекари... и отпускать учености по рецептам правительства.”⁹¹

Непродуманность, частая реорганизация структур государственных органов (причем нередко она осуществляется под “нужных”, “своих” людей), отсутствие научно обоснованных описаний должностей органов управления существенным образом замедляет и затрудняет работу по созданию профессиограмм государственных служащих. А ведь именно эти документы выступают исходной точкой для работы по организации профессиональной ориентации на государственную службу, разработки программ подготовки специалистов для государственных структур, оценке профессиональных способностей государственных служащих и др.

Не наблюдается большого рвения к рекомендациям науки и среди новоявленных руководителей бизнеса. Ко многим из них приходит зачастую слишком поздно понимание того, что без науки, без профессионалов в управлении вряд ли можно выжить в условиях рыночных отношений. Глубинная причина такого положения дел кроится в медленном и весьма трудном переходе от построения кадровой политики, основанной на корпоративных и идеологических началах, к кадровой политике, основанной на деятельностном подходе. Эта причина в одинаковой мере действует как в государственной службе, так и в негосударственных структурах.