3. Проблемы развития сферы услуг в переходный период.
Резкое сокращение спроса на массовые платные услуги из-за роста цен, переход на самообслуживание.
Свертывание сферы услуг в сельской местности из-за снижения платежеспососбного спроса и дефицита финансирования государством.
Сокращение финансирования государством бесплатных услуг
Рост платности ранее бесплатных услуг (здравоохранение, образование)
Резкая дифференциация доходов и, как следствие, рост спроса на элитарные услуги (частные школы, индивидуальный туризм, спортивно-оздоровительные центры),
Рост спроса на развлечения и рекреацию в среднедоходных группах населения.
Лекции 13-14. Развитие сектора услуг в регионах России
.1. Нерыночные услуги
Образование. Эти услуги делятся на две группы – общее и профессиональное образование. Общее образование с конца XX века развивается в условиях сокращения численности школьников из-за спада рождаемости (с 21,5 млн. в 1995 г. до 16,1 млн в 2005 г., т.е. на четверть) при менее значительном сокращении количества школ (на 9%). Как следствие, смягчились традиционные проблемы обеспеченности школами в большинстве регионов, на северо-востоке России этому способствовал и миграционный отток населения. Тем не менее в части регионов Дальнего Востока, Сибири и в южных регионах массового миграционного притока обеспеченность школами остается недостаточной, 20-25% школьников все еще обучается во вторую смену, а в автономных округах Тюменской области и в республиках с повышенной рождаемостью – треть. В федеральных городах эта проблема практически решена (менее 2%).
Общее образование остается в основном государственным и бесплатным, в целом по стране доля негосударственных школ составляет 1%. Только в Москве она выросла до 9%, но учится в них менее 2% школьников столицы. В кризисные 1990-е годы обострились проблемы государственного финансирования, ухудшилось состояние материальной базы образования. «Зоной бедствия» можно назвать Ингушетию: на одного обучающегося приходится 1,7 кв. м учебных площадей, что в два раза ниже среднероссийской обеспеченности, четверть зданий школ находятся в аварийном состоянии. Отставание проблемных регионов почти не сокращается, поскольку капитальные инвестиции в образование концентрируются в регионах с высокой бюджетной обеспеченностью, более трети всех инвестиций приходится Москву и Ханты-Мансийский АО.
Росту качества образования мешает низкая компьютеризация школ, в среднем один компьютер приходится на 59 школьников. Хуже всего обеспечены компьютерной техникой наименее развитые республики Северного Кавказа и Тыва. Кадровые проблемы испытывают в основном регионы северо-востока страны и Москва: на Крайнем Севере статистическая обеспеченность учителями на 1000 населения выше среднероссийской, однако маленькая наполняемость классов при дисперсном расселении приводит к дефициту преподавателей, а в Москве профессия непрестижна из-за низкой оплаты труда. В Нечерноземье дефицит исчезает из-за быстрого сокращения сети малокомплектных сельских школ, а в аграрных регионах юга с низкими доходами населения эта профессия высококонкурента. Наиболее дефицитная педагогическая специальность во всех регионах – учителя иностранного языка, на них приходится половина всех вакансий.
Финансирование образования – самая крупная статья расходов бюджетов субъектов РФ среди всех социальных расходов (рис. 1). Региональные различия между максимальным и минимальным уровнем расходов на одного ученика составляли в 2002-2003 гг. 5,8 раз, это наименьшие различия по сравнению с другими видами социальных расходов. Школьное образование как услуга более стандартизовано по длительности, повсеместно и ведется по общим для всех регионов программам. Различаются в основном расходы на содержание школ в разных климатических зонах, количество учеников в классах, особенно между городскими и сельскими школами, оснащенность школ. Самые высокие душевые показатели финансирования имеют северные автономные округа, но в половине субъектов РФ разрыв в финансировании не превышает полутора раз. В этих регионах проживает 2/3 населения страны, поэтому можно говорить об относительном территориальном выравнивании финансирования школьного образования.
Рис. 1. Доля расходов на социальные цели от всех расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ, %
Дошкольное образование (воспитание) в 1990-е годы стало менее массовым, охват детей этого возраста снизился с 66 до 53%. Для многих семей оплата содержания детей в дошкольных учреждениях оказалась не по карману. Но в отличие от школьного образования, с 2000-х годов начался рост численности и охвата детей дошкольным воспитанием (до 58% в 2004 г.). Изменение динамики обусловлено ростом рождаемости в начале XXI века из-за вхождения в детородные возраста более многочисленной когорты, реализации отложенных рождений, а также ростом занятости женщин и доходов домохозяйств в годы экономического подъема.
Сеть дошкольных учреждений, свернутая в 1990-е годы, оказалась не готовой принять растущий поток детей. В большинстве регионов, особенно в северо-восточных с повышенной занятостью женщин, а также практически во всех крупных городах вновь возникли очереди и проблема переполненности детских дошкольных учереждений. Мест не хватает ни в ресурсодобывающих или крупногородских регионах с высоким охватом детей дошкольными учреждениями (70-90%), ни в слаборазвитых республиках и на аграрном юге, где охват детей ниже (25-50%) и, как в советское время, сохраняются традиции домашнего воспитания. Причина общая для всех – свертывание сети дошкольных учреждений и минимальные инвестиции в ее развитие.
Тенденции развития профессионального образования противоречивы. Экономический кризис 1990-х привел к деградации начального профессионального образования, рабочие специальности в регионах не были востребованы. Из-за этого в начале 2000-х годов растущая промышленность испытала кадровый голод, но восстановить приток учащихся в ПТУ так и не удалось. Численность учащихся за 1990-2005 годы сократилась с 1,9 до 1,6 млн. человек.
Среднее профессиональное образование адаптировалось лучше, сохранив небольшой рост численности учащихся – с 2,3 до 2,5 млн. человек за тот же период. География почти не изменилась – по-прежнему более высокой численностью студентов на 10000 населения отличаются промышленные регионы Урала, Поволжья и Сибири, а также регионы с неразвитой высшей школой, где техникумы и колледжи играют компенсирующую роль.
В первые годы кризиса снизилась и численность студентов высших учебных заведений, по финансовым причинам сократились учебные миграции в крупнейшие вузовские центры для получения образования. Однако с середины 1990-х годов тенденция сокращения численности студентов сменилась ускоренным ростом в регионах. Высшее образование вновь стало восприниматься как необходимое условие для успешной карьеры и роста доходов. Число вузов выросла за 1995-2005 годы почти вдвое, а численность студентов – в 2,5 раз. Лидерами по темпам роста стали регионы с исходно низкой обеспеченностью вузами, особенно «богатые» экспортные (Ханты-Мансийский АО, республика Якутия – в 4-13 раз). «Бум» высшего образования обошел стороной только отдельные периферийные регионы Центральной России.
Несмотря на разную динамику, сложившаяся география вузовских центров почти не изменилась. Как и раньше, самой высокой обеспеченностью студентами в расчете на 10 000 населения отличаются федеральные города (в 2-2,6 раз выше средней по стране), Томская (в 1,8 раз), Новосибирская области и Хабаровский край (в 1,3 раз).
Москва стала безусловным лидером по развитию рынка учебных услуг и негосударственных вузов, в них учится 36% студентов столицы. В регионах преобладающие формы развития высшей школы различаются: в Сибири и на Дальнем Востоке доминируют государственные учебные заведения, а в отдельных областях Центра, Татарстане и на юге (в Краснодарском и Ставропольском краях, Ингушетии) до четверти учащихся приходится на негосударственные вузы. Рост количества студентов сопровождался снижением качества обучения и в столичных, и в периферийных вузах, особенно новых.
Кроме того, российское высшее образование фактически становится платным. И в государственных вузах, получивших большую часть прироста численности учащихся, и в негосударственных почти весь прирост (96%) приходится на платные формы обучения. Уже в 2003/2004 учебном году более половины (54%) студентов страны полностью оплачивали свое обучение. Региональные различия в уровне платности обучения зависят от многих причин: политики самих вузов и местных властей, платежеспособного спроса населения. В областях и краях юга, в большинстве восточных и северных регионов образование стремительно коммерциализируется, особенно там, где оно было менее развитым. Однако старые вузовские центры, как правило, сохраняют более низкую долю учащихся на платной основе. Пониженный уровень платности высшего образования в некоторых республиках Северного Кавказа, в Якутии обусловлен политикой региональных властей.
Массовый приток молодежи в высшую школу показывает рост престижности образования и готовность домохозяйств вкладывать семейные ресурсы в развитие человеческого капитала. Но став преимущественно платным, образование в большинстве вузов неконкурентоспособно по качеству, рынок образовательных услуг слабо регулируется государством.
Здравоохранение. Неблагополучное состояние здоровья населения России – одна из острейших проблем переходного периода: ожидаемая продолжительность жизни на 10-15 лет меньше, чем в развитых странах, особенно среди мужчин; высока заболеваемость социальными болезнями. На финансирование здравоохранения расходуется только 2,7% ВВП, хотя Всемирная организация здравоохранения рекомендует тратить не менее 5%, а в развитых странах на эти цели расходуется до 6-8% ВВП.
В международных методиках развитие здравоохранения оценивается не только через обеспеченность медицинскими услугами и финансирование, используются важнейшие социально-демографические индикаторы, отражающие состояние здоровья населения как итоговый результат деятельности отрасли. В России в связи с переходом на оценку деятельности бюджетных отраслей по результатам также начато внедрение такой системы индикаторов.
Стандартные статистические показатели (обеспеченность медицинскими работниками, больничными койками и посещаемость поликлиник) не дают представления о качестве и доступности медицинских услуг в регионах. Обеспеченность коечным фондом в основном зависит от сложившейся системы расселения и поэтому максимальна в регионах Нечерноземья с густой сетью небольших сельских поселений и маленьких участковых больниц. Региональные различия обеспеченности средним медицинским персоналом несущественны, как и мощности поликлинических учреждений, явным дефицитом отличаются только отдельные слаборазвитые субъекты РФ (Ингушетия, Дагестан и Коми-Пермяцкий АО).
Обеспеченность врачами лучше характеризует уровень развития здравоохранения, но также зависит от системы расселения и урбанизированности территории. Различия по субъектам РФ почти четырехкратные: показатели Москвы и С.-Петербурга в 1,6 раз выше средних по стране, а слаборазвитых республик и автономных округов – в 1,6-2 раза ниже средних. Урбанизированные северные регионы, как правило, отличаются более высокой обеспеченностью, чем южные, особенно это заметно на Урале, в Сибири и на Дальнем Востоке. В большинстве областей Европейского Центра и Северо-Запада обеспеченность ниже из-за сокращения сети учреждений и врачебных ставок в депопулирующих малых городах и сельской местности.
Расходы на образование занимают второе место в бюджетных расходах регионов на социальные цели. Финансирование здравоохранения в регионах осуществляется из двух источников – консолидированных региональных бюджетов и территориальных фондов обязательного медицинского страхования (ТФОМС). В среднем доля расходов ТФОМС в общем объеме расходов на здравоохранение составляет более 40%, но по отдельным регионам разброс троекратный. Региональные различия в уровне бюджетного финансирования здравоохранения на душу населения превышают 8 раз (с учетом стоимости жизни), а при суммировании со средствами фондов – 7 раз. При таком высоком неравенстве доступность медицинских услуг существенно различается по регионам.
Сопоставление расходов на здравоохранение и показателей состояния здоровья населения регионов РФ показывает, что прямой связи между ними нет. Во-первых, значительная часть финансирования идет на содержание инфраструктуры отрасли (коммунальные платежи, содержание учреждений и др.) и заработную плату занятых. Во-вторых, душевые объемы бюджетного финансирования здравоохранения малы, даже с добавкой средств территориальных фондов обязательного медицинского страхования. Это главная причина, не позволяющая изменить ситуацию. В результате региональные различия в состоянии здоровья больше зависят от воздействия других факторов – природно-климатических условий и образа жизни населения.
Культура. В этой отрасли услуги оказывают как массовые учреждения – более 50 тыс. клубов и библиотек, размещенных по всей стране, так и более высокостатусные – 580 театров, более 2 тыс. музеев, филармонии и концертные залы, которые концентрируются в крупных городах. Географические методы анализа массовых и немасовых услуг различаются. Массовые услуги в основном оцениваются показателями обеспеченности, но для культуры такие показатели малоинформативны: число посадочных мест в клубах в расчете на 1000 населения выше всего в областях Нечерноземья, где много сельских клубов. Они постепенно закрываются, как и сельские библиотеки, из-за депопуляции села.
Размещение немассовых учреждений культуры служит одним из индикаторов выделения центров обслуживания – чем выше концентрация высокостатусных услуг, тем более значим социально-культурный потенциал города. В плановой экономике оперные театры и другие статусные учреждения культуры размещались только в крупных областных центрах, но в переходный период нормативные ограничения исчезли. Им на смену пришли ограничения платежеспособного спроса, так как все больше услуг культуры становятся платными, доли рыночных и нерыночных услуг в этой отрасли сравнялись.
Рост платежеспособного спроса населения формирует новые стандарты потребления. В последние годы быстрее всего растут развлекательные услуги, в основном молодежные: современные клубы, сети мультиплексов (многозальных кинотеатров), игорных заведений. Статус города как центра развлечений становится все более значимым при выделении центров услуг.
Социальное обеспечение. Данный вид услуг наименее изучен в географии. В советское время региональные различия в социальном обеспечении практически отсутствовали, информация по выплатам и организации социальной помощи была скудной, поскольку проблема бедности не считалась актуальной. Экономический кризис 1990-х годов и существенное сокращение доходов населения сделали этот вид услуг государства одним из важнейших. Доля расходов на социальную политику непрерывно растет, в 2005 г. она превысила 11% всех расходов консолидированных бюджетов регионов. Социальные выплаты играют значительную роль в доходах населения, их доля в составляет 13-15%.
Социальное обеспечение и социальная помощь – это предусмотренная законодательством система материального обеспечения и обслуживания граждан в старости, в случае болезни, полной или частичной утраты трудоспособности, потери кормильца, а также помощь семьям с детьми. Эти услуги финансируются из бюджета и внебюджетных фондов – фонда социального страхования (выплаты по временной нетрудоспособности, санаторно-курортное лечение и др.) и Пенсионного фонда. Расходы Пенсионного фонда составляют 6% ВВП, а число получателей пенсий – 38 млн. человек (более 26% населения России), в том числе 29 млн – по старости, более 4 млн – по инвалидности, 3 млн – по случаю потери кормильца. В России также созданы почти 300 негосударственных пенсионных фондов, но общее число получателей пенсий в них – только 1% от числа получателей пенсий из Пенсионного фонда.
Социальная защита и помощь населению оказывается в виде льгот (частичного или полного освобождения от оплаты за товары и услуги), натуральной помощи и денежных выплат (пособий). Различными льготами пользуется почти 40% населения России. В регионах охват льготами зависит от политики властей в социальной сфере и уровня урбанизации, так как среди получателей льгот (в основном жилищных и транспортных) больше горожан. Например, в республике Коми в 2004 г. льготы получали 2/3 населения, а в Калмыкии – менее 9%.
Существуют два принципа выявления нуждающихся в социальной защите – категориальный (получателями льгот и пособий являются группы населения – ветераны труда, многодетные семьи и др., независимо от уровня их материальной обеспеченности), и адресный (помощь оказывается малоимущим домохозяйствам, что более социально справедливо). В России к адресной помощи относятся только три вида пособий – по малообеспеченности, пособия на детей (их получают 2/3 семей с детьми) и жилищные субсидии. Получателями адресной помощи являются более 12 млн. человек, но ведущей и по охвату населения, и по объему выплат остается категориальная помощь, как и в советское время. В развитых странах социальная защита в основном адресная.
Организация предоставления услуг, оформление льгот и выплаты пособий возложены на территориальные органы социальной защиты, а непосредственно обслуживанием населения на дому (престарелых, инвалидов) занимаются центры социального обслуживания. К учреждениям социальной защиты относятся также дома престарелых и инвалидов, социальные приюты и др.
Региональные различия проявляются не в размещении учреждений социальной защиты, а в финансировании отрасли и охвате услугами. Финансирование многочисленных услуг социального обеспечения и помощи из бюджета ведется по разным статьям бюджетных расходов. Органы социальной защиты финансируются по разделу «Социальная политика». В 1990-е годы власти многих регионов экономили на социальной политике, расходуя средства на поддержку ЖКХ и других секторов экономики, поэтому доля социальной политики в расходах бюджетов вплоть до 2000 г. не превышала 5-7%. В 2000-2004 годы значительная часть социальных выплат была переведена на федеральный уровень. Благодаря системе целевых перечислений (субвенций) из федерального бюджета доля расходов на эти цели в большинстве субъектов РФ выросла и выровнялась. Обеспечение более равного доступа населения разных субъектов РФ к социальной помощи – пример позитивного воздействия бюджетной централизации на положение бедных и уязвимых домохозяйств.
Однако в 2005 г. большая часть обязательств по поддержке социально незащищенных групп населения была передана регионам без необходимых источников финансирования. При этом доля получателей помощи от общей численности населения различается по регионам в девять раз, что создает разную нагрузку на их бюджеты. В Ингушетии из-за высокого охвата пособиями на детей, а также выплатами репрессированным и членам их семей доля получателей превышает 72% населения, а в Санкт-Петербурге и Ханты-Мансийском АО – только 8-10%. В результате денежные выплаты в регионах стали различаться сильнее, усилился категориальный принцип предоставления помощи.
Душевые расходы бюджетов регионов на социальную политику различаются по регионам более чем в 8 раз (с корректировкой на стоимость жизни) и находятся в прямой зависимости от доходов населения3. Этот парадокс объясняется двумя причинами. Более высокий уровень доходов населения характерен для регионов с высокими бюджетной обеспеченностью, которые имеют возможность тратить больше средств на социальные цели. Кроме того, в «богатых» регионах, как правило, сильнее расслоение населения по доходам, поэтому власти должны тратить значительные средства на социальную защиту малоимущих. В целом региональное неравенство в обеспечении социальной защиты населения остается более значительным по сравнению с другими отраслями нерыночных услуг.