Разделi.

ФОРМИРОВАНИЕ ИНСТИТУТА НАЦИОНАЛЬНО-КУЛЬТУРНОЙ АВТОНОМИИ В РОССИЙСКОМ ГОСУДАРСТВЕ: ИСТОРИКО-ПОЛИТОЛОГИЧЕСКИЙ 14 Ж АНАЛИЗ (XIX-XXI ВВ.).

Раздел II.

ПОЛИТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ • ФОРМИРОВАНИЯ ИНСТИТУТА НАЦИО

НАЛЬНО-КУЛЬТУРНОЙ АВТОНОМИИ В

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.-62

Раздел III.

СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ

НАЦИОНАЛЬНО-КУЛЬТУРНОЙ АВТОНОМИИ В

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.-116

Введение диссертации (часть автореферата) кандидат политических наук Асуханов, Юсуп Увайсович, 2005 год, Москва

Актуальность темы. Российская Федерация - одно из крупнейших в мире многонациональных государств. По данным переписи 2002 г в ней проживает более 160 народов1, каждый из которых обладает уникальными особенностями материальной и духовной культуры Россияне разговаривают на 120 языках, 80 из них изучаются в школах и вузах (в 1985 году изучалось 44 языка)

Настоящее и будущее нашей страны, ее развитие как демократического, правового государства, обеспечение национальной безопасности и сохранение территориальной целостности возможны только в условиях межнационального, межконфессионального мира и согласия

В Российской Федерации создана определенная политико-правовая база управления межэтническими отношениями, с учетом принципов и норм международного права и договоренностей

Однако утвердившиеся принципы внутригосударственного устройства не решают пока проблем всех народов России. В этой связи особую значимость приобретает такая принципиально важная для нашей страны форма внутригосударственного самоопределения, как национально-культурная автономия (НКА). Она позволяет «гражданам Российской Федерации, принадлежащим к различным национальным общностям, в частности, малочисленным, дисперсно расселенным народам, этническим меньшинствам решать вопросы сохранения и развития своей самобытности, традиций, языка, культуры, образования»2.

Национально-культурная автономия является важным средством выявления и удовлетворения этнокультурных запросов граждан, достижения межнациональной стабильности, предупреждения конфликтов на национальной почве. Будучи экстерриториальным общественным формированием, национально-культурная автономия, не ущемляя прав субъектов Российской Федерации, закрепленных за ними Конституцией Российской Федерации, расширяет их возможности и ответственность в осуществлении государственной национальной политики

Посредством НКА могут быть решены вопросы этнокультурного самоопределения народов Институт национально-культурных автономий самым непосредственным образом связан не только с оптимизацией национальных отношений, но одновременно он занимает весомое место в системе федеративных отношений. Нет сомнения, что НКА следует

Основные итоги всероссийской переписи населения 2002 г //Данные Госкомстата России// http //www peiepis2002 iu/content/200/2001-aiticle asp Концепция государственной национальной политики Российской Федерации Указ Президента Российской Федерации //Собрание Законодательства - 1996 - № 25 -Ст ЗОЮ рассматривать как одну из форм внутригосударственного самоопределения народов России, как механизм сохранения целостности государства и как позитивный потенциал сохранения и дальнейшего развития внутреннего этнического многообразия России.

Таким образом, развитие Российской Федерации как правового, демократического, федеративного государства актуализировало институт национально-культурной автономии. В связи с этим актуальным становится теоретико-методологическое осмысление сущности понятия «национально-культурная автономия», историко-полито логический анализ процесса формирования института национально-культурной автономии, что позволит, с одной стороны, избежать излишней политизации вопроса формирования и развития НКА, с другой -сформулировать направления развития российского законодательства по дальнейшей их институализации именно как формы внутригосударственного экстерриториального самоопределения народов России в свете совершенствования федеративных отношений.

С этой точки зрения актуализируется необходимость исследовании действенности международных документов, отечественных правовых актов и, прежде всего, реализации их в Федеральном законе «О национально-культурной автономии» Несмотря на позитивное начало процесса формирования национально-культурных автономий, начавшегося в 1996 г , практика их повседневной деятельности выявила ряд проблемных вопросов. Это касается, например, необходимости четкого юридического определения понятий «субъект права на национально-культурную автономию» и, соответственно, процедуры регистрации НКА, организационной и финансовой поддержки их деятельности со стороны органов государственной власти и местного самоуправления. Эти и ряд других вопросов, касающихся политико-правовых основ формирования и перспектив развития национально-культурных автономий, обуславливают актуальность исследований в этой сфере.

Состояние научной разработанности темы. Проблемы национально- культурной автономии в последнее время нашли широкое отражение в научной и публицистической литературе. Особенно много публикаций появилось после принятия в 1996 г Концепции государственной национальной политики РФ и Федерального закона «О национально-культурной автономии»1

Данная проблема отражается в трудах А. Аарелайда, Р.Г Абдулатипова, В.В. Амелина, Л.Ф. Болтенковой, Т.Ю. Бурмистровой М Н Губогло, JIМ Дробижевой, В Ю Зорина, К.В. Калининой,

1 О национально-культурной автономии Федеральный Закон Российской Федерации //Собрание законодательства Российской Федерации, 1996 -№25 -Ст 2965

В.И. Куприяновой, В.В. Савельева, Э.А. Паина, С А. Пистряковой, С К. Смирновой, А.Н.Тарасова, В.А.Тишкова, Т Я. Хабриевой, В.Р Филиппова1 и др В их работах рассматриваются политико-правовые основы статуса института национально-культурных автономий как формы самоопределения этнических групп Вместе с тем обнаруживается ряд дискуссионных вопросов, в частности, касающихся этнокультурной идентичности, ее перспективности, места в национальной политике, гармоничного совмещения с общероссийской.

В дореволюционной России вопросами национальной политики и обустройства народов занимались многие ученые и политические деятели. Это, в частности, Б. Бруцкус, С.А. Корф, В. Медем, М.Б. Ратнер,

АарелайдА Возможна ли культурная автономия//Коммунист Эстонии -1989 -№4 -С 16, Абдулатипов РГ Национальный вопрос и государственное устройство России -М, 2000, Он же Управлениеэтнополитическими процессами вопросы теории и практики - М, 2001, Он же (общая ред) Вопросы национальных и федеративных отношений - М РАГС, Вып 1-6, 1995-2005 гг, Амелин В В «О реализации Федерального закона РФ «О национально-культурной автономии» //Материалы заседания межрегионального кру1лого стола» - Оренбург, 1996 - С 31, БолтенковаЛФ Интернационализм в действии - М, 1988 - С 61-62, Она же Национальное развитие лезгинского народа Модель национально-культурной автономии //Этнополис - 1995 - №1 -С111, Бурмистрова ТЮ, Гусакова ВС Национальный вопрос в программах и тактике политических партий в России 19051917 - М, 1976, Губогло МН Национальные группы и меньшинства в системе межнациональных отношений в СССР // Советская этнография - 1989 - №1 - С 26-27, Национально-культурные автономии и объединения Антология в 3-х т /под ред М Н Губогло - М, 1996, Он же Языки этнической мобилизации - М , 1988, Дробижева JT М Этничность в современной России этнополитика и социальные практики, Зорин В Ю От национальной политики к этнокультурной проблемы становления доктрины и практики //Социология и соц Антропология, 2003 Т 6, № 3 - С 122-154, Он же Национальная политика в России история, проблемы, перспективы - М, 2003, Калинина К В Право народов на самоопределение - важнейший принцип национальной политики //Вопросы национальных и федеративных отношений Вып 3 - М , 1999, Она же Демократия и самоопределение народов //В кн Парламентская демократия и федерализм в России и Германии - М , 1999, Она же Этнические аспекты российского федерализма история и современность // В кн Российский федерализм от Федеративного договора до наших дней - М, 2002, Она же Национальная идея в России //Вопросы национальных и федеративных отношений - М, 2004, Куприянова В И Национально-культурная автономия и национальные меньшинства региональный аспект С 250—261 // В кн Профессионалы за сотрудничество - М, 1988 - С 250-261, Савельев В В Институт национально-культурной автономии как фактор укрепления российского федерализма //Вопросы национальных и федеративных отношений сборник статей аспирантов и преподавателей /Под общ ред РГ Абдулатипова - М Изд-во РАГС, 2004 - С 233-246, Права народов в мультиэтпическом государстве путь России //Исследования по прикладной и неотложной этнологии № 151 - М, 2002, Тарасов АН Право народов на самоопределение как фундаментальный демократический принцип // Свободная мысль-XXI - 2002 - №9 - С 56-74, Хабриева Т Я Национально-культурные автономии в Российской Федерации - М , 2003

Вл. Соловьев и другие. Многие из них поддерживали идею национально-культурной автономии, разработанную австрийскими социал-демократами О Бауэром и К. Реннером (Р Шпрингер) и получившую развитие в работах как зарубежных, так и российских авторов1

Большое значение придавали самоопределению народов России

-у основоположники Советского государства В.И. Ленин и И.В. Сталин", которые в национальном вопросе заняли позицию интернационализма, выступив против идеи национально-культурной автономии и противопоставив ему лозунг широкого самоуправления и автономии областей, которые должны быть разграничены и по национальному признаку.

В советский период идея национально-культурной автономии была строго табуирована. Тем не менее, она продолжала обсуждаться в публицистике, например, в работах Б. Плетнева, М. Лазерсона .

Ф В постсоветской России к вопросу о национально-культурной автономии и вообще к проблеме защиты прав национальных меньшинств кроме приведенных выше ученых, непосредственно занимающихся вопросами национальной политики (Р Г Абдулатипов, М.Н. Губогло, ВА. Тишков, К.В. Калинина, Л.Ф Болтенкова, В.В. Савельев и др.) обратились и политические деятели, такие как, например, Г X. Попов, " С.М. Шахрай, ученые, работающие в правозащитной сфере А.Г. Осипов,

С.В. Соколовский, ученые-юристы А.Х. Абашидзе, И.П. Блищенко, Б С Крылов4 Значительное развитие изучение национального вопроса и

1 Бруцкус Б Национальность и государство //Русская мысль - 1910, № 6 - С 138167, Корф С А Национальности и государство //Вестник Европы - 1917, № 9-12 -С 198, Медем В Социал-демократия и национальный вопрос - СПб , 1906 - С 3847, Ратнер М Б Национальный вопрос в свете социалистического мировоззрения //Русское богатство - 1908, №4 - С 181-182, Соловьев Вл Национальный вопрос в России - СПб , 1888, Бауэр О Национальный вопрос и социал-демократия - М, 1918, Репнер К (Шпрингер Р ) Национальная проблема (борьба национальностей в Австрии) -СПб, 1909, Pletner Н Das problem des Schutzes der nationalen Minderheit - Munchen, 1927, Wolzendorf К Grundgedanken des Rechts der nationalen Minderheiten - Berlin,

1921, ЖаботинскийВ Самоуправление национального меньшинства //Вестник Европы - 1913, № 10- С 119, Кульчицкий (Мазовецкий) К Автономия и федерация в современных конституционных государствах -М,1907 -С 124-128

2 Ленин В И Критические заметки по национальному вопросу //Полное собрание сочинений - Т24 - С 174-178, Он же К вопросу о национальностях или об «автономизации» //Полное собрание сочинений - Т 45 - С 356-362, Сталин ИВ Вопросы ленинизма - М , 1939 - С 513, Он же Марксизм и национальный вопрос //Просвещение, №№ 3-5, март-май 1913 г, Он же Октябрьский переворот и национальный вопрос//Сочинения Т4 -М,1951 С 155-167

3 Плетнев Б Национальная проблема в России и методы ее разрешения - Ярославль,

1922, ЛазерсонМЯ Национальность и государственный строй -Пг,1918

4 Попов Г К вопросу о праве наций на самоопределение (VI Национальные проблемы реформируемой России) /Московский комсомолец, 09 11 2004, проблем национальных меньшинств получили и в регионах России Например, в Ростове-на-Дону этими вопросами занимались А И Овчинников и А.А Тащиян, в Татарстане - Д.М. Исхаков, в Оренбурге, снова отметим, - В В. Амелин, в Москве - С.А. Пистрякова, В.Р Филиппов, в Екатеринбурге - Р К. Ямалов, в Томске - И.В. Нам1 и многие другие.

В последние годы появилось значительное число диссертационных исследований по вопросам национально-культурной автономии. Это, в частности, работы Д.Е. Краснянского, JI.A. Панкратовой, О.Ф Штралера И др.2

Цель и задачи исследования Целью настоящей работы является историко-политологическое, теоретико-правовое исследование процесса становления и развития института национально-культурной автономии как одной из перспективных форм национально-культурного самоопределения народов России, а также как одного из механизмов решения национального вопроса и как принципа национальной политики в Российской Федерации.

Достижение данной цели предполагает решение следующих задач

Шахрай С М Горизонты российского федерализма //Государственная служба Российской Федерации и межнациональные отношения - М, 1995 - С 46, Он же Три кита для новой России//Независимая газета 1994, 5 марта, Осипов А Г Право народов на самоопределение идея и воплощение - М , 1997, Он же Национально-культурная автономия в России идея и реализация http //ethnic to kg/pages/w0803/workshop082003content html, Соколовский С В Права меньшинств антропологические, социологические и международно-правовые аспекты //Московский Общественный Научный Фонд Центр по изучению и предупреждению конфликтов Института этнологии и антропологии РАН // http //ebook mpsf org/books/86/mdex html, Абашидзе A X Правовой статус меньшинств и коренных народов Международно-правовой анализ - М, 1997, Блищенко И П, Абашидзе А X О Законе РФ «О национально-культурной автономии» как об одной из форм национально-культурного самоопределения народов России //Вестник РУДН Сер Юридические науки 1997, №2 - С 8, Крылов Б С Комментарий к Федеральному закону «О национально-культурной автономии» - М , 1997 - С 8

1 Овчинников АИ, Тащиян А А Национальный вопрос в истории политико-правовой мысли Учебное пособие по истории политических и правовых учений - Ростов на Дону, 2004 - С 46-47, Исхаков Д М Проблема культурно-национальной автономии и освещение некоторых ее аспектов в публицистике //Регион как феномен экономики, политики и культуры - Казань, 1994 г - С 152-153, Ямалов Р К Идея национально-культурной автономии - Екатеринбург, 1993, Нам ИВ Развитие межнациональных отношений и национально-культурного движения в Сибири - Томск, 2002 Краснянский Д Е Национальный вопрос в России в конце XX века Автореф дисс на соиск ученой степ канд филос наук - Москва, 2000, Панкратова JIА Национально-культурные автономии в России /Дисс канд юрид наук - Казань, 2002, Штралер О Ф Национально-культурная автономия в Российской Федерации опыт, проблемы развития (на примере Республики Коми) Автореф дисс на соиск ученой степ канд полит наук - М , 2003

- исследовать с историко-политологической точки зрения процесс возникновения и развития идеи национально-культурной автономии как способа самоопределения и развития народов, имеющего непреходящее значение для многонациональной страны;

-рассмотреть теоретико-методологические аспекты формирования института национально-культурной автономии в процессе его развития;

- провести анализ политико-правовых основ становления и развития национально-культурной автономии в Российской Федерации;

- представить сравнительно-правовой анализ развития законодательных основ национально-культурной автономии в Российской Федерации.

Объектом исследования является процесс становления института национально-культурной автономии в Российской Федерации, проблемы его формирования и перспектив развития

Предмет исследования — историко-теоретические и политико-правовые основы формирования института национально-культурной автономии, законодательные инициативы в этой области.

Теоретические и источниковедческие основы исследования. В основу диссертационной работы легли научные труды зарубежных и отечественных ученых, занимавшихся и занимающихся проблемой национальных отношений, теорией национального вопроса, методами его решения, теоретико-правовым обоснованием института национально-культурной автономии за период с конца XIX века по настоящее время. При изучении национального вопроса и института национально-культурной автономии с историко-политологической точки зрения использованы официальные документы и материалы деятельности органов государственной власти, в частности Государственных Дум России, политических партий и общественных движений с начала XX в. и по настоящее время.

При исследовании теоретико-исторического и правового аспектов формирования института национально-культурной автономии автор активно обращался к трудам по теории государства и права, юридическим словарям

При анализе правовых основ и законотворческого процесса в области защиты прав и интересов национальных меньшинств диссертантом проработаны законодательные и иные правовые акты Российской Федерации, международные правовые документы.

Методологическую основу работы составили методы историко-политологического исследования, системного и сравнительного анализа, формально-правовой метод, а также общетеоретические методы: анализ, синтез, индукция и дедукция.

Основные результаты^ и научная новизна диссертационного исследования заключаются в том, что в нем получили дальнейшее развитие сопоставительный анализ национально-культурного самоопределения народов Российского государства XX - XXI вв, выявление проблемы национально-культурной автономии в современной теории и политико-правовой практике национальных и федеративных отношений, что позволило автору выявить закономерность возвращения идеи национально-культурной автономии в общественную и политико-правовую сферу посткоммунистической России Это было обусловлено логикой развития общественно-политической мысли в стране, а также вхождением демократических ценностей в жизнь российского многонационального общества В- очередной раз вызванный к жизни в конце 80-х годов вопрос обустройства народов России логически привел к разработке отечественного правового поля в отношении легитимации табуированной в советское время национально-культурной автономии как института общественных отношений, как одного из механизмов защиты прав и интересов российских национальностей, как одного из способов решения национального вопроса, обеспечения права народов на самоуправление и этнокультурное самоопределение.

Попытка автора рассмотреть институт национально-культурной автономии с точки зрения теории и практики национального строительства в России позволила обосновать представления об институте национально-культурной автономии и как о принципе национальной политики государства, и как общественном институте с признаками публичной власти, способствующем формированию гражданского общества. Выявляется его роль в системе федеративных отношений

Автором представлен сравнительно-правовой анализ законодательных изменений и дополнений, включенных в период с 2002 г по настоящий день в Федеральный закон «О национально-культурной автономии» 1996 г, и высказано мнение об их возможном влиянии на перспективы дальнейшего развития института национально-культурной автономии в Российской Федерации.

Полагаем, что несет определенную новизну и попытка обобщить личный опыт автора по созданию национально-культурной автономии в регионе, анализ проблем, противоречий и предложения.

Теоретическая и практическая значимость работы.

Теоретическая значимость работы обуславливается проведением автором анализа теоретико-исторических предпосылок формирования института национально-культурной автономии, а также обоснованием института НКА с точки зрения государственной политики как принципа внутренней политики государства, с точки зрения права - как субъекта правоотношений, с точки зрения государственно-общественного устройства - как структурной единицы российского гражданского общества. Автор также обосновывает конституционно-правовой статус национально-культурной автономии. Результаты исследований, проведенных автором, могут быть использованы в дальнейших теоретических исследованиях и политико-правовом обосновании развития института национально-культурной автономии в Российской Федерации с учетом тенденций государственной политики как в сфере национальных отношений, так и в области совершенствования государственного устройства России и обустройства ее народов. Кроме того, представленный автором материал по историко-политологическому и теоретико-правовому анализу рассматриваемой проблемы, а также сравнительно-правовой анализ российского законотворческого процесса в отношении национально-культурной автономии может быть использован в практике работы как государственных органов исполнительной власти и местного самоуправления, так и в органах законодательной власти всех уровней.

Результаты настоящей диссертационной работы можно использовать также в учебном процессе в рамках специальных дисциплин и курсов в вузах и учреждениях поствузовского образования, в частности, на кафедрах Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации

Апробация работы. Материалы диссертационного исследования нашли отражение в публикациях автора.

Диссертация обсуждалась на кафедре национальных и федеративных отношений Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Структура диссертационной работы обусловлена целями и задачами исследования и состоит из введения, трех разделов, заключения, списка использованных источников и литературы.