7.2. Основные механизмы управления пакетами акций, принадлежащих государству

В российской практике участия государства в управлении предприятиями, имеющими государственный пакет акций, выделяются три основных механизма:

представление интересов государства;

доверительное управление;

внесение государственных пакетов акций в уставные фонды организаций, находящихся под контролем государства, в том числе с созданием холдинговых компаний.

1. Представление интересов государства. Первой формой такого представления является Институт представителей государства в органах управления акционерных обществ. Институт представителей государства был введен Указом Президента Российской Федерации от 10 июня 1994 г. № 1200 «О некоторых мерах по обеспечению государственного управления экономикой», а примерный договор на представление интересов государства в органах управления акционерных обществ был утвержден через два года постановлением Правительства Российской Федерации от 21 мая 1996 г. № 625 «Об обеспечении представления интересов государства в органах управления акционерных обществ (хозяйственных товариществ), часть акций (доли, вклады) которых закреплена в федеральной собственности». И только в 2000-2003 годах были приняты нормативные акты, регламентирующие процедуры назначения представителей государства в органы управления акционерных обществ (хозяйственных товариществ), часть акций (доли, вклады) которых закреплена в федеральной собственности, и использования прав акционеров.

Государство управляет принадлежащими ему акциями, а также осуществляет свои права участника в хозяйственных обществах через институт своих представителей, назначенных Правительством РФ.

Порядок назначения представителей государства, их функции, порядок принятия ими решений, их отчетность регулируются Положением «О порядке назначения и деятельности представителей РФ в органах управления и ревизионных комиссиях открытых акционерных обществ, созданных в процессе приватизации, акции которых находятся в федеральной собственности, а также в отношении, которых принято решение об использовании специального права на участие РФ в управлении ими («золотой акции»)», утвержденным Постановлением Правительства РФ от 7.03.2002г. № 195.

Положение регламентирует деятельность представителей государства в акционерных обществах федерального подчинения, в которых ему принадлежит не менее 98% акций или «золотая акция». При этом для остальных акционерных обществ никаких нормативных документов федерального уровня не существует, и в практике приходится опираться на данное Положение, которое в случае каких-либо судебных дел оказывается юридически не состоятельным по отношению к акционерному обществу, где доля принадлежащих государству акций существенно ниже 98%.

В соответствии с данным Положением представителями государства в акционерных обществах могут быть государственные служащие, сотрудники Федерального агентства по управлению государственным имуществом (Росимущество) и его территориальных отделений. Иные граждане Российской Федерации (за исключением избранных в представительные органы государственной власти либо местного самоуправления) могут быть представителями на основании договоров, заключаемых в установленном порядке. Представителями Российской Федерации в органах управления и ревизионных комиссиях акционерных обществ, в отношении которых принято решение об использовании специального права («золотой акции»), могут быть исключительно государственные служащие.

Представители Российской Федерации в совете директоров и ревизионной комиссии акционерного общества, в отношении которого принято решение об использовании специального права («золотой акции»), назначаются Правительством России по представлению министерства, подготовленному на основании предложений федерального органа исполнительной власти.

В совет директоров и ревизионную комиссию акционерного общества может быть назначено по одному представителю Российской Федерации. При этом представитель Российской Федерации в совете директоров акционерного общества входит в количественный состав совета директоров.

Задача представителя государства в совете директоров состоит в обеспечении связи между данным органом управления и федеральным органом государства, контролирующим действия данного акционерного общества.

К собранию совета директоров акционерного общества формируется повестка дня. В отличие от других членов совета представитель государства перед тем, как внести свои вопросы в повестку дня, направляет свои предложения в соответствующий федеральный орган исполнительной власти, который сообщает свое мнение о предложениях представителя Российской Федерации в орган, принимающий окончательное решение, и передает представителю РФ письменные директивы по указанным предложениям.

После утверждения повестки дня общего собрания акционеров представитель Российской Федерации информирует министерство и федеральный орган исполнительной власти о ее содержании, а при наличии в ней вопросов, по которым представитель Российской Федерации имеет право вето, направляет также свои предложения по его использованию.

Федеральный орган исполнительной власти направляет представителю РФ письменные директивы об использовании права вето. При отсутствии письменных директив представитель РФ действует в соответствии с предложениями, направленными им ранее в вышестоящие органы.

До проведения заседания совета директоров представитель РФ направляет в соответствующий федеральный орган исполнительной власти повестку дня заседания совета директоров и свои предложения по голосованию.

На основании мнения федерального органа исполнительной власти представитель получает письменные директивы по голосованию на заседании совета директоров. При отсутствии письменных директив представитель Российской Федерации голосует в соответствии с предложениями, направленными им ранее в вышестоящие органы.

Управление государством акционерными обществами, где 98-100% акций закреплено в государственной собственности, аналогично управлению акционерными обществами с «золотой акцией», за исключением того, что федеральные органы управления вырабатывают указания для представителя государства в совете директоров совместно, а не раздельно.

Личное участие

Обязанности

Выполнение письменных директив

Представление информации

Рисунок 2 – Обязанности Представителя Российской Федерации

Представитель Российской Федерации обязан лично участвовать в работе органов управления и ревизионной комиссии акционерного общества, в которые он назначен или избран, и не может делегировать свои функции иным лицам, в том числе замещающим его по месту основной работы; неукоснительно выполнять письменные директивы государства по порядку голосования на общем собрании акционеров, в совете директоров акционерного общества; представлять в установленные сроки в федеральные органы исполнительной власти всю необходимую информацию и предложения по вопросам компетенции органов управления акционерного общества и ревизионной комиссии, а также отчитываться о своей деятельности.

Представитель Российской Федерации не может быть представителем других акционеров в органах управления акционерного общества.

Основные причины недостаточной эффективности института государственных представителей, а именно:

- недостаток ресурсных возможностей федеральных органов власти для обеспечения качественного представления интересов государства во всех акционерных обществах с государственным участием в капитале;

- отсутствие у представителей возможности уделять должное внимание проблемам акционерных обществ в силу их занятости в органах государственной власти;

- недостаток реального контроля за назначением и деятельностью представителей;

- низкий уровень хозяйственной инициативы представителей, недостаточно ответственный подход к осуществлению своих функций;

- трудность определения персональной ответственности представителей за результаты управления;

- низкая оперативность принимаемых управленческих решений;

- отсутствие реальной заинтересованности представителей в качественном отстаивании интересов государства, использование ими своих полномочий в интересах третьих лиц;

- недостаточный уровень квалификации представителей, отсутствие у них специфических знаний и навыков осуществления руководства реальным бизнесом.

Второй формой представления интересов государства является Институт независимых директоров и профессиональных поверенных.

Расширение практики привлечения профессиональных директоров (независимых директоров и профессиональных поверенных) в составы органов управления компаний с участием государства – новая стратегия корпоративного управления в государственных компаниях, инструмент повышения эффективности управления федеральными пакетами акций.

Отбор профессиональных директоров в настоящее время осуществляется специальной Комиссией по отбору независимых директоров, действующей при Росимуществе. Комиссия формируется из представителей Росимущества, Минэкономразвития России, федеральных органов исполнительной власти, на которые возложена координация деятельности обществ в соответствующей сфере экономики и общественно-профессиональных организаций.

В рамках своих полномочий Комиссия принимает решения о целесообразности привлечения в органы управления и контроля акционерных обществ независимых директоров, профессиональных поверенных и ревизоров,

Рисунок 3 – Механизм формирования органов управления в ОАО с государственным участием

а также принимает решения о предложении кандидатов для избрания в составы советов директоров (наблюдательных советов) и ревизионных комиссий.

При этом Комиссией, начиная с 2009 года, были сформулированы четкие критерии отбора кандидатур в органы управления акционерных обществ:

опыт работы кандидата в качестве члена совета директоров;

опыт работы в отрасли;

отсутствие явных предпосылок для возникновения конфликта интересов;

образование;

возраст кандидата;

место проживания кандидата;

рекомендации профессионального сообщества.

В проводимом отборе профессиональных директоров Комиссией активно используется кадровый потенциал профессиональных общественных организаций (в том числе Российским союзом промышленников и предпринимателей, Ассоциацией независимых директоров, Российским институтом директоров, Объединением по защите интересов акционеров предприятий и организаций).

Рисунок 4 – Динамика количества привлекаемых независимых директоров

В 2012 г. председателями советов директоров (наблюдательных советов) госкомпаний избрано 423 профессиональных поверенных.

Профессиональный директор получает вознаграждение за работу в совете директоров (наблюдательном совете), размер которого зависит от результатов деятельности компании. Следовательно, профессиональный директор заинтересован в повышении эффективности деятельности общества.

Рисунок 5 – Динамика количества привлекаемых профессиональных поверенных

Основным государственным органом, осуществляющим контроль со стороны государства за деятельностью ОАО с государственным участием, является Росимущество.

Основным инструментом оценки эффективности деятельности ОАО с государственным участием является мониторинг отчетов профессиональных директоров и принятие адекватных им решений. Приказом Минэкономразвития России от 12 апреля 2011 г. № 164 утверждена форма отчета представителей интересов Российской Федерации в органах управления акционерных обществ.

Ключевым критерием оценки эффективности деятельности представителя интересов Российской Федерации является собственно эффективное представление интересов РФ как собственника части (или всего) имущества ОАО. В частности:

государственный представитель (особенно, если в собственности у государства находится контрольный пакет акций) должен различными управленческими (организационными) средствами эффективно предотвращать вероятность изменения иерархии интересов и целевых функций в худшую для собственника-государства сторону;

государственный представитель должен контролировать полноту и своевременность выполнения АО своих обязательств перед бюджетом и внебюджетными фондами;

результаты деятельности государственного представителя в АО (управляющего государственной долей) должны соответствовать поставленным перед ним целям; свои задачи он должен решать наиболее эффективными (оптимальными) и экономичными методами.

Доверительное управление

Доверительное управление. Первым нормативным актом, регулирующим отношения в этой сфере, стал Указ Президента РФ от 24 декабря 1993 г. №2296 «О доверительной собственности (трасте)», который впоследствии был дополнен документами Госимущества.

С выходом в марте 1996 г. второй части Гражданского кодекса, которая утвердила институт доверительного управления, Указ №2296 фактически утратил силу. После этого управление акциями, находящимися в федеральной собственности (а фактически – предприятиями), велось на основании доверенностей, договоров-поручений или договоров коммерческого управления. Значительным шагом вперед стало принятие Правительством Российской Федерации ныне действующего Постановления от 7 августа 1997 г. №989 «О порядке передачи в доверительное управление закрепленных в государственной собственности акций акционерных обществ, созданных в процессе приватизации, и заключения договоров доверительного управления этими акциями».

Доверительное управление является наиболее подходящим способом для долгосрочного управления имуществом, с передачей объекта управляющей компании, но с сохранением за учредителем управления права собственности на объект управления.

При доверительном управлении собственник ставит перед управляющей компанией следующие задачи:

- увеличение получаемого от управления собственностью дохода.

- увеличение стоимости объекта собственности. При этом подразумевается, что данная задача может быть решена за определенный период времени и при усовершенствование технических и эксплуатационных характеристик, привлечения инвестиций, выпуска новой продукции, инноваций и т.п.

- подготовка объекта собственности к продаже с большой выгодой. Решение этой задачи связано с реализацией целого комплекса мероприятий, зачастую носящих неоднозначный характер, но в целом основанных на мероприятиях по повышению стоимости объекта собственности.

Участниками (сторонами) доверительного управления являются: учредитель доверительного управления (собственник); доверительный управляющий – лицо, принимающее на себя обязательства по осуществлению доверительного управления по договору; гарант, которое дает поручительство за доверительного управляющего и солидарно отвечает за исполнение его обязательств перед учредителем управления.

Кроме того, по усмотрению учредителя доверительного управления в договор может быть включен выгодоприобретатель (или бенефициар) – лицо, в пользу которого осуществляется доверительное управление.

Доверительный управляющий – это индивидуальный предприниматель или коммерческая организация, за исключением унитарного предприятия. Доверительный управляющий, осуществляет управление государственным (муниципальным) имуществом в интересах учредителя управления или указанного ими лица.

Имущество не подлежит передачи в доверительное управление государственному органу или органу местного самоуправления.

Объектами доверительного управления признаются организации, имущественные комплексы, отдельные объекты, относящиеся к недвижимому имуществу, ценные бумаги, права, удостоверенные бездокументарными ценными бумагами, исключительные права и иное имущество.

Договор доверительного управления имуществом заключается в письменной форме (п. 1 ст. 1017 ГК РФ). Договор доверительного управления подлежит государственной регистрации. Заключается договор на срок, не превышающий пяти лет.

Доверительное управление имуществом включает в себя вопросы финансового анализа и прогноза, элементы антикризисного управления, финансового учета, маркетинга, консалтинга, оценки, а также брокерские услуги, если это необходимо.

Процесс доверительного управления можно разделить на несколько этапов и на каждом из них обеспечивается максимальная прозрачность действий с минимизацией возможных рисков при управлении государственным имуществом.

Таблица 3 – Этапы доверительного управления

Этап	Содержание
Первый этап	Принятие решения об организации доверительного управления, определение целей для решения которых учреждается доверительное управление
Второй этап	Проведение экспертизы, оценки имущества, разработка основных положений для организации конкурса на право заключения договора доверительного управления
Третий этап	Организация и проведение конкурса на право заключения договора доверительного управления объектами государственной собственности, в ходе которого претенденты - доверительные управляющие разрабатывают и представляют в конкурсную комиссию подробные планы (программы) управления, предоставляют гарантии по сохранению имущества и доходов бюджета в процессе доверительного управления
Четвертый этап	Осуществление доверительным управляющим управления при наличии соответствующих полномочий, определенных рамками договора доверительного управления имуществом и планом (программой) управления
Пятый этап	Контроль за действиями доверительного управляющего осуществляется на основе постоянного мониторинга управленческих решений, утвержденных типовых и индивидуальных форм отчетности

Доверительный управляющий имеет право на вознаграждение, предусмотренное договором доверительного управления имуществом, а также на возмещение необходимых расходов, произведенных им при доверительном управлении имуществом, в пределах доходов от использования этого имущества. Возмещение расходов и выплата вознаграждения доверительного управляющего по управлению имуществом, находящимся в государственной собственности, осуществляется в пределах сумм доходов (дивидендов), получаемых доверительным управляющим в процессе управления имуществом.

Доходы (дивиденды), полученные в процессе управления имуществом перечисляются доверительным управляющим в полном объеме на счет по исполнению бюджета и учитываются в доходах бюджета в соответствии с действующей бюджетной классификацией РФ.

Возмещение расходов доверительного управляющего, произведенных им при осуществлении доверительного управления, осуществляется в соответствии со статьей 1023 ГК РФ. Перечень расходов доверительного управляющего, подлежащих возмещению указывается в информационном сообщение о проведении конкурса на право заключения договора доверительного управления и в обязательном порядке определяется в Договоре доверительного управления.

Выплата вознаграждения доверительного управляющего осуществляется за счет средств бюджета учредителя управления, предусматриваемых на указанные цели в размерах, не превышающих предельный размер вознаграждения, определяемого по результатам конкурса.