2. Основные виды и организация надведомственного (внешнего) контроля за деятельностью органов и учреждений уголовно-исполнительной системы

Существование внешнего контроля за деятельностью органов и учреждений уголовно-исполнительной системы является необходимым, поскольку при его осуществлении отсутствует прямая подчиненность конкретных сотрудников, ведомственная заинтересованность и взаимозависимость между субъектами и объектами контрольной деятельности.

Согласно ст. 38 Закона от 21 июля 1993 г. № 5473-17 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы»¹ надведомственный (внешний) государственный контроль за деятельностью уголовно-исполнительной системы осуществляет Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Кроме того, согласно ст. 38 Закона от 21 июля 1993 г. № 5473-17 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» и ст. 24 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации от 08 января 1997 г. № 1-ФЗ² при исполнении служебных обязанностей без специального на то разрешения имеют право посещать учреждения и органы, исполняющие наказания:

а) Президент Российской Федерации, Председатель Правительства Российской Федерации, члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, а также президенты и главы правительств субъектов Российской Федерации, уполномоченные по правам человека в субъектах Российской Федерации, главы органов местного самоуправления - в пределах соответствующих территорий;

б) Генеральный прокурор Российской Федерации, прокуроры субъектов Российской Федерации, подчиненные им прокуроры, а также прокуроры, непосредственно осуществляющие надзор за исполнением наказаний на соответствующих территориях;

в) должностные лица вышестоящих органов (форма внутриведомственного контроля);

г) судьи судов, осуществляющих судопроизводство на территориях, где расположены учреждения и органы, исполняющие наказания;

д) депутаты, общественные наблюдательные комиссии и их члены - в пределах соответствующих территорий;

е) Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, уполномоченные по правам ребенка в субъектах Российской Федерации в пределах соответствующих территорий - учреждения и органы, исполняющие наказания в отношении несовершеннолетних осужденных, осужденных беременных женщин, осужденных женщин, имеющих детей в домах ребенка исправительных учреждений;

ж) Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей, уполномоченные по защите прав предпринимателей в субъектах Российской Федерации в границах соответствующего субъекта Российской Федерации - в целях защиты прав подозреваемых, обвиняемых и осужденных по делам о преступлениях, предусмотренных статьями 159 - 159.6, 160, 165 Уголовного кодекса Российской Федерации, если эти преступления совершены в сфере предпринимательской деятельности, а также статьями 171 - 172, 173.1 - 174.1, 176 - 178, 180, 181, 183, 185 - 185.4, 190 - 199.2 Уголовного кодекса Российской Федерации.

Представители средств массовой информации и иные лица имеют право посещать учреждения и органы, исполняющие наказания, по специальному разрешению администрации этих учреждений и органов либо вышестоящих органов.

Контрольные полномочия Президента Российской Федерации вытекают из смысла положений Конституции Российской Федерации, согласно которой он определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, является гарантом прав и свобод человека и гражданина, принимает меры по охране государственной целостности Российской Федерации, а также обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие всех органов государственной власти. Таким образом, контрольные полномочия главы государства характеризуются тем обстоятельством, что практически нет таких сфер и отраслей, где бы Президент Российской Федерации не осуществлял контрольно-надзорных функций как самостоятельно, так и через свои специально создаваемые структуры. Президент Российской Федерации назначает на должность и освобождает от должности директора ФСИН России, также он вправе назначать кандидатов на иные должности уголовно-исполнительной системы, замещение которых предусмотрено лицами высшего начальствующего состава.

Среди президентских структур, осуществляющих контроль в сфере исполнительной власти, особое место занимает Контрольное управление, являющееся структурным подразделением Администрации Президента Российской Федерации. Его правовой статус определен в Положении о контрольном управлении Президента Российской Федерации, утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 8 июня 2004 г. № 729¹.

В частности, контрольное управление и его территориальные подразделения вправе: организовывать систематический контроль и проверку деятельности органов и учреждений уголовно-исполнительной системы и их руководителей; по результатам проверок вносить Президенту предложения о совершенствовании деятельности уголовно-исполнительной системы, а в необходимых случаях направляет в органы прокуратуры материалы о выявленных нарушениях; регулярно проводить проверки хода исполнения поручений Президента органами и учреждениями уголовно-исполнительной системы, вносить представления о привлечении должностных лиц, виновных в несвоевременном или ненадлежащем исполнении либо неисполнении поручений главы государства, к дисциплинарной ответственности, вплоть до отрешения от должности; обеспечивать контроль Президента за отдельными направлениям работы органами и учреждениями уголовно-исполнительной системы и пр.

Наиболее весомыми контрольными полномочиями со стороны органов исполнительной власти обладает Правительство Российской Федерации, осуществляющее комплекс мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан и иные полномочия, возложенные на него Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и указами Президента Российской Федерации. В частности, правовой статус Правительства Российской Федерации определен в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. № 2-ФЗ¹.

Как орган общей компетенции Правительство Российской Федерации наделено широкими полномочиями, прежде всего, в отношении федеральных органов исполнительной власти, к числу которых относится и ФСИН России. В этих целях Правительство Российской Федерации осуществляет систематический контроль за ходом реализации нормативных правовых актов и принимает меры по устранению нарушений действующего законодательства.

Контроль, осуществляемый представительными (законодательными) органами, представляет собой деятельность Федерального Собрания Российской Федерации и законодательных органов субъектов Федерации, регламентированную Конституцией Российской Федерации, конституциями республик и уставами субъектов Российской Федерации.

Так, Высшая палата Федерального Собрания Российской Федерации – Совет Федерации согласно ст. 102 Конституции РФ: а) утверждает указ Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного или военного положения; б) решает вопрос об отрешении Президента Российской Федерации от занимаемой должности; в) контролирует утверждение указов об использовании Вооруженных Сил за пределами территории Российской Федерации.

Кроме того, в Совете Федерации подлежат обязательному рассмотрению принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам: а) федерального бюджета; б) федеральных налогов и сборов; в) финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии; г) ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации; д) статуса и защиты государственной границы; е) войны и мира.

Контрольные полномочия Государственной Думы Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации включают в себя выдвижение обвинения против Президента Российской Федерации для отрешения его от должности; дачу согласия на назначение председателя Правительства Российской Федерации; участие в назначении Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, председателя Центрального банка Российской Федерации; решение вопроса о доверии Правительству РФ; депутатский запрос в адрес должностных лиц органов исполнительной власти и инициирование депутатского расследования.

Контрольные функции Федерального Собрания Российской Федерации отчетливо проявляются в деятельности, образуемой Советом Федерации и Государственной Думой Счетной палаты. Ее статус определен Федеральным законом от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»¹.

В процессе выполнения своих задач Счетная палата осуществляет контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую, информационную и иные функции в рамках исполнения федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов.

Контроль Уполномоченного по правам человека РФ. Правовой статус Уполномоченного по правам человека РФ закреплен Федеральным конституционным законом от 26 февраля 1997 г. «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации²».

Основные формы контроля Уполномоченного по правам человека РФ за органами и учреждениями уголовно-исполнительной системы: рассматривает жалобы на решения или действия (бездействия) должностных лиц, если ранее заявитель обжаловал их действия в судебном либо административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе; рассматривает жалобы лиц, находящихся в местах принудительного содержания; имеет право провести проверку обстоятельств, подлежащих выяснению, а также на содействии компетентных государственных органов или должностных лиц при осуществлении этой проверки; вправе в ходе проверки беспрепятственно посещать органы и учреждения, запрашивать и получать от них сведения, документы и материалы, необходимые для рассмотрения жалобы; вправе получать объяснения от сотрудников уголовно-исполнительной системы по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалобы; вправе поручать компетентным государственным учреждениям проведение экспертных исследований и подготовку заключений по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалобы.

По результатам рассмотрения жалобы Уполномоченный по правам человека вправе: обратиться в суд с заявлением в защиту прав и свобод, нарушенных решениями или действиями (бездействием) должностного лица уголовно-исполнительной системы, а также лично либо через своего представителя участвовать в процессе в установленных законом формах; обратиться в орган или учреждение с ходатайством о возбуждении дисциплинарного производства либо обратиться в следственный комитет с ходатайством о возбуждении уголовного дела в отношении сотрудника уголовно-исполнительной системы, в решениях или действиях (бездействии) которого усматриваются признаки преступления; изложить свои доводы прокурору, который вправе своими средствами воздействовать на решения и действия (бездействие) должностных лиц уголовно-исполнительной системы.

Аналогичные полномочия в субъекте РФ осуществляет Уполномоченный по правам человека в субъекте РФ.

Контроль со стороны судебной власти представляет собой один из важнейших способов обеспечения законности в государственном управлении, реализуемый в деятельности Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Федерации; судов общей юрисдикции и арбитражных судов.

Правовой основой деятельности судов в Российской Федерации является Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации»¹.

Субъектами судебного контроля являются федеральные суды - Конституционный Суд Российской Федерации; Верховный Суд Российской Федерации, верховные суды республик, краевые и областные суды, суды городов федерального значения, суды автономных округов, автономной области, районные суды общей юрисдикции; Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, федеральные арбитражные суды округов, арбитражные суды субъектов Российской Федерации и суды субъектов Российской Федерации (конституционные (уставные) суды, мировые судьи.

Контрольные полномочия судов напрямую вытекают из характера выполняемых всеми звеньями судебной системы функций и направлены на охрану прав и законных интересов физических и юридических лиц, а также являются гарантией осуществления законодательной и исполнительной власти.

Так, судебный контроль за органами и учреждениями уголовно-исполнительной системы осуществляется при:

а) рассмотрении жалоб на действия и решения органов и должностных лиц уголовно-исполнительной системы, нарушающих права и свободы граждан;

б) рассмотрении дел об административных правонарушениях, подведомственных уголовно-исполнительной системе (качество проведенного расследования, законность вынесенных постановлений и др.);

в) рассмотрении жалоб и протестов на постановления по делам об административных правонарушениях, подведомственных уголовно-исполнительной системе;

г) рассмотрении дел, возникающих из гражданско-правовых отношений с участием органов, учреждений, сотрудников уголовно-исполнительной системы;

е) рассмотрении уголовных дел в отношении сотрудников уголовно-исполнительной системы;

ж) рассмотрении жалоб юридических лиц и пр.

Таким образом, рассмотрев только некоторые виды надведомственного контроля за деятельностью органов и учреждений уголовно-исполнительной системы можно сделать вывод о многоаспектности данной формы обеспечения законности, достаточно подробной нормативной правовой регламентации и важном значении для организации управления в уголовно-исполнительной системе.