22) Понятие международных организаций и их компетенция

В современных международных отношениях международные орга­низации играют существенную роль как форма сотрудничества госу­дарств и многосторонней дипломатии.

Первые междуна­родные универсальные организации — Всемирный телеграфный союз (1865 г.) и Всемирный почтовый союз (1874 г.), Лига Наций (1919г.).

Значительное влияние на развитие международных организаций, их демократизацию оказали и продолжают оказывать создание и де­ятельность Организации Объединенных Наций (1945 г.). Именно с ней связано признание за международными межправительственны­ми организациями качества субъекта международного права.

На современном этапе международных отношений насчи­тывается около 7 тыс. международных организаций, из них более 300 — межправительственные - это позволяет говорить о становлении системы международных орга­низаций, в центре которой находится ООН.

Развитие международных организаций привело к появлению специфического предмета правового регулирования —

международ­ных отношений в рамках международных организаций, включающих

- отношения государств-членов и не членов с международной организацией;

- отношения между государствами-членами и между органами международной организации;

- отношения с другими международны­ми организациями.

Право международных организаций — отрасль современного меж­дународного права, включающая принципы и нормы, регулирующие воп­росы создания, структуры и деятельности международных органи­заций.

В доктрине различают понятия внешнего и внутреннего права международных организаций. Конечно, такое различие достаточно условно.

К внешнему праву относятся нормы, которые регулируют взаимоотношения международной организации с государствами-чле­нами и не членами, с другими организациями.

К внутреннему праву относятся нормы, регулирующие внутренние отношения: правила процедуры, порядок принятия решений, финансовые правила, нор­мы, определяющие статус персонала.

Большинство юристов счита­ют, что нормы внутреннего права носят международно-правовой характер и являются нормами международного права.

Международная организация — постоянное объединение госу­дарств, в отличие от международных конференций — их временного объединения.

Термин «международные организации» употребляется, как пра­вило, применительно и к межгосударственным (межправительственным), и к неправительственным организациям. Однако их юридичес­кая природа различна.

Международные неправительственные организации

- не основаны на межгосударственном договоре,

- и в них официально не представ­лены государства.

Их членами могут быть национальные обществен­ные объединения, союзы и ассоциации, а также отдельные лица из различных стран (например, Межпарламентский союз, Международ­ная федерация обществ Красного Креста и Красного Полумесяца, Международная амнистия и др.).

Общепризнанного определения международной межправитель­ственной организации нет.

В многочисленных доктринальных опре­делениях выделяются следующие ее основные признаки:

- объединение суверенных государств (не менее трех);

- наличие учредительного межгосударственно­го договора;

- общие постоянные цели и принципы;

- постоянные орга­ны и штаб-квартира;

- наделение международной правосубъектностью;

- соответствие общепризнанным принципам и нормам международного права.

С учетом этих признаков можно определить, что

международная меж­правительственная организация — это объединение суверенных госу­дарств, учрежденное межгосударственным договором па постоянной основе, имеющее постоянные органы, наделенное международной пра­восубъектностью и действующее для достижения общих целей в со­ответствии с общепризнанными принципами и нормами международ­ного права.

Такие организации признаются субъектами международ­ного права.

Наименования международных организаций могут быть различ­ными — организация, лига, ассоциация, союз, фонд, банк и др., од­нако это не влияет на их статус.

Для классификации международных организаций применяются различные критерии.

1) По характеру членства они делятся на

- межпра­вительственные и

- неправительственные организации,

2) По кругу участников международные организации подразделяются на универсальные, региональные и межрегиональные.

- Универсаль­ные организации открыты для участия всех государств (ООН, ее спе­циализированные учреждения, МАГАТЭ) или для участия обществен­ных объединений и физических лиц всех государств (Всемирный со­вет мира. Международная ассоциация юристов-демократов).

- Членами региональных организаций могут быть государства или обществен­ные объединения и физические лица определенного географического района (Африканский союз, Организация американских государств, Совет сотрудничества арабских государств Персидского залива, Ев­ропейская конфедерация профсоюзов, Всеафриканский союз студен­тов).

- К межрегиональным организациям относятся те, членство в ко­торых ограничено определенным критерием, выводящим их за рамки региональной организации, но не позволяющим стать универсальной.

Так, участие в Организации стран — экспортеров нефти (ОПЕК) от­крыто только для государств, экспортирующих нефть. Членами Орга­низации Исламская конференция (ОИК) могут быть только мусуль­манские государства.

Межгосударственные организации подразделяются также на орга­низации общей и специальной компетенции.

Деятельность организа­ций общей компетенции затрагивает все сферы отношений между государствами-членами: политическую, экономическую, социальную, культурную и др. (например, ООН, АС, ОАГ).

Организации специальной компетенции ограничиваются сотруд­ничеством 8 одной специальной области (например. Всемирный по­чтовый союз, Международная организация труда и др.) и могут под­разделяться на политические, экономические, социальные, культур­ные, научные, религиозные и т.д. Этот критерий может быть применен и к неправительственным организациям.

3) Классификация по характеру полномочий позволяет выделить меж­государственные и наднациональные или, точнее, надгосударственные организации.

К первой группе относится подавляюшее большин­ство международных организаций, целью которых является регули­рование сотрудничества государств. Решения таких организаций имеют рекомендательную или обязательную силу для государств.

Наднациональные (надгосударственные) организации наделяются правом принимать решения, непосредственно обязывающие физичес­ких и юридических лиц государств-членов. Такие решения действу­ют на территории государств наряду с национальными законами. Некоторыми наднациональными полномочиями в таком понимании наделен Европейский Союз.

4) С точки зрения порядка приема в них организации подразделяют­ся на

- открытые (любое государство может стать членом по своему усмотрению) и

- закрытые (прием в члены производится по приглаше­нию первоначальных учредителей). Примером закрытой организа­ции является НАТО.

Некоторые авторы наряду с термином «международные организа­ции» употребляют термин «международные учреждения», считая это понятие более широким и включая в него не только международные организации, но и постоянные объединения государств, основанные на политическом соглашении, не имеющем характера международно­го договора (французский юрист С. Бастид), или имеющие упрошен­ную организационную структуру (французский юрист К. Кольяр), которые они не рассматривают как международные организации. Подобной точки зрения придерживается и И. Лукашук, называя по­стоянные объединения государств с ограниченной компетенцией и упрощенной организационной структурой постоянными международ­ными органами.

«Международные организации» и «международные учреждения» — это термины-синонимы. В пользу этой точки зрения свидетельствует то, что специальные организации системы ООН называются специа­лизированными учреждениями.

Многообразие международных орга­низаций требует ввести дополнительные критерии классификации.

5) Например, по критерию структуры можно выделить организации с упрощенной и развитой структурой.

6) По критерию способа их созда­ния можно говорить

- о международных организациях, созданных клас­сическим путем, на основе международного договора с последующей ратификацией,

- и о международных организациях, созданных на иной основе (деклараций, совместных заявлений и т.д.).

Компетенция, полномочия и функции международных организаций

Международная организация, создаваемая государствами для выполнения конкретных целей и задач, наделяется ими зафиксиро­ванной в учредительном акте определенной компетенцией. По мне­нию большинства юристов, компетенция международной организа­ции — это объект или сфера ее предметной деятельности.

Однако недостаточно характеризовать понятие компетенции меж­дународной организации только через круг вопросов, которыми ей надлежит заниматься. Для более полного определения этого понятия необходимо включить в него полномочия, которыми наделяется орга­низация для выполнения возложенных на нее задач. Следовательно, в компетенцию международной организации включается как круг проблем, которыми ей надлежит заниматься, так и предоставленные ей для этого полномочия.

Что касается функций международной организации, то под ними следует понимать внешние проявления процессов ее деятельности по выполнению возложенных на нее задач (например, регулирующие, контрольные, оперативные и другие функции). При этом организа­ция вправе осуществлять свои функции только в пределах закреплен­ной за ней компетенции.

Компетенция международной организации, так же как и ее право­субъектность, имеет договорную основу и ограничена договорными рамками.

Вместе с тем в западной доктрине распространено расширительное толкование компетенции международных организаций. Сторонники концепций «имманентной компетенции» (норвежский юрист Ф. Сейерстед и др.) и «подразумеваемой компетенции» (анг­лийский юрист Д. Боуэт и др.) исходят из того, что любая междуна­родная организация может предпринять любые действия, необходи­мые для достижения ее целей, независимо от конкретных постанов­лений учредительного акта или других международных соглашений либо в силу имманентных, внутренне присущих международной орга­низации свойств, либо на основе подразумеваемой компетенции, ко­торая может быть разумно выведена из целей и задач организации.

Обе концепции близки друг другу, так как выводят компетенцию международной организации из ее целей и задач, что в корне проти­воречит договорной природе современных международных органи­заций.

Вместе с тем в определенном смысле можно вести речь о подразу­меваемой компетенции. На это обращали внимание некоторые юри­сты (например, Г.И. Тункин, американский юрист Г.Х. Хэкворт). Подразумеваемые полномочия возможны тогда, когда они вытека­ют из явно предоставленных организации или ее органу полномочий и функций и необходимы для их осуществления.

Именно в этом смысле следует рассматривать закрепленную в Кон­венции ООН по морскому праву 1982 года подразумеваемую компе­тенцию для Международного органа по морскому дну. В ст. 157 Кон­венции говорится, что орган обладает полномочиями и функциями, которые четко предоставлены ему согласно настоящей Конвенции. Далее указано: «Орган имеет такие подразумеваемые полномочия, соответствующие настоящей Конвенции, которые вытекают из этих полномочий и функций, связанных с деятельностью в районе, и необ­ходимы для их осуществления».

Компетенция международной организации в целом тесно связана с компетенцией ее органов.

Компетенция органа международной орга­низации определяется в учредительном акте или в иных международ­ных соглашениях и носит договорный характер. Она не может быть произвольно изменена без согласия государств — членов междуна­родной организации, выраженного в соответствующей форме.

Решение международной организации можно определить как со­гласованное волеизъявление государств-членов в компетентном органе в соответствии с правилами процедуры и положениями устава данной организации.

Решения могут приниматься единогласно, простым или квалифи­цированным большинством.

В XIX веке решения в международных организациях в большинстве случаев принимались на основе прин­ципа абсолютного единогласия. Однако практика показала неудоб­ство такого метода, так как даже одно государство могло сорвать всю работу органа. Поэтому постепенно международные организа­ции перешли к относительному единогласию, простому и квалифи­цированному большинству.

Принцип относительного единогласия означает положительное голосование членов органа без учета отсутствующих или воздержи­вающихся от голосования членов. Такова была, например, практика голосования в Совете и Ассамблее Лиги Наиий.

Простое (50 + 1 голос) и квалифицированное большинство (²/₃ или У₄) может быть абсолютным и относительным. Абсолютное боль­шинство требует учета всего количества членов органа, относитель­ное большинство—только присутствующих и голосующих «за» или «против».

В некоторых случаях решения в органах международной органи­зации могут приниматься без голосования, путем аккламации или без возражений. Такие методы принятия решений применяются чаще все­го в отношении процедурных вопросов.

В практике деятельности международных организаций все боль­шее распространение находит процедура принятия решений на осно­ве консенсуса. Для консенсуса характерен путь согласования пози­ций государств — членов органа на основе учета мнений и интересов всех и при общем согласии. Согласованный текст решения объявля­ется председателем органа без проведения голосования и при отсут­ствии возражений против принятия решения в целом.

Нормотворчество международных организаций

Международные организации в силу своей правосубъектности участвуют в нормотворческой деятельности. Можно выделить два направления такой деятельности: непосредственное правотворчество и вспомогательная роль в правотворческом процессе государств.

Непосредственное правотворчество международных организаций проявляется в их договорной практике и в принимаемых ими реше­ниях.

Международные организации, обладая договорной правоспособ­ностью, заключают соглашения как с государствами, так и между собой. Несмотря на вторичность норм таких соглашений, они отно­сятся к источникам международного права. Их обязательность обус­ловлена тем, что в них выражена в одних случаях суверенная воля государства, согласованная с волей международной организации, в других — согласованная воля двух или нескольких международных организаций. При этом воля каждой международной организации является, в свою очередь, проявлением согласования суверенных воль государств — членов данной организации.

Что касается решений международных организаций, то не все они содержат нормоустановительные положения. Решения по процедур­ным, финансовым, организационным и иным вопросам внутреннего права международных организаций являются обязательными для всех государств-членов, если, во-первых, обязательность таких решений предусмотрена учредительным актом и, во-вторых, соблюдены все правила их принятия.

Рекомендации международных организаций не содержат, как пра­вило, юридически обязательных норм, но могут получить признание в качестве таковых как в обычной, так и в договорной практике го­сударств.

Мягкое право - в международной практике термин, означающий рекомендательные нормы. Появление этого термина было обусловлено принятием Генеральной Ассамблеей ООН большого количества резолюций, носящих согласно Уставу ООН рекомендательный характер (за исключением резолюций по внутриорганизационным вопросам ООН и финансово-бюджетным вопросам) и не являющихся нормами международного права.

Международные организации могут выполнять вспомогательные функции в нормотворческом процессе государств. Наиболее типич­ными случаями их участия в таком процессе являются: разработка и принятие высшим органом организации проектов конвенций, техни­ческих стандартов и регламентов, созыв конференций для заключе­ния договоров и др. Нормы, содержащиеся в проектах конвенции, становятся нормами международного права на основе выполнения государствами определенных процедур (ратификация, вступление в силу после определенного числа ратификаций).

Для вступления в силу регламентов некоторых организаций пре­дусмотрена необходимость их явного принятия государствами.