Тема: Источники права социального обеспечения

1. Понятие источников права социального обеспечения и их классификация

Категория «источники права» в правовой науке толкуется по-разному. Об источниках права говорят прежде всего в смысле объективных факторов, «порождающих» право как социальное явление. Такими факторами выступают материальные условия жизни общества, политические, экономические и социальные потребности социальных групп населения.

В данном случае идет речь об источнике права в широком смысле — как о реальной силе, создающей правовые предписания и обеспечивающей их исполнение. А это означает, что источник права выступает в материальном смысле слова.

В узком смысле понятие «источник права» связывают с непосредственной деятельностью уполномоченных органов государства по формированию права, приданию ему формы законов, указов, постановлений и других нормативных юридических документов. Здесь имеют дело с понятием источников права в формальном юридическом смысле слова.

Другими словами, источники права понимаются как внешняя форма выражения правовых предписаний. Нормативные акты издаются компетентными государственными органами в рамках установленных для них объемах правомочий в области правового регулирования общественных отношений. Именно таким образом оформляется воля законодателя. Изданные акты становятся обязательными для исполнения.

В отечественном праве единственным способом внешнего выражения правовых предписаний, придания им обязательного характера являются нормативные правовые акты соответствующих властных органов. Они характерны и для источников права социального обеспечения.

Следовательно, источники права социального обеспечения – это различные нормативные правовые акты, которые устанавливают, изменяют или прекращают нормы, регулирующие общественные отношения по социальному обеспечению граждан.

В источниках права социального обеспечения непосредственно отражаются материальные условия жизни общества. С изменением условий меняются и источники права социального обеспечения. Это, в свою очередь, ведет к обновлению законодательства, которое должно отвечать потребностям формирующейся в стране рыночной экономики с учетом принципов социального государства, провозглашенного Конституцией РФ 1993 г. Поэтому в настоящее время законодательство о социальном обеспечении постоянно обновляется.

В России существует три вида источников права — правовой обычай, нормативный договор, нормативный акт. Каждый из этих видов источников отличается по своему значению и имеет разную сферу применения. Источниками права социального обеспечения являются два последних вида.

Особое место среди источников права социального обеспечения занимают акты, в которых содержатся общепризнанные принципы и нормы международного права, а также международные договоры России.

Международный договор — определенно выраженное соглашение между двумя или несколькими государствами относительно установления, изменения или прекращения их прав и обязанностей в области социального обеспечения. Такие источники права входят в общий массив законодательства России и имеют приоритет над всеми российскими нормативными правовыми актами.

Наиболее характерными источниками права социального обеспечения являются нормативные правовые акты, которые различаются по субъектам их издания: акты органов государства; санкционированные государством акты общественных организаций, например профсоюзов, акты органов самоуправления, например местного самоуправления (в селе).

Классификация отраслевых нормативных правовых актов осуществляется по различным критериям:

а) по юридической силе;

б) по органам, принявшим нормативный правовой акт;

в) по сфере их действия;

г) по кругу лиц, на который распространяется действие актов, и т.д.

В правоприменительной практике наибольшее значение придается нормативным правовым актам по такому критерию их классификации, как юридическая сила.

Юридическая сила указывает на место акта, его значение, его верховенство или подчиненность, зависит от положения органа, издавшего акт, от его полномочий и компетенции, которой он наделен по действующему законодательству.

Классификация источников права по их юридической силе также определяется положением органа, издавшего правовой акт. Чем выше положение органа, тем выше сила акта,

Системе законодательства свойственно деление на законы и подзаконные нормативные акты.

По юридической силе выделяются нормативные правовые акты федерального уровня (значения). По значимости на первом месте стоят международные договоры, ратифицированные либо заключенные Россией. (Отдельные договоры ратифицированы еще СССР.) Согласно ст. 15 Конституции РФ они входят в правовую систему России и имеют приоритет перед внутренними законами. Если международным договором установлены иные правила, чем предусмотрены в российском законодательстве, то применяются правила международного договора.

Вторым высшим законодательным актом признается Конституция РФ, которая имеет высшую юридическую силу, чем все другие акты в стране. Поэтому все иные акты, издаваемые компетентными органами, должны соответствовать Основному закону страны, так как он возвышается над всеми иными законами и является юриди ческим фундаментом, определя-ющим содержание других законов России.

Следует отметить, что социальное обеспечение является предметом совместного ведения РФ и субъектов РФ. На практике зачастую возникает вопрос: в какой же части правовое регулирование отношений по социальному обеспечению относить к ведению федерального центра, а в какой — к субъекту РФ? Было бы предпочтительно в законодательном порядке более четко установить: какие вопросы социального обеспечения являются исключительной компетенцией федеральных органов РФ а какие — находятся в совместной компетенции РФ и субъекта РФ и какие — относятся к исключительной компетенции субъекта РФ.

Во исполнение конституционных положений принимаются соответствующие законы. Под законом понимается принимаемый в особом порядке и обладающий высшей юридической силой (после Конституции РФ) нормативный правовой акт, выражающий государственную волю в области социального обеспечения граждан.

По значимости содержащихся норм законы РФ подразделяются на федеральные конституционные и обыкновенные.

Федеральные конституционные законы — это акты, принимаемые Федеральным Собранием РФ по указанным в Конституции РФ наиболее важным вопросам в порядке особой (жестко усложненной) процедуры.

В Конституции нет четкого критерия для различения федерального конституционного закона и обычного федерального закона, кроме указания на принятие конституционного закона (ч. 2 ст. 108 Конституции РФ). Как вытекает из текста Конституции, конституционные законы принимаются по важнейшим вопросам, в том числе затрагивающим права и свободы граждан. (Конкретного перечня прав и свобод граждан, которые должны приниматься данными законами, нет.) Можно лишь предположить, что федеральные конституционные законы могут приниматься только в части ограниче­ния прав граждан на социальное обеспечение в условиях режима чрезвычайного положения в стране (ч.1 ст. 56 Конституции).

Обыкновенные законы делятся на кодифицированные и текущие. К кодифицированным относятся Основы (Основные начала) законодательства РФ и кодексы.

Основы законодательства — это федеральный закон, который устанавливает принципы и определяет общие положения регулирования какой-либо определенной отрасли права или нескольких сфер общественной жизни.

Кодекс — это закон кодифицированного характера, в котором объединены на основе единых принципов нормы, подробно регулирующие какую-либо определенную (конкретную) область общественных отношений. Как правило, кодекс относится к одной отрасли права, например Трудовой кодекс РФ.

Текущие законы делятся на два вида: федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации.

Федеральный закон — это нормативный правовой акт, принятый либо Федеральным Собранием РФ (принимаемый Государственной Думой и одобряемый Советом Федерации), либо принятый только Государственной Думой РФ (если она преодолевает вето Совета Федерации) и подписанный Президентом РФ. Федеральные законы принимаются по предметам ведения Российской Федерации, а также по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, к которым относятся и вопросы социального обеспечения.

Закон субъекта РФ — это нормативный правовой акт, который принимается законодательным органом субъекта Федерации по вопросам регулирования, отнесенным Конституцией РФ к сфере совместного ведения Федерации и ее субъекта. Такие законы занимают подчиненное положение по отношению к федеральному закону.

Меньшей юридической силой, чем законы, обладают подзаконные акты.

Подзаконными актами считаются нормативные правовые акты, принимаемые во исполнение или развитие законов о социальном обеспечении органами государственной исполнительной власти в пределах своей компетенции. (Это связано с тем, что органы исполнительной власти могут осуществлять вторичное регулирование социально-обеспечительных отношений только на основании и во исполнение законов.)

К подзаконным нормативным правовым актам относятся: указы Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, соответствующие акты федеральных органов исполнительной власти (например: Минтруда РФ, ПФР, ФСС РФ).

В указах Президента РФ и постановлениях Правительства РФ часто содержатся первичные правовые нормы, поэтому они представляют особую значимость.

Правительство РФ должно издавать постановления и распоряжения только во исполнение положений Конституции РФ, федеральных законов и нормативных указов Президента РФ. Все акты Правительства РФ обязательны к исполнению на всей территории страны.

Министерства и ведомства РФ издают нормативные правовые акты — постановления, инструкции, правила, разъяснения и др. Причем они должны издавать свои акты на основании положений о них, утвержденных Правительством РФ, либо по отдельным поручениям, содержащимся в законах, указах, постановлениях.

Классификацию источников права социального обеспечения в зависимости от органов, принявших правовые акты, можно подразделить на два вида:

а) акты, принимаемые органами государственной власти либо органами местного самоуправления;

б) акты, принимаемые субъектами социально-партнерских соглашений.

Субъектами таких соглашений выступают представители: работников (в лице профсоюзных организаций); работодателей (в лице объединений работодателей); в отдельных случаях соответствующих компетентных органов государственного управления. Между названными субъектами социально-партнерских соглашений заключаются договорные акты на двусторонней или трехсторонней основе (в зависимости от числа участников соглашения). Особенность этих соглашений в том, что они заключаются не органами государственной власти и управления, а субъектами социально-трудовых отношений.

Социально-партнерские соглашения заключаются на различных уровнях — федеральном, региональном, территориальном.

На федеральном уровне заключается Генеральное соглашение между представителями общероссийских объединений профсоюзов, общероссийских объединений работодателей и федеральных органов государственной власти. Подобный состав субъектов социально-партнерских отношений, но регионального или территориального уровней, подписывает региональное или территориальное соглашение.

В социально-партнерских соглашениях могут рассматриваться вопросы социальной защиты (и социального обеспечения), как правило, застрахованных граждан и членов их семей.

Особым видом социально-партнерских отношений являются коллективные договоры. Они представляют собой локальные нормативные правовые акты, принимаемые на уровне организаций и содержащие регламентацию различных вопросов социальной защиты их работников.

По сфере действия источники права социального обеспечения делятся на:

а) федеральные;

б) акты субъектов РФ;

в) отраслевые;

г) муниципальные;

д) локальные акты.

Последние принимаются непосредственно в организациях. В них конкретизируются положения актов вышестоящего уровня, решаются вопросы предоставления дополнительного обеспечения и льгот работникам организации.

Классификация источников права социального обеспечения по кругу лиц показывает, на кого распространяется действие соответствующих нормативных актов. Выделяются акты, регулирующие отношения по социальному обеспечению: пожилых граждан; инвалидов; семей с детьми; военнослужащих; судей; прокурорско-следственных работников; граждан, занимающих государственные должности и должности государственных служащих на федеральном и региональном уровнях, и др. Иными словами, в отраслевых нормативных правовых актах дается указание на лиц, кому они адресованы.

Классификация источников права социального обеспечения может быть осуществлена и по видам регулируемых общественных отношений. Это связано с тем, что право социального обеспечения хотя и регулирует однородные по своему характеру отношения, но к то же время эти отношения различаются по их предмету. В одном случае предметом является материальное благо в форме денежных ныплат — в виде пенсий, пособий, компенсаций, а в других — материальное благо в натуральной форме — в виде социальной услуги либо льготы.

Поэтому в системе источников можно выделить три относительно обособленные группы нормативных правовых актов:

а) акты, регулирующие пенсионное обеспечение;

б) акты о социальных пособиях и компенсационных выплатах;

в) акты о социальном обслуживании пожилых граждан, инвалидов, семей с детьми, безработных и иных категорий граждан в случаях, установленных законодательством.

В литературе предлагаются и другие критерии классификации данной системы источников права.

Итак, в основе предлагаемой классификации источников права заложены объективные факторы. К ним можно отнести основные: федеративное устройство государства и организацию государственной власти в стране; особенность регулирования отношений по социальному обеспечению, проявляющуюся в совместном его ведении Российской Федерации и ее субъектов; существование организационно-правовых форм социального обеспечения; специфические условия становления рыночной экономики в России и др.