§ 2. Формы и виды государственного и муниципального финансового контроля. Органы, осуществляющие финансовый контроль

Форма финансового контроля — это способ конкретного выра­жения и организации контрольных действий. Под формой финан­сового контроля можно понимать и отдельные аспекты проявле­ния сущности контроля в зависимости от времени проведения контрольных мероприятий.

Формы фи­нансового контроля: предварительный, текущий и последующий.

Финансовый контроль, осуществляемый государством или муниципальными образованиями, классифицируется по различ­ным основаниям на несколько групп.

По времени проведения государственный и муниципальный фи­нансовый контроль подразделяется на предварительный, текущий и последующий.

Предварительный финансовый контроль проводится до совер­шения финансовых операций - в ходе обсуждения и утвержде­ния проектов законов (решений) по финансовым вопросам; оценки финансовых разделов бизнес-планов предприятий; про­гнозирования поступлений налоговых платежей в бюджеты и т. д.

Текущий финансовый контроль проводится во время осущест­вления каких-либо финансовых операций - уплаты налогов, фи­нансирования государственных расходов, межбюджетного креди­тования, исполнения бюджетов и т. д. Особенностью текущего финансового контроля является его проведение в ходе реализации хозяйственных или финансовых операций, т. е. в процессе ежедневной работы финансовых орга­нов. Поэтому иначе его называют оперативным финансовым кон­тролем. Он основывается на бухгалтерском и налоговом учетах, первичных документах, инвентаризациях, порядке ведения кас­совых операций, что позволяет и контролирующим органам, и подконтрольным субъектам быстро реагировать на изменения в финансовой деятельности, предупреждать нарушения законода­тельства и предотвращать потери и убытки.

Последующий финансовый контроль проводится после завер­шения финансовых операций путем анализа и ревизии бухгалтер­ской и финансовой документации, проведения внешнего аудита отчетов об исполнении бюджетов, государственных внебюджет­ных фондов, отраслевых программ или смет государственных (муниципальных) унитарных предприятий. Главной целью последующего финансового контроля являет­ся оценка результатов финансовой деятельности и эффективно­сти проводимых операций. Основным критерием последующего финансового контроля следует считать максимальную полноту охвата проверками, ревизиями и другими методами всей финан­совой деятельности контролируемого субъекта.

В ходе осуществления финансового контроля по окончании отчетного периода определяется состояние финансовой дисцип­лины, выявляются правонарушения и закладывается база для дальнейшего совершенствования государственной и муниципальной финансовой деятельности. Последующий контроль от­личается углубленным анализом финансовой деятельности какого-либо субъекта за определенный период и позволяет определить степень эффективности проведенных ранее предварительного и текущего финансового контроля.

Финансовый контроль выступает разновидностью финансо­вой деятельности и одновременно разновидностью управленче­ской деятельности государства в финансовой сфере, поэтому в зависимости от субъектов, осуществляющих государственный и муниципальный финансовый контроль, выделяют:

контроль законодательных (представительных) органов госу­дарственной власти и представительных органов местного самоуправления;

контроль Президента РФ;

контроль органов исполнительной власти общей компетен­ции;

контроль со стороны специально образованных органов ис­полнительной власти и органов местного самоуправления;

внутренний (внутриведомственный и внутрихозяйственный) контроль;

аудиторский контроль;

общественный контроль.

Согласно ст. 265 БК РФ законодательные (представительные) органы власти и представительные органы местного самоуправле­ния реализуют контрольные полномочия в следующих формах:

предварительный контроль - в ходе обсуждения и утвержде­ния проектов законов (решений) о бюджете и иных проектов за­конов (решений) по бюджетно-финансовым вопросам;

текущий контроль — в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабо­чих групп законодательных (представительных) органов, пред­ставительных органов местного самоуправления, в ходе парла­ментских слушаний и в связи с депутатскими запросами;

последующий контроль — в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов.

Важным инструментом контроля законодательных (предста­вительных) органов за деятельностью исполнительной власти в бюджетной сфере являются специально образуемые органы пар­ламентского контроля (аудита): Счетная палата РФ, контрольные палаты, иные структуры законодательных (представительных) органов. Законодательные (представительные) органы формиру­ют данные структуры и выступают их непосредственными заказчиками для проверки и оценки деятельности участников бюджет­ного процесса по законности и эффективности распоряжения бюджетными средствами, а также достоверности представляемых бюджетных отчетов.

Часть 5 ст. 101 Конституции РФ устанавливает, что для осу­ществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную па­лату РФ. Статус, состав и полномочия Счетной палаты РФ закреплены в Федеральном законе от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» (далее - Закон о Счетной палате). Следует отметить, что это единственный право­вой акт федерального уровня, регулирующий деятельность спе­циализированного органа государственного финансового кон­троля.

В соответствии с Законом о Счетной палате Счетная пала­та РФ является постоянно действующим органом государствен­ного финансового контроля, подотчетным Федеральному Собра­нию РФ. Счетная палата РФ решает следующие задачи:

организует и осуществляет контроль за своевременным испол­нением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;

определяет эффективность и целесообразность расходов госу­дарственных средств и использования федеральной собственно­сти;

оценивает обоснованность доходных и расходных статей про­ектов федерального бюджета и бюджетов государственных вне­бюджетных фондов;

проводит финансовую экспертизу проектов федеральных за­конов, а также нормативных правовых актов федеральных орга­нов государственной власти, предусматривающих расходы, по- 1 крываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюдже­тов федеральных внебюджетных фондов; J

анализирует выявленные отклонения от установленных пока- ₍" зателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюд­жетных фондов и подготавливает предложения, направленные на их устранение, а также на совершенствование бюджетного про­цесса в целом. :

В процессе реализации поставленных задач Счетная пала­та РФ осуществляет контрольно-ревизионную, экспертно-анали-тическую, информационную и иную деятельность.

Счетная палата РФ ежегодно представляет в Государственную Думу заключение на проект федерального бюджета, а также вно­сит предложения по корректировке тех или иных бюджетных по­казателей при его обсуждении в Государственной Думе. Она регу­лярно представляет Совету Федерации и Государственной Думе информацию о ходе исполнения федерального бюджета и резуль­татах проводимых контрольных мероприятий. На основе полу­ченных оперативных данных, проведенного анализа отклонений от показателей федерального бюджета, подготовленных предло­жений по их устранению составляется ежеквартальный (нарас­тающим итогом) оперативный отчет об исполнении федерального бюджета за три, шесть, девять и двенадцать месяцев. Такой отчет после утверждения Коллегией Счетной палаты РФ направляется палатам Федерального Собрания РФ.

Счетная палата РФ готовит заключение на проект представ­ляемого Правительством РФ в Государственную Думу федераль­ного закона об исполнении федерального бюджета за прошедший год, а также может вносить предложения о повышении эффек­тивности расходов государственных средств, использования фе­деральной собственности, совершенствования бюджетного про­цесса в целом.

При реализации контрольно-ревизионной деятельности Счетная палата РФ в соответствии со ст. 15 Закона о Счетной па­лате проводит комплексные ревизии и тематические проверки, которые осуществляются по месту расположения проверяемых объектов. Сроки, объемы и способы их проведения устанавлива­ются самой Счетной палатой РФ. В ходе проведения ревизий и проверок на основе документального подтверждения законности производственно-хозяйственной деятельности, достоверности бухгалтерского учета и финансовой отчетности определяются своевременность и полнота взаимных платежей проверяемого объекта и федерального бюджета. По итогам проведения ревизии или проверки составляется отчет.

По результатам проведенных контрольных мероприятий Счетная палата РФ направляет органам государственной вла­сти РФ, руководителям проверяемых предприятий, учреждений и организаций представления ДЛЯ принятия мер по устранению вы­явленных нарушений, возмещению причиненного государству ущерба и привлечению к ответственности должностных лиц, ви­новных в нарушении законодательства РФ и бесхозяйственности.

При выявлении на проверяемых объектах нарушений в хозяй­ственной, финансовой, коммерческой и иной деятельности, на­

носящих государству прямой непосредственный ущерб и требую­щих в связи с этим безотлагательного пресечения, а также в слу­чаях умышленного или систематического несоблюдения порядка и сроков рассмотрения представлений Счетной палаты РФ, соз­дания препятствий для проведения контрольных мероприятий Счетная палата РФ имеет право давать администрации проверяе­мых предприятий, учреждений и организаций обязательные для исполнения предписания.

При неоднократном неисполнении или ненадлежащем испол­нении предписаний Счетной палаты РФ Коллегия Счетной пала­ты РФ может по согласованию с Государственной Думой принять решение о приостановлении всех видов финансовых платежных и расчетных операций по счетам проверяемых предприятий, уч­реждений и организаций.

Именно проверки, объединенные в единый комплекс на ос­нове общей тематики, позволяют всесторонне изучить различ­ные вопросы и проблемы формирования и исполнения феде­рального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, финансово-хозяйственной деятельности проверяемых объектов. Контрольные полномочия Счетной палаты РФ рас­пространяются на все органы государственной власти в Россий­ской Федерации, органы местного самоуправления, а также юридические лица вне зависимости от видов и форм собствен­ности, если они получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета или используют федеральную собствен­ность либо управляют ею, а также имеют предоставленные феде­ральным законодательством или федеральными органами госу­дарственной власти налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества.

Таким образом, все виды деятельности, которые осуществляет Счетная палата РФ, тесно связаны между собой и являются по своей сути контрольными, так как направлены на решение и до­стижение задач и целей финансового контроля, поставленных перед Счетной палатой РФ как специализированным государст­венным контрольным органом.

В настоящее время традиционный финансовый контроль Счетной палаты РФ за исполнением федерального бюджета до­полняется не менее важным его видом — аудитом эффективно­сти. Согласно стандартам Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) аудит эффективно­сти используется в качестве инструмента оценки эффективности, результативности и экономичности бюджетных программ, их

влияния на социально-экономическое положение страны и от­дельных регионов. Аудит эффективности не предполагает какой-либо оценки целесообразности принимаемых социальных и эко­номических решений, требующих расходования бюджетных средств. Он нацелен на предоставление объективной информа­ции о реализуемости поставленных задач, разработку рекоменда­ций по возможной корректировке заявленных целей или методов их достижения в случае выявления недостаточности их финансо­вого и ресурсного обеспечения, а также оценку достигнутых ре­зультатов деятельности с точки зрения эффективности произве­денных затрат.

В целях осуществления Президентом РФ контрольных полно­мочий в структуре Администрации Президента РФ образовано самостоятельное подразделение - Контрольное управление¹, ко­торое имеет широкие полномочия по осуществлению контроль­ных функций от имени и по поручению Президента РФ, в част­ности по финансовым вопросам.

В соответствии со своими основными функциями Контроль­ное управление Президента РФ решает следующие задачи: орга­низует контроль и проверку деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъ­ектов РФ, организаций и их руководителей; при осуществлении контроля и проверки исполнения федеральных законов взаимо­действует с органами государственной власти; осуществляет кон­троль и проверку деятельности подразделений Администрации Президента РФ; координирует при осуществлении проверки дея­тельность органов контроля и надзора федеральных органов ис­полнительной власти и их подразделений в субъектах РФ.

¹ См. Указ Президента РФ от 8 июня 2004 г. № 729 «Об утверждении Поло­жения о Контрольном управлении Президента Российской Федерации».

Реализация возложенных задач обеспечивается предоставле­нием Контрольному управлению Президента РФ определенных прав, основными из которых являются: создавать комиссии с привлечением представителей правоохранительных и контроли­рующих органов, а также специалистов органов исполнительной власти всех уровней; требовать самостоятельно или через привле­ченных к проверке представителей соответствующих органов го­сударственной власти от федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, а также от организаций документы, объяснения и другую информацию, не­обходимые для проведения проверок; вызывать должностных лиц

для дачи объяснений по поводу нарушений и неисполнения фе­деральных законов, указов, распоряжений и поручений Прези­дента РФ.

На основе проведенных проверок Контрольное управление Президента РФ подготавливает информацию для Президента РФ о предупреждении нарушений и совершенствовании деятельно­сти органов исполнительной власти. Кроме этого Управление на­правляет руководителям органов исполнительной власти предпи­сания об устранении выявленных нарушений, которые подлежат безотлагательному рассмотрению. В необходимых случаях Кон­трольное управление Президента РФ направляет в органы проку­ратуры, органы внутренних дел, органы Федеральной службы безопасности или иные компетентные органы материалы о выяв­ленных нарушениях.

В своей деятельности Контрольное управление Президен­та РФ взаимодействует со Счетной палатой РФ, аппаратами Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Ар­битражного Суда РФ, иными органами государственной власти Российской Федерации, осуществляет сотрудничество с контро­лирующими органами зарубежных стран и международными ор­ганизациями по вопросам контрольной деятельности.

Особенностями деятельности Контрольного управления Пре­зидента РФ являются избирательность сферы, времени и методов проведения контроля; обязательность исполнения поручений Президента РФ; отсутствие полномочий по применению мер принуждения.

¹ См. Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном предста­вителе Президента Российской Федерации в федеральном округе».

В целях обеспечения реализации Президентом РФ своих пол­номочий, в том числе и в сфере финансового контроля, образо­ван институт полномочных представителей Президента РФ в фе­деральных округах¹. Основными задачами полномочного пред­ставителя Президента РФ в федеральном округе являются: организация работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики, государства; организация контроля за исполнением в округе ре­шений федеральных органов государственной власти; представ­ление Президенту РФ регулярных докладов о положении, в том числе экономическом, в округе и внесение Президенту РФ соот­ветствующих предложений.

Решение указанных задач гарантировано наделением полно­мочного представителя Президента РФ рядом функций, в числе которых организация взаимодействия федеральных органов ис­полнительной власти с органами государственной власти субъ­ектов РФ и органами местного самоуправления; разработка со­вместно с межрегиональными ассоциациями экономического взаимодействия субъектов РФ программ социально-экономиче­ского развития территорий федерального округа; контроль за ис­полнением федеральных законов, указов и распоряжений Пре­зидента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, контроль за реализацией федеральных программ; организация и проведение согласительных процедур для разрешения разногла­сий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, находящихся в пределах округа.

Во исполнение Указа Президента РФ «О полномочном предста­вителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» и в целях обеспечения взаимодействия с полномочными представите­лями Президента РФ в федеральных округах Правительством РФ принято постановление от 12 августа 2000 г. № 592 «О взаимодейст­вии Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Прези­дента Российской Федерации в федеральных округах и схеме разме­щения территориальных органов федеральных органов исполни­тельной власти». Согласно этому постановлению в составе Мини­стерства финансов РФ и Министерства РФ по налогам и сборам образуются структурные подразделения, ответственные за коорди­нацию взаимодействия указанных министерств и их территориаль­ных органов с полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах.

Появление в России федеральных округов подчеркивает стремление федерального центра к обеспечению реализации кон­ституционных полномочий Президента РФ, повышению эффек­тивности функционирования федеральных органов государст­венной власти и совершенствованию системы контроля за испол­нением решений федерального уровня. В сфере финансовой деятельности государства наличие федеральных округов позволя­ет федеральному центру более координированно проводить еди­ную финансовую политику и осуществлять контроль за бюджет­ной деятельностью субъектов РФ.

Совместно с полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах и Контрольным управлением Президен-

та РФ финансовый контроль от имени Президента РФ осуществ­ляет и Управление Президента РФ по внутренней политике¹, к функциям которого (в числе прочих) относится подготовка пред­ложений для Президента РФ о приостановлении действия Кон-, ституции РФ и федерального законодательства, а также проведе­ние проверок исполнения в субъектах РФ федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распо­ряжений Правительства РФ.

Финансовый контроль органов исполнительной власти общей компетенции реализуется через Правительство РФ, правительства, администрации, мэрии субъектов РФ и администрации муници­пальных образований, которые осуществляют контрольные пол­номочия как самостоятельно, так и посредством организации дея­тельности специализированных контролирующих структур.

Правительство РФ является высшим исполнительным орга­ном государственной власти России и в соответствии с Конститу­цией РФ (ст. 114) и Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Феде­рации» контролирует разработку и исполнение федерального бюджета, проведение единой финансовой, кредитной и денеж­ной политики, осуществляет контроль валютных отношений.

В целях повышения эффективности проведения финансового контроля Правительство РФ имеет право образовывать специа­лизированные комиссии.

Контроль за финансовой сферой Правительство РФ осущест­вляет и посредством правотворчества, принимая нормативные и индивидуальные акты. Например, постановлениями Правитель­ства РФ определен порядок и установлены размеры сумм, выпла­чиваемых участникам налогового контроля, утверждено положе­ние о Министерстве финансов РФ и т. д.²

Большое значение в финансово-контрольной деятельности имеют специально образованные органы исполнительной власти и органы местного самоуправления: Министерство финансов РФ, Федеральное казначейство, федеральные службы по финансовым' рынкам, страхового надзора, финансово-бюджетного надзора, по финансовому мониторингу, Федеральная налоговая служба, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований и т. д.

Министерство финансов РФ осуществляет внутренний кон­троль за использованием бюджетных средств главными распоря­дителями и получателями бюджетных средств, а также организует финансовый контроль, проверки и ревизии юридических лиц, получающих гарантии Правительства РФ, бюджетные кредиты, бюджетные ссуды и бюджетные инвестиции. В определенных случаях Министерство финансов РФ имеет право осуществлять финансовый контроль за исполнением бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов.

Федеральное казначейство осуществляет финансовый контроль за ведением операций с бюджетными средствами главных распо­рядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств, кредитных организаций и других участников финансовых право­отношений. В процессе проведения финансового контроля Феде­ральное казначейство взаимодействует с другими федеральными органами исполнительной власти и координирует их работу.

К числу органов исполнительной власти специальной компе­тенции, осуществляющих финансовый контроль, относится Фе­деральная служба по финансовым рынкам, Федеральная служба по финансовому мониторингу'.

Главные распорядители и распорядители бюджетных средств осуществляют финансовый контроль за целевым использовани­ем бюджетных средств, своевременным их возвратом, а также предоставлением отчетности и внесением платы за пользование бюджетными средствами. Указанные контролирующие субъекты проводят проверки подведомственных государственных и муни­ципальных предприятий, а также бюджетных учреждений.

Финансовый контроль за движением финансовых средств на уровне

Внутренний финансовый контроль осуществляется в границах компетенции отдельного министерства или ведомства (внутриве­домственный) или в пределах отдельного предприятия, организа­ции, учреждения (внутрихозяйственный).

Ведомственный финансовый контроль осуществляется кон­трольно-ревизионными управлениями, иными структурами ми­нистерств, ведомств и органов государственного управления за деятельностью подотчетных предприятий, учреждений и органи­заций, которые не реже одного раза в год проводят комплексные ревизии и тематические проверки поступлений и расходования бюджетных средств в федеральных органах исполнительной власти, а также на предприятиях, в учреждениях и организациях, ис­пользующих средства федерального бюджета. Средства, израсхо­дованные с нарушением финансового законодательства, а также доходы, полученные от их использования, подлежат возврату в федеральный бюджет в течение одного месяца после выявления контролирующим органом указанных нарушений.

Внутрихозяйственный финансовый контроль проводится в рамках отдельного хозяйствующего субъекта по его инициативе или органа, им управляющего, имеющимися экономическими, финансовыми и юридическими службами.

Внутренний контроль осуществляется в интересах собствен­ника, поэтому его основной целью является оказание помощи ру­ководству или органу управления по эффективному ведению фи­нансовой деятельности.

Аудиторский финансовый контроль является одним из видов независимого вневедомственного (внешнего) контроля, осущест­вляемого в качестве предпринимательской деятельности по про­верке бухгалтерского учета и финансовой (бухгалтерской) отчет­ности организаций и индивидуальных предпринимателей (ауди­руемых лиц).

Аудит не подменяет собой государственный финансовый кон­троль, поэтому и законодателем цель аудита определена в качест­ве выражения мнения о достоверности финансовой (бухгалтерской) отчетности проверяемых лиц и соответствии порядка веде­ния бухгалтерского учета законодательству РФ.

Общественный финансовый контроль обусловлен правом граж­дан на создание общественных объединений, закрепленным ст. 30 Конституции РФ. На основании ст. 3 Федерального закона от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» об­щественные объединения создаются для защиты общих интересов и достижения общих целей, способствуют реализации прав и законных интересов граждан. В сфере финансовых отношений государства объектами общественного финансового контроля могут быть отчеты об исполнении бюджетов, публикующиеся в обязательном порядке; при отсутствии законодательных ограни­чений — аудиторские отчеты и заключения; деятельность раз­личных фондов, использующих или распределяющих государст­венные (муниципальные) денежные средства; проведение госу­дарственных (муниципальных) лотерей и т. д. Данный вид финансового контроля имеет целью формирование обществен­ного мнения относительно государственной финансовой поли­тики, а также делает публичную финансовую деятельность более прозрачной.

По степени императивности выделяют обязательный и инициа­тивный финансовый контроль.

Обязательный финансовый контроль возможен: в силу требо­вания законодательства (аудит внебюджетных фондов; контроль Центрального банка РФ за деятельностью коммерческих банков и т. д.); по решению органов государственной власти, органов местного самоуправления или правоохранительных органов (контроль территориальных органов валютного контроля за со­блюдением валютного законодательства РФ; документирован­ные проверки и ревизии финансово-хозяйственной деятельности организаций всех форм собственности, проводимые территори­альными контрольно-ревизионными органами Министерства финансов РФ по мотивированным постановлениям органов про­куратуры и т. д.).

Инициативный финансовый контроль проводится по усмотре­нию хозяйствующего субъекта собственными силами (руководи­тель предприятия, бухгалтерия, финансовый отдел, юридическая служба и др.) или с привлечением внешних специалистов (неза­висимые эксперты, аудит).