Глава 13. Правовые основы бюджетного процесса

§ 1. Понятие, стадии и принципы бюджетного процесса

Бюджетный процесс — это регламентированная нормами про­цессуального бюджетного права деятельность органов государст­венной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной от­четности.

Бюджетный процесс подразделяется на определенные стадии. Срок, в течение которого осуществляются бюджетные стадии, на­зывается бюджетным циклом.

В целях максимально эффективного управления государст­венными (муниципальными) финансами осуществлено рефор­мирование бюджетного процесса по следующим направлениям:

реформирование бюджетной классификации РФ и бюджетно­го учета;

выделение бюджетов действующих и принимаемых обяза­тельств;

совершенствование среднесрочного финансового планирова­ния;

совершенствование и расширение сферы применения про­граммно-целевых методов бюджетного планирования;

упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета.

Бюд­жетный процесс включает текущий финансовый год и плановый период. Текущим называется финансовый год, в котором осуще­ствляется исполнение бюджета, составление и рассмотрение про­екта бюджета на очередной финансовый год (очередной финан­совый год и плановый период). Очередной финансовый год - это год, следующий за текущим финансовым годом. Плановый пери­од охватывает два финансовых года, следующих за очередным финансовым годом. Таким образом, в Российской Федерации федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов формируются на трехлетний период.

Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюд­жетных фондов составляются и принимаются в режиме «скользя­щей трехлетки» с процедурой ежегодных изменений.

Бюджетирование, ориентированное на результат, представля­ет собой совокупность трех взаимосвязанных элементов: средне­срочного бюджетного планирования, программно-целевого метода распределения расходов, системы контроля оценки результативности бюджетных расходов. Переход к программно-целевым методам среднесрочного бюджетного планирования обеспечивает взаимосвязь между бюджетными расходами и результатами их использования.

Бюджетный процесс в России регулируется Конституци­ей РФ, БК РФ, законами субъектов РФ, решениями представи­тельных органов местного самоуправления, правилами о порядке составления и исполнения бюджета, издаваемыми Минфином России на основе бюджетного законодательства, и другими под­законными актами.

В основе бюджетного процесса лежат принципы, свойствен­ные как для бюджетной системы РФ в целом, так и только для бюджетного процесса.

Бюджетный процесс основывается на следующих принципах:

принцип разграничения бюджетной компетенции между органа­ми представительной и исполнительной властей, проистекающий из того, что конституционное и бюджетное законодательство ус­танавливает следующее распределение компетенции по стадиям бюджетного процесса между ветвями власти: составление и ис­полнение бюджета отнесено к полномочиям органов исполни­тельной власти, а рассмотрение, утверждение и контроль за ис­полнением бюджета — к полномочиям представительных орга­нов власти. Каждый орган государственной власти или орган местного самоуправления осуществляет бюджетные полномочия относительно своего уровня бюджета;

принцип специализации бюджетных показателей, реализую­щийся через бюджетную классификацию;

принцип ежегодности бюджета, означающий обязательное принятие бюджета на каждый календарный год до начала плани­руемого года;

принцип гласности в бюджетном процессе, предполагающий

широкое обсуждение проекта бюджета представительным орга­ном соответствующего уровня, доведение его до сведения населе­ния, опубликование утвержденного бюджета.

Бюджетный процесс в Российской Федерации состоит из че­тырех стадий: составление проекта бюджета; рассмотрение и утверждение бюджета; исполнение бюджета; составление и утверждение отчета об исполнении бюджета.

Стадия бюджетного процесса - это совокупность действий ор­ганов государственной власти или органов местного самоуправления по осуществлению бюджетного процесса, характеризующаяся внутренним единством и осуществлением определенных действий в соответствии с бюджетной компетенцией каждого органа.

1. СОСТАВЛЕНИЕ ПРОЕКТА БЮДЖЕТА осуществляется исполни­тельными органами власти. Перед составлением идет разработка планов-прогнозов развития территорий и целевых программ, на основе которых создается сводный финансовый баланс государ­ства по территории России. Непосредственная работа по состав­лению проектов соответствующих бюджетов проводится Минфи­ном России, финансовыми органами субъектов РФ или муници­пальных образований.

Бюджетный кодекс РФ устанавливает перечень сведений, не­обходимых для составления проектов бюджетов, и наделяет фи­нансовые органы правом получать необходимые сведения от фи­нансовых органов другого уровня бюджетной системы РФ, а также от органов государственной власти, органов местного самоуправ­ления (ст. 172).

Составление проекта бюджета основывается на Бюджетном послании Президента РФ, прогнозе социально-экономического развития соответствующей территории, а также на основных на­правлениях бюджетной и налоговой политики.

Основываясь на принципе утверждения бюджета до начала финансового года, исполнительные органы власти всех уровней доводят до представительных и исполнительных органов другого уровня необходимые указания по разработке проектов бюджетов.

После представления указанными органами в органы испол­нительной власти своих предложений по расчетам о перераспре­делении доходов и расходов бюджетов разных уровней Прави­тельство РФ не позднее чем за четыре с половиной месяца до на­чала финансового года доводит до всех представительных и исполнительных органов субъектов РФ следующие данные:

проектируемые нормативы (проценты) отчислений от регули­рующих доходов с учетом контингентов этих доходов, поступаю­щих на данной территории;

данные о дотациях, субвенциях и трансфертах, начисляемых к предоставлению из бюджетов одного уровня бюджетам другого уровня, и их целевое назначение;

перечень закрепленных в полном объеме и фиксированных долей (в процентах) доходов за бюджетами всех субъектов РФ.

2. РАССМОТРЕНИЕ И УТВЕРЖДЕНИЕ БЮДЖЕТОВ происходит в пред­ставительных органах - Федеральном Собрании РФ, законода­тельных (представительных) органах субъектов РФ и выборных органах муниципальных образований. Проект бюджета в назван­ные органы вносится соответствующим органом исполнительной власти в определенный законами (решениями) срок. Одновре­менно с проектом бюджета законодательному (представи­тельному) органу представляются документы и материалы, опре­деленные ст. 184² БКРФ.

До принятия закона (решения) о бюджете на очередной фи­нансовый год законодательный (представительный) орган дол­жен рассмотреть и принять соответствующее решение по законо­проектам о внесении изменений в налоговое законодательство.

В случае невступления в силу закона (решения) о бюджете с начала финансового года вводится механизм временного управ­ления бюджетом, который регламентирован ст. 190 БК РФ. В ус­ловиях невступления в силу закона (решения) о бюджете до нача­ла финансового года расходование бюджетных средств в целях продолжения финансирования инвестиционных объектов, госу­дарственных контрактов, оказания финансовой помощи бюдже­там других уровней бюджетной системы РФ осуществляется в размере не более двенадцатой части ассигнований предыдущего года в расчете на месяц.

В условиях временного управления бюджетом органу, испол­няющему бюджет, запрещается: доводить лимиты бюджетных обязательств и бюджетные ассигнования на бюджетные инвести­ции и субсидии юридическим и физическим лицам; предостав­лять бюджетные кредиты; осуществлять заимствования в размереболее восьмой доли объема заимствований предыдущего финан­сового года в расчете на квартал; формировать резервные фонды. Однако названные ограничения не распространяются на расхо­ды, связанные с выполнением публичных нормативных обяза­тельств, обслуживанием и погашением государственного или му­ниципального долга, выполнением международных договоров.

3. ИСПОЛНЕНИЕ БЮДЖЕТА означает полное и своевременное по­ступление всех предусмотренных по бюджету доходов и обеспе­чение финансирования всех запланированных бюджетных расхо­дов. Основная задача стадии исполнения бюджета - обеспече­ние полного и своевременного поступления в бюджет налогов и других обязательных платежей, а также финансирование меро­приятий в пределах утвержденных по бюджету сумм. В процессе исполнения бюджета органы законодательной (представитель­ной) и исполнительной властей всех уровней, а также органы местного самоуправления осуществляют корректировку бюджет­ных назначений, обусловленную подвижностью валютного курса и неравномерностью поступлений доходов в бюджет. На стадии исполнения бюджета осуществляется контроль за целевым ис­пользованием бюджетных средств, выделяемых соответствую­щим предприятиям, организациям, учреждениям.

Эта стадия бюджетного процесса включает выполнение доход­ной, расходной частей бюджета, а также исполнение бюджета по источникам финансирования дефицита бюджета. В процессе ис­полнения бюджета органы исполнительной власти могут вносить изменения в пределах утвержденных ассигнований по статьям функциональной бюджетной классификации.

Непосредственная работа по исполнению соответствующего бюджета проводится Минфином России, его подразделениями и органами, ФНС России, финансовыми отделами исполнитель­ных органов власти субъектов РФ или органов местного само­управления.

Организация исполнения бюджетов всех уровней и внебюд­жетных фондов возложена федеральным законодательством на систему органов Федерального казначейства, которое осущест­вляет кассовое исполнение бюджета.

Сущность казначейской системы исполнения бюджетов со­стоит в том, что Российская Федерация, субъекты РФ и муници­пальные образования посредством использования казначейской технологии получают реальную возможность осуществлять и контролировать весь цикл оборота бюджетных средств: от зачис­ления и распределения доходов до составления и проверки отчет­ности об использовании выделенных из бюджета денежных средств. Процесс казначейского исполнения бюджета состоит из следующих стадий:

регистрация бюджетных поступлений;

доведение бюджетных ассигнований до распорядителей и по­лучателей бюджетных средств;

установление и доведение лимитов бюджетных обязательств до распорядителей и получателей бюджетных средств;

подтверждение органом, исполняющим бюджет, денежных обязательств;

распределение доходов между бюджетами различных уров­ней;

расходование бюджетных средств.

Процесс казначейского исполнения бюджета обеспечивает реализацию права Российской Федерации, каждого субъекта РФ и муниципального образования иметь собственный бюджет.

Исполнение бюджета происходит отдельно по доходам и расхо­дам. По доходам бюджет исполняют Минфин России, ФНС Рос­сии и т. д. По расходам бюджет исполняется участниками бюд­жетных правоотношений в лице главного распорядителя бюджет­ных средств, распорядителей бюджетных средств, получателей бюджетных средств. Распорядитель бюджетных средств - это ор­ган государственной власти или орган местного самоуправления, имеющий право распределять бюджетные средства по подведом­ственным получателям бюджетных средств. Распорядитель бюд­жетных средств составляет бюджетную роспись, распределяет лимиты бюджетных обязательств по подведомственным получа­телям, утверждает сметы доходов и расходов подведомственных бюджетных учреждений и осуществляет контроль за целевым ис­пользованием бюджетных средств.

Исполнение бюджета любого уровня осуществляется на осно­ве бюджетной росписи, в которой обязательно отражаются все изменения, связанные с исполнением бюджета. На основании за­кона о бюджете и сводной бюджетной росписи у органа, испол­няющего бюджет, возникает обязанность совершить расходова­ние средств соответствующего бюджета в течение определенного срока.

Бюджетное обязательство имеет определенный лимит - объ­ем бюджетных обязательств, определяемый и утверждаемый для распорядителя и получателя бюджетных средств органом, испол­няющим бюджет, на срок не более трех месяцев. Утверждается лимит бюджетных обязательств органом, исполняющим бюджет, на основе проектов распределения, утверждаемых главным рас­порядителем бюджетных средств. До всех распорядителей и полу­чателей бюджетных средств лимиты бюджетных обязательств до­водятся органом, исполняющим бюджет, не позднее чем за пять дней до начала периода их действия. Лимиты бюджетных обяза­тельств обобщаются в сводный реестр, который представляется уполномоченным исполнительным органом в контрольный ор­ган, образованный законодательным (представительным) орга­ном.

В определенных БК РФ случаях возможно изменение лимитов бюджетных обязательств. Изменения доводятся уполномочен­ным исполнительным органом, распорядителями бюджетных средств до всех распорядителей и получателей бюджетных средств не позднее чем за пять дней до начала периода действия измененных лимитов. Бюджетный кодекс РФ запрещает изме­нять лимиты бюджетных обязательств после истечения половины срока их действия.

4. СОСТАВЛЕНИЕ И УТВЕРЖДЕНИЕ ОТЧЕТА ОБ ИСПОЛНЕНИИ БЮДЖЕТА представляет собой последнюю стадию бюджетного процесса. Бюджетный кодекс устанавливает оперативную, ежекварталь­ную, полугодовую и годовую отчетность об исполнении бюджета. Непосредственная работа по сбору, сведению, составлению и представлению отчетности об исполнении бюджета в представительный орган, соответствующий контрольный орган и Феде­ральное казначейство осуществляется уполномоченным испол­нительным органом на основе единой методологии. Годовой от­чет об исполнении бюджета утверждается (или отклоняется) представительным органом. Принятые отчеты по бюджету публи­куются в средствах массовой информации в течение следующего года в специальных статистических сборниках.