4. Конституционно-правовые основы государственного управления

Государственное управление представляет собой особую сферу правоотношений, которые складываются между государством и обществом, органами государственной власти, их должностными лицами, государственными служащими и гражданами, их организациями при взаимодействии по поводу осуществления государственной власти и управления делами общества и государства.

Государство как форма общества, как сообщество людей, связанных юридическими узами гражданства, государство как аппарат профессионалов, занятых реализацией функций власти и управления, используя правовые механизмы принуждения, призвано оказывать свое управляющее, организующее и регулирующее воздействие в целях нормализации общественных отношений и их гармонизации по поводу всеобщих потребностей, интересов и благ. В условиях демократии это достигается путем праводательной деятельности государства в лице его народа как источника и первосубъекта власти, а затем проводящих в жизнь его волю и выступающих от его имени государственных органов и должностных лиц и всего корпуса государственных служащих.

Между тем и само государство, а точнее его деятельность, или государственное управление, нуждается в нормативной регламентации, соответствующем правовом регулировании. Именно в законодательных и иных правовых актах государственных органов представительной и исполнительной ветвей власти определяются конкретные пути, по которым должно вестись правовое регулирование в целях совершенствования и повышения эффективности государственного управления. Данные акты, необходимые для правового регулирования государственного управления, и составляют правовую основу института государственного управления. На современном этапе развития российского общества приоритетной формой правового регулирования государственного управления является законодательная форма. Однако на практике это регулирование ведется преимущественно в подзаконном порядке.

Таким образом, конституционно-правовые основы государственного управления – это прежде всего Конституция Российской Федерации, а также законодательные акты и нормативно-правовые акты государственных органов, регулирующие общественные отношения, возникающие в сфере осуществления государственной власти и управления.

Федеративный характер современной российской государственности положен в основу принципа двухуровневого законодательства о государственном управлении.

1. Общегосударственное (федеральное законодательство). Сюда относятся Конституция Российской Федерации, федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты (например, постановления Государственной Думы Российской Федерации, имеющие нормативный характер, постановления Конституционного Суда Российской Федерации и т.д.), которые так или иначе регламентируют статус и деятельность государственных органов в Российской Федерации.

Правовые акты о государственном управлении могут быть сгруппированы по уровню принятия и юридической силе.

Конституция РФ регулирует государственное управление, определяя закрепленные в ней базовые принципы и положения, относящиеся к основам конституционного строя, правам и свободам человека, федеративному устройству, разграничению предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, институту президентства и другим высшим органам государственной власти – Правительству РФ, Федеральному Собранию РФ, судебной власти, местному самоуправлению. Так, например, статья 32 закрепляет право граждан на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Такое участие может выражаться через право избирать и быть избранным в органы государственной власти и местного самоуправления, право участвовать в референдуме, право на равный доступ к государственной службе и право на участие в отправлении правосудия.

Федеральные законы. Они могут регулировать:

а) общие вопросы функционирования государственных органов (например, законы о государственной службе: «Об основах государственной службы в Российской Федерации», «О системе государственной службы в РФ»);

б) определять статус и направления деятельности отдельных государственных органов (федеральные законы «О Президенте Российской Федерации», «О Правительстве Российской Федерации», «О федеральных органах исполнительной власти Российской Федерации» и т. д.);

в) специальные виды деятельности государственных органов (федеральные законы «О полиции», «Об основах охраны труда в Российской Федерации», «О воинской обязанности и военной службе», «О службе в таможенных органах Российской Федерации» и др.);

г) статус лиц, занимающих различные государственные должности (федеральные законы «О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ», «О статусе судей в Российской Федерации», «О статусе военнослужащих», «О судебных приставах» и т. д.).

Указы и распоряжения Президента РФ

В основном с помощью указов регламентируются частные или повседневные вопросы организации работы государственных органов. На основе указов Президента РФ утверждаются: положения об органах исполнительной власти, реестр государственных должностей федеральной государственной службы, порядок назначения на государственные должности государственной службы и присвоения квалификационных чинов, порядок аттестации государственных служащих, структура федеральных органов исполнительной власти и многое другое. Фактически все серьезные изменения в государственном управлении начинаются с указов Президента РФ, например административная реформа в марте 2004 г.

Нормативно-правовые акты Правительства РФ

Правительство издает различные нормативные акты по вопросам государственного управления: постановления, распоряжения, утверждает различные правила, положения и др. Это могут быть, например, Регламент Правительства РФ, Постановление Правительства РФ «О предоставлении сотрудникам таможенных органов льгот за исполнение должностных обязанностей во вредных условиях», Положение о создании, реорганизации и ликвидации подразделений милиции общественной безопасности, финансируемых за счет средств федерального бюджета, и др.

Нормативные акты, принимаемые различными министерствами и ведомствами РФ, включая Постановления Конституционного Суда РФ

2. Региональное (законодательство субъектов Федерации). К этому уровню можно отнести следующие нормативно-правовые акты: конституции или уставы субъектов РФ, законы, принимаемые субъектами РФ для организации работы своих органов государственной власти, указы глав субъектов РФ и т. д. В принципе по своей роли и содержанию они аналогичны федеральным правовым актам, однако действуют только в рамках данного субъекта РФ: например, в Республике Башкортостан существует развернутая система различных нормативно-правовых актов: Конституция РБ, республиканские законы («О Президенте Республики Башкортостан», «О Государственном Собрании Республики Башкортостан», «О Правительстве Республики Башкортостан», «О республиканских органах исполнительной власти Республики Башкортостан»), Указы Президента Республики Башкортостан, Постановления Правительства Республики Башкортостан по вопросам государственного управления в республике.

Правда, существует и третий уровень законодательного регулирования, близкий по содержанию властно-управленческой деятельности и примыкающий к первым двум, − муниципальный. Однако, по Конституции РФ, он выведен за пределы государственной власти. В данной работе этот вопрос рассматривается в следующем параграфе.

Вопросы и задания для проверки знаний:

1. В чем заключается необходимость государственного управления?

2. Что понимается под конституционно-правовыми основами государственного управления?

3. Охарактеризуйте основные виды нормативных актов в системе федерального законодательства по вопросам государственного управления.

4. Раскройте основное содержание регионального законодательства по организации государственного управления в субъектах РФ.

5. Какие еще уровни законодательного регулирования публичного управления Вы знаете?

Тесты для самопроверки