20. Закон Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

Местное самоуправление играет все более значимую роль в системе публичной власти. Это обусловлено, в первую очередь, тем, что современное общество может быть конкурентоспособным только при максимальном развитии самостоятельности и творческой активности своих граждан в самых разных сферах жизнедеятельности. Наиболее широкие и универсальные возможности в этой области не столько у государства или рыночной сферы, сколько у местного самоуправления, где население по определению должно самостоятельно и под свою ответственность решать самые разнообразные вопросы местного значения.

Сегодня российское общество находится в активном поиске наиболее адекватной формы организации местного самоуправления. Причем по существу приходится говорить о перманентном характере этих поисков, что обусловлено не столько прежними неудачными попытками реформирования местного самоуправления, сколько высоким уровнем динамичности современного общества. Поэтому внедрение инноваций в организации и деятельности муниципальных органов становится важнейшим критерием оценки их эффективности.

Принципиальными особенностями нашей реформы местного самоуправления остаются:

1. Государство, в первую очередь на федеральном уровне, выступает не просто гарантом местного самоуправления, но и по существу единственным инициатором реальных изменений в системе местного самоуправления.

2. Для значительной части населения местное самоуправление выступает не как собственная власть, а как предложенная сверху система публичной власти, практически не отличающаяся по своему характеру от государственной власти.

3. Реформирование в решающей мере опирается на зарубежные стандарты в организации местного самоуправления, слабо учитывая исторические особенности как царской России, так и Советского Союза.

По нашему мнению, в постсоветский период местное самоуправление в России прошло два этапа. Оба они связаны с принятием соответствующих редакций рамочного закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Впервые федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» был принят еще в 1995 году. Концепция, которая была положена в ее основу, была вполне современной, она соответствовала Европейской хартии местного самоуправления, однако оказалась недостаточно эффективной в условиях России. Дело в том, что, во-первых, в рамках данного подхода федеральный центр определял только самые общие принципы организации и функционирования местного самоуправления в России. В этих условиях решающую роль в формировании и деятельности органов местного самоуправления играли субъекты РФ, регламентирующие в своих нормативных актах структуру и полномочия этих органов и механизм их взаимоотношений с органами государственной власти. Однако такая схема распределения полномочий между центром и субъектами федерации в организации местного самоуправления, успешно применяемая в практике западных федеративных государств, в России не сработала. Многие региональные элиты оказались не заинтересованы в реальной самостоятельности органов местного самоуправления, а сами местные сообщества были не в состоянии корректно отстоять свои права и полномочия у региональных властей. Во-вторых, система распределения полномочий между органами власти не была увязана с соответствующим распределением средств, необходимых для их осуществления. На практике это приводило к тому, что органы местного самоуправления превращались в «мальчиков для битья», поскольку формально обладали серьезными полномочиями, а, значит, и ответственностью, однако не имели материально-финансовых рычагов для реализации этих полномочий.

В итоге, несмотря на некоторые положительные результаты первого этапа реформы (отделение государственного управления от муниципального, создание современной правовой основы, организационных структур местного самоуправления и т.д.), в целом местное самоуправление осталось неэффективным.

Второй этап реформы начинается с подписания В.В. Путиным в июне 2001 года указа о создании комиссии по разграничению полномочий между уровнями власти под руководством заместителя Руководителя Администрации Президента РФ Д.Н. Козака. Комиссия к июню 2002 года разработала «Концепцию разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления по общим вопросам организации органов государственной власти и местного самоуправления» и к августу 2002 года предоставила новую редакцию проекта закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Однако потребовался еще целый год, чтобы обсудить ее со всеми заинтересованными лицами, в первую очередь с главами муниципальных образований, с губернаторами, специалистами, учеными. В итоге 6 октября 2003 года новая редакция закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» была подписана Президентом РФ.

Федеральный закон включает 12 глав и в соответствии с Конституцией Российской Федерации устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяет государственные гарантии его осуществления.

Принципиальная новизна последней редакции этого закона сводится к следующим позициям:

1. Исходная концепция Закона построена на том, чтобы в большей мере на федеральном уровне унифицировать систему местного самоуправления по всей стране, существенно ограничивая возможности субъектов РФ. Детальная фиксация различных аспектов местного самоуправления на федеральном уровне отчасти смягчается учетом специфики различных регионов России (по плотности населения, по уровню экономического развития и т.д.), а также возможностью субъектов федерации выбирать (в рамках жестко заданных вариантов!) тот или иной тип организации местного самоуправления в регионе.

2. Вводится многоуровневая система местного самоуправления, предполагающая функционирование в рамках одной территории таких типов муниципальных образований, как городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения. В 2014 года была введена возможность формирования внутригородских муниципальных образований.

3. Вопросы местного значения и полномочия муниципальных образований не только различаются в зависимости от их уровня (поселение, муниципальный район, городской округ), но и жестко увязываются с соответствующими доходами и ресурсами. За поселениями закрепляются полномочия, которые связаны с повседневным обеспечением жизнедеятельности населения. Муниципальные районы наделены межпоселенческими полномочиями, которые целесообразно исполнять поселениям на районном уровне.

4. Детально определяется порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. При этом наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами, наделение отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации - законами субъектов Российской Федерации. Структура этих законов жестко определена, там прописываются все условия, которыми должна сопровождаться передача этих полномочий, начиная с условий передачи и заканчивая условиями их изъятия. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается. Обязательно юридическое оформление передачи части государственных полномочий органам местного самоуправления. Основная часть передаваемых государственных полномочий закрепляется за муниципальными районами и городскими округами.

Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих (федеральный или региональный) бюджетов. Органы местного самоуправления, в свою очередь, несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств. Все это фиксируется соответствующими договорами между государственными органами и муниципальными.

5. Закон определяет разнообразные формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления.

6. В новом законе на федеральном уровне заданы все основные организационные основы местного самоуправления. Является обязательным наличие в структуре органов местного самоуправления: а) представительного органа муниципального образования; б) главы муниципального образования; в) местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования). Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Глава муниципального образования может возглавлять или представительный орган или местную администрацию и не может совмещать эти две должности. Правда, это касается только муниципальных районов и городских округов. Если глава муниципального образования избран населением, то он может занимать любую из этих двух должностей. Если же глава избирается из состава представительного органа, то он может возглавлять только представительный орган. В этом случае глава администрации нанимается на должность на конкурсной основе как профессиональный менеджер.

Возможны два способа формирования представительного органа муниципального района. Первый, как обычно, предполагает избрание этого органа на основе прямых выборов. Второй способ - формирование его из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной (независимо от численности населения поселения) нормой представительства.

К органам местного самоуправления закон относит не только представительные органы и местную администрацию, но и контрольные органы муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и другие), избирательную комиссию муниципального образования.

Выборные должностные лица местного самоуправления могут осуществлять свои полномочия на постоянной основе в соответствии с настоящим Федеральным законом и уставом муниципального образования. Депутаты представительного органа муниципального образования осуществляют свои полномочия, как правило, на непостоянной основе. На постоянной основе могут работать не более 10 процентов депутатов от установленной численности представительного органа муниципального образования.

7. Закон вводит два типа бюджетного устройства. Они будут зависеть от того, какой способ формирования представительных органов муниципальных районов выберут субъекты РФ своим законом. Если представительные органы будут формироваться за счет делегирования представителей поселений, это значит, что функции межмуниципального характера должны будут финансироваться за счет взносов из бюджетов поселений в бюджет района. Это новая схема, здесь больший объем ресурсов сосредотачивается на поселенческом уровне.

Вторая схема носит традиционный характер: каждый уровень (поселение, район) имеют свои собственные бюджеты Бюджет муниципального района и свод бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района, составляют консолидированный бюджет муниципального района.

Проект местного бюджета, решение об утверждении местного бюджета, годовой отчет о его исполнении, ежеквартальные сведения о ходе исполнения местного бюджета и о численности муниципальных служащих органов местного самоуправления, работников муниципальных учреждений с указанием фактических затрат на их денежное содержание подлежат официальному опубликованию. Органы местного самоуправления поселения обеспечивают жителям поселения возможность ознакомиться с указанными документами и сведениями в случае невозможности их опубликования. Это позволит не только повысить информированность граждан, но и привлечь их внимание к деятельности местных органов.

8. Существенно расширяется количество источников формирования местных бюджетов: средства самообложения граждан, доходы от местных, региональных и федеральных налогов и сборов, безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней, включая дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований, доходы от муниципального имущества, часть прибыли муниципальных предприятий, штрафы, добровольные пожертвования и т.д. Так согласно ст.61 Бюджетного кодекса РФ в бюджеты поселений зачисляются налоговые доходы: земельный налог - 100%; налог на имущество физических лиц – 100%; налог на доходы физических лиц – от 2 до 15% и т.д. В бюджеты муниципальных районов: налог на доходы физических лиц, взимаемый на территориях городских поселений, - 5%; налог на доходы физических лиц, взимаемый на территориях сельских поселений, - 13%; налог на доходы физических лиц, взимаемый на межселенных территориях, - 15%; сельскохозяйственный налог, взимаемый на территориях городских поселений, - 50%; сельскохозяйственный налог, взимаемый на территориях сельских поселений, - 70 %; сельскохозяйственный налог, взимаемый на межселенных территориях, - 100% и т.д.

В местных бюджетах раздельно предусматриваются доходы, направляемые на осуществление полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, и субвенции, предоставленные для обеспечения осуществления органами местного самоуправления переданных государственных полномочий.

Пока расширение источников финансирования не привело к серьезному росту реальных доходов муниципальных образований. Скорее всего, их по-прежнему будет недостаточно. Здесь важно, чтобы появился реальный интерес у местных властей в повышении доходной части местного бюджета, в возможности самостоятельно формировать и исполнять его.

9. Вводится выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений, которое осуществляется путем предоставления дотаций из образуемого в составе расходов бюджета субъекта Российской Федерации регионального фонда финансовой поддержки поселений и образуемых в составе расходов бюджетов муниципальных районов районных фондов финансовой поддержки поселений.

10. В обязательном порядке в каждом субъекте Российской Федерации образуется совет муниципальных образований субъекта Российской Федерации. В целях организации взаимодействия органов местного самоуправления, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований в каждом субъекте Российской Федерации, в том числе и в Республике Башкортостан, должен быть создан совет муниципальных образований субъекта Российской Федерации. Советы муниципальных образований субъектов Российской Федерации могут образовывать единое общероссийское объединение муниципальных образований.

Совет муниципальных образований субъекта Российской Федерации:

• утверждает устав совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации;

• определяет размеры и порядок уплаты членских взносов на осуществление деятельности совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации и содержание органов управления совета муниципальных образований;

• избирает органы управления совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации;

• осуществляет иные полномочия, определенные уставом совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации.

Совет муниципальных образований субъекта Российской Федерации не вправе вмешиваться в деятельность муниципальных образований, ограничивать их деятельность.

В целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения могут быть образованы межмуниципальные объединения, учреждены хозяйственные общества и другие межмуниципальные организации. Однако указанные межмуниципальные объединения не могут наделяться полномочиями органов местного самоуправления.

Представительные органы муниципальных образований могут принимать решения о создании некоммерческих организаций в форме автономных некоммерческих организаций и фондов.

11. Существенно повышается ответственность органов муниципального образования перед государством. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает на основании решения соответствующего суда в случае нарушения ими Конституции Российской Федерации, законов, устава муниципального образования, а также в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий.

Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) может отрешить от должности главу муниципального образования или главу местной администрации в строго определенных и установленных судом случаях (нарушение законов РФ, прав и свобод человека и гражданина и т.д.).

В некоторых случаях представительный орган муниципального образования может быть досрочно распущен, но только на основании специального закона субъекта РФ.

Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации в случае

Отдельные полномочия органов местного самоуправления могут временно осуществляться региональными или федеральными органами государственной власти в случае:

1) если в связи со стихийными бедствием, с катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией представительный орган муниципального образования и местная администрация отсутствуют и (или) не могут быть сформированы в соответствии законом;

2) если вследствие решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления возникает значительная просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, превышающая 30 процентов собственных доходов бюджетов муниципальных образований в отчетном финансовом году, и (или) просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающая 40 процентов бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году, при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации в отношении бюджетов указанных муниципальных образований.

В целях восстановления платежеспособности муниципального образования решением арбитражного суда субъекта Российской Федерации вводится временная финансовая администрация на срок до одного года.

3) если при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение законов, иных нормативных правовых актов, установленные соответствующим судом.

Реализация положений этого закона в России потребовала серьезной реформы местного самоуправления во всех субъектах РФ. Ряд регионов не успел полностью подготовиться к его реализации, поэтому он вступил в силу с 1 января не 2006 года, а только 2009 года. Впрочем, во многих субъектах РФ, в том числе и в нашей республике данный закон начал действовать с 1 января 2006 года (кроме некоторых статей, главным образом связанных с межбюджетными отношениями).

Вопросы и задания для проверки знаний:

1. Почему концепция федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 года оказалась недостаточно эффективной в условиях России?

2. Как Вы считаете, будет ли работать эффективнее закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 года? Почему?

3. Укажите сильные и слабые стороны закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 года.

Тесты для самопроверки