§ 1.2.2. Законодавчий процес у Верховній Раді України

Попри всю багатогранність функцій парламенту, головною і визначальною стороною його діяльності, яка займає переважну частину усієї його роботи, є обговорення законопроектів і прийняття законів. Тому, характеризуючи механізм функціонування парламенту і парламентські процедури, важливо особливо виділити процес проходження законопроекту аж до прийняття закону й набуття ним чинності та порядок його регулювання, тобто законодавчий процес.

Законодавчий процес є формально-юридичним вираженням законотворчої функції держави і визначає технологію створення закону. У будь-якій конституційній державі законодавчий процес є найбільш ретельно регламентованим і жорстко формалізованим з усіх юридичних процедур. Не є виключенням і наша держава, де законодавчий процес детально й чітко врегульований Конституцією України, Регламентом Верховної Ради України, законами України „Про комітети Верховної Ради України”, „Про статус народного депутата України”, „Про міжнародні договори України”, а також Бюджетним кодексом України.

Законодавчий процес характеризується як процедура прийняття закону, що складається з певних стадій – самостійних логічно завершених етапів і організаційно-технічних дій. У спеціальній літературі, як правило, вирізняють чотири основні стадії законодавчого процесу: 1) внесення законопроекту (законодавча ініціатива); 2) розгляд (обговорення) законопроекту; 3) прийняття закону; 4) промульгація і видання закону¹. А.О.Мішин пропонував більш розгорнуту класифікацію стадій законодавчого процесу; при цьому він розрізняв виявлення потреби у прийнятті закону і власне здійснення законодавчої ініціативи, а розгляд законопроекту поділяв на розгляд його у парламентських комітетах і обговорення на пленарних засіданнях². У деяких працях останню стадію законодавчого процесу поділяють на дві самостійні стадії: а) підписання закону або його відхилення (накладення вето); б) опублікування (оприлюднення) закону¹. Законодавчий процес у Верховній Раді України проходить усі зазначені стадії.

Розробка проектів законів в Україні здійснюється за правом, передбаченим законом, за дорученням парламенту, на замовлення на договірній основі, а також в ініціативному порядку.

Розробка законопроекту про державний бюджет є обов’язком Уряду України, передбаченим законом, і здійснюється ним за правом. Верховна Рада може доручити розробку проекту закону (його структурної частини) комітету або тимчасовій спеціальній комісії Верховної Ради, а також Уряду. Фінансування розробки проекту закону, дорученої Верховною Радою, здійснюється за рахунок державного бюджету.

Згідно зі ст. 93 Конституції України право законодавчої ініціативи у Верховній Раді України належить Президентові України, народним депутатам України та Кабінету Міністрів України. До 2006 р. право законодавчої ініціативи належало також Національному банку України, однак у межах конституційної реформи він таке право втратив. На відміну від Національної ради економіки та праці Італії, а також Конституційного Суду РФ, Вищого Арбітражного Суду РФ і Верховного Суду РФ, право законодавчої ініціативи яких обмежене питаннями, що входять до їх компетенції, в Україні всі суб’єкти права законодавчої ініціативи можуть його реалізовувати з необмеженого кола питань. Як зазначив із цього приводу Конституційний Суд України, Конституція України „не передбачає ніяких відмінностей щодо змісту наданого суб’єктам права законодавчої ініціативи, і в цьому відношенні вони є рівними”². Проте із цього загального правила є й певні виключення. Згідно зі ст.84 Регламенту Верховної Ради України 2006 р. Кабінет Міністрів України має виключне право на внесення проекту закону про Державний бюджет України, а проект закону про надання згоди на обов’язковість міжнародних договорів України вносить Президент України або Кабінет Міністрів України.

Безпосередньо з концепції демократії випливає, що ініціатива видання законів повинна належати виборному парламенту. Згідно з традиційною парламентською практикою в Україні кожен член парламенту має право вносити законопроекти від себе особисто. Водночас відсутні обставини, які б перешкоджали декільком членам парламенту, що підтримують єдину точку зору, поєднати свої зусилля і колективно внести законопроект. У багатьох країнах (наприклад, у США, Великобританії та ін.) парламенти дотримуються порядку внесення законопроектів лише окремими членами парламенту. Проте існують країни, які не дозволяють окремим членам парламенту вносити законопроекти; для того, щоб скористатися правом законодавчої ініціативи, вони повинні об’єднатися (Іспанія, Японія).

Право Президента України на законодавчу ініціативу в парламенті об’єктивно посилює його статус. І хоча таке право є нетиповим для країн Західної Європи, у більшості країн Центральної і Східної Європи, а також у тих, що утворилися на терені колишнього СРСР, за главами держав воно визнається. Законопроекти, визначені Президентом України як невідкладні, розглядаються Верховною Радою України позачергово.

Участь Кабінету Міністрів у законодавчому процесі цілком обґрунтована. По-перше, це пояснюється складністю сучасних законів, які потребують не тільки творчої уяви політично мислячого діяча, але й об’єднаних знань юристів, економістів і спеціалістів цілого ряду суміжних наукових сфер. Арсенал технічних засобів, до яких мають доступ депутати, на жаль, значно менший, ніж той, яким володіє уряд, а законопроекти, які вносяться ними у порівнянні з законопроектами, запропонованими урядом, несуть на собі цей відбиток. Крім того, у виконавчої влади є величезний потенціал, в її розпорядженні тисячі чиновників, необмежений доступ до інформації, добре технічне оснащення.

Практика законодавчої діяльності свідчить, що основними постачальниками законопроектів в Україні виступають уряд і глава держави: більше 60% від загальної кількості законопроектів вноситься саме цими суб’єктами права законодавчої ініціативи.¹ Правда, завдяки підвищенню ініціативності парламентарів IV скликання ситуація суттєво змінилася. Так, за період другої сесії (вересень 2002 – січень 2003 рр.) було прийнято 109 законів, з них 49 – за проектами, які ініціював Кабінет Міністрів України, 34 – які ініціювали народні депутати України, 25 – Президент України, 1 – Національний банк України². У 2004 р. Верховною Радою України було розглянуто 50 законопроектів, поданих Президентом України, 284 – Кабінетом Міністрів України і 885 – народними депутатами України³.

Наділення правом законодавчої ініціативи Національного банку України протягом 1996-2005 рр. виявило свою недоцільність. У період з 1996 по 2003 рік ним було внесено всього 11 законопроектів, і лише 2 з них стали законами. У 2004 р. активність Національного банку дещо зросла – Верховною Радою було розглянуто 9 його законопроектів⁴. Однак на тлі інших суб’єктів права законодавчої ініціативи питома вага Національного банку і в цьому випадку становила менше 1%. Поясненням такої низької активності законодавчої ініціативи слугувала вузька функціональна спрямованість Національного банку України, яка за ст.99 Конституції України полягає в „забезпеченні стабільності грошової одиниці України”⁵ задля чого він „сприяє дотриманню стабільності банківської системи, а також, у межах своїх повноважень, – цінової стабільності”⁶.

З урахуванням означених обставин Законом № 2222-IV про внесення змін до Конституції України від 8 грудня 2004 р. (який набув чинності з 1 січня 2006 р.)⁷ Національний банк України позбавлений права законодавчої ініціативи. Але це не означає, що його не можна буде долучати, у разі виникнення фінансових питань, до законопроектної роботи або до проведення експертизи законопроекту.

В Україні, як і в більшості країн, відсутній такий інститут безпосередньої демократії, як народна законодавча ініціатива. Її слід відрізняти від народної ініціативи, коли розглянутий парламентом законопроект або навіть чинний закон за ініціативою визначеною кількості виборців (звичайно кілька десятків тисяч) виноситься на референдум, який і вирішує його долю. Народна законодавча ініціатива означає, що парламент має розглянути законопроект, запропонований виборцями. У теперішній час цей інститут передбачений на центральному рівні в Австрії, Італії, Іспанії, Швейцарії, а на регіональному – в Швейцарії, Італії, США. І хоча не можна забувати про те, що народна законодавча ініціатива має не таку вже й високу ефективність, в цілому необхідно підкреслити, що зазначена форма прямої демократії не тільки не суперечить змісту прийнятої теорії народного представництва, але й органічно доповнює її.

Відповідно до п.4 ст.84 Регламенту Верховної Ради України право законодавчої ініціативи здійснюється шляхом внесення до Верховної Ради України: 1) проектів законів, постанов; 2) проектів актів Верховної Ради України; 3) пропозицій до законопроектів; 4) поправок до законопроектів. Вони реєструються в апараті Верховної Ради, але пропозиції, поправки та зауваження до законопроекту можуть передаватися і безпосередньо до комітету Верховної Ради, визначеного головним з цього законопроекту.

Ініціатор законодавчої пропозиції, законопроекту, поправки повинен подавати їх у письмовій формі з урахуванням встановлених вимогам до їх оформлення та змісту. Наприклад, додаткові статті вносяться до законопроекту в формі пропозицій, а поправка до законопроекту береться до розгляду, якщо вона містить сформульований текст, що стосується однієї статті, її частини або речення. Законопроект, у якому пропонується внести зміни до закону (законів), не може поєднуватися зі змінами до Конституції України. Законопроект може передбачати внесення змін лише до тексту первинного законодавчого акта (закону, кодексу, основ законодавства тощо), а не до закону про внесення змін до цього законодавчого акта.

До текстів законодавчих ініціатив з необхідністю додається супровідна записка, яка повинна містити обґрунтування необхідності їх розробки або прийняття, а також характеристику цілей, завдань та основних положень майбутніх законів, вказівку на їх місце у системі чинного законодавства, а також на очікувані соціально-економічні та інші наслідки їх застосування. У разі внесення законодавчої пропозиції, законопроекту або поправки, реалізація яких потребує матеріальних та інших витрат за рахунок державного чи місцевих бюджетів, до них додається їх фінансово-економічне обґрунтування та пропозиції щодо покриття цих витрат.

Законопроект, внесений до Верховної Ради, реєструється в апараті Верховної Ради. Усі зареєстровані законопроекти та супровідні документи вводяться апаратом Верховної Ради до бази даних законопроектів електронної комп’ютерної мережі веб-сайту Верховної Ради.

Кожен законопроект після його реєстрації не пізніш як у 5-денний строк направляється Головою Верховної Ради України або відповідно до розподілу обов’язків Першим заступником, заступником Голови Верховної Ради України в комітет, до предмета відання якого належать питання бюджету, для проведення експертизи щодо його впливу на доходну та/або видаткову частину бюджетів та виконання закону про Державний бюджет України в поточному бюджетному періоді, та в комітет, який визначається головним з підготовки і попереднього розгляду законопроекту.

Головний комітет не пізніш як у 30-денний строк попередньо розглядає законопроект і ухвалює висновок щодо доцільності включення його до порядку денного сесії Верховної Ради. До висновку головного комітету додається висновок комітету, до предмета відання якого належать питання бюджету, який має бути поданий до головного комітету не пізніш як у 14-денний строк з дня отримання законопроекту для надання висновку. До попереднього розгляду законопроекту головний комітет на своєму засіданні може запропонувати Кабінету Міністрів країни, міністерствам, іншим державним органам, об’єднанням громадян висловити свою думку щодо доцільності його прийняття. Інші комітети за зверненням головного комітету або з власної ініціативи розглядають законопроект і направляють свої висновки до головного комітету.

Голова Верховної Ради України або відповідно до розподілу обов'язків Перший заступник, заступник Голови Верховної Ради України за наявності передбачених цією статтею підстав за пропозицією головного комітету чи тимчасової спеціальної комісії або Погоджувальної ради може повернути внесений законопроект суб'єкту права законодавчої ініціативи без його розгляду на пленарному засіданні Верховної Ради.

Підставами для повернення законопроекту без його розгляду на пленарному засіданні є: 1) висновок комітету, до предмета відання якого належать питання конституційного права, про те, що законопроект суперечить положенням Конституції України, крім випадків, коли він стосується внесення змін до Конституції України; 2) невідповідність оформлення законопроекту вимогам закону, Регламенту та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів; 3) відсутність фінансово-економічного обґрунтування законопроекту, якщо головний комітет чи відповідна тимчасова спеціальна комісія не вважають за можливе розглядати його без такого обґрунтування; 4) наявність прийнятого в першому читанні законопроекту, щодо якого внесений проект є альтернативним; 5) відхилення на поточній сесії Верховної Ради законопроекту, положення якого дослівно або по суті повторюють поданий законопроект.

Повернення законопроекту суб’єкту права законодавчої ініціативи здійснюється в 15-денний строк після отримання висновку головного комітету чи відповідної тимчасової спеціальної комісії з повідомленням про причину повернення. Повернені законопроекти можуть бути повторно внесені на розгляд Верховної Ради тільки за умови усунення недоліків, що стали підставою для їх повернення.

Законопроекти, не прийняті Верховною Радою попереднього скликання в першому читанні за основу, вважаються знятими з розгляду і не розглядаються Верховною Радою нового скликання. Крім того, Верховна Рада своїм рішенням може зняти законопроект з розгляду, якщо внаслідок прийняття інших законодавчих актів чи з інших причин законопроект втратив свою актуальність.

У разі прийняття Верховною Радою за основу одного з альтернативних законопроектів інші альтернативні законопроекти знімаються з розгляду без прийняття про це окремого рішення. Знятими з розгляду вважаються також відкликані та відхилені законопроекти.

На пленарному засіданні Верховної Ради, за загальним правилом, розглядаються лише законопроекти, включені до порядку денного сесії Верховної Ради. Питання про включення законопроекту до порядку денного сесії розглядається Верховною Радою протягом 30 днів після ухвалення висновку головного комітету чи тимчасової спеціальної комісії.

Якщо головний комітет у визначений Регламентом 30-денний строк не ухвалить висновку щодо включення відповідного законопроекту до порядку денного сесії, Верховна Рада в 15-денний строк після письмового звернення з цього приводу суб'єкта права законодавчої ініціативи розглядає питання щодо законопроекту на пленарному засіданні та приймає рішення про включення його до порядку денного сесії Верховної Ради або про надання головному комітету додаткового часу для підготовки висновку щодо нього.

За процедурним рішенням Верховної Ради для невідкладного розгляду може бути включено до порядку денного пленарного засідання (без додаткового включення до порядку денного сесії) законопроект, якщо він був підготовлений для термінового розгляду на виконання відповідного доручення Верховної Ради.

Усі внесені до Верховної Ради законопроекти після їх реєстрації не пізніш як у 5-денний строк надаються народним депутатам. Після попереднього розгляду законопроекту у головному комітеті народним депутатам надаються висновки головного комітету, висновки інших комітетів та інші передбачені Регламентом документи.

Законопроекти, підготовлені для розгляду Верховною Радою в другому та третьому читаннях, надаються народним депутатам у вигляді порівняльних таблиць, а до законопроектів про внесення змін до законів порівняльні таблиці надаються для розгляду Верховною Радою і в першому читанні.

Після прийняття рішення про включення законопроекту до порядку денного сесії або в ході його наступного розгляду Верховна Рада може прийняти рішення про визнання законопроекту невідкладним. У цьому разі всі терміни можуть скорочуватися, але не більше як на половину. Може виникнути думка, що це право Верховної Ради тотожне праву Президента України, який частиною другою статті 93 Конституції України як суб'єкт права законодавчої ініціативи наділяється правом визначати окремі законопроекти як невідкладні. Але ці права за своїм змістом та наслідками є різними. З цього приводу Конституційний Суд роз’яснює, що законопроекти, визначені Президентом як невідкладні мають бути терміново включені Верховною Радою України до порядку денного її сесії і розглянуті у пріоритетному порядку - раніше інших законопроектів - на всіх стадіях законодавчого процесу відповідно до процедури, встановленої Конституцією України та Регламентом Верховної Ради України¹. Відповідно, визначення Президентом законопроектів невідкладними не тягне за собою скорочення термінів їх розгляду, а породжує обов’язок Верховної Ради України розглядати їх позачергово. Водночас немає обставин, які б заважали Верховній Раді теж визнати їх невідкладними та розглянути за скороченими термінами.

Законопроекти розглядаються Верховною Радою, як правило, за процедурою трьох читань з урахуванням особливостей, встановлених статтею 97 Регламенту. Розгляд і прийняття законопроекту за процедурою трьох читань включає:

1) перше читання - обговорення основних принципів, положень, критеріїв, структури законопроекту та прийняття його за основу;

2) друге читання - постатейне обговорення і прийняття законопроекту у другому читанні;

3) третє читання - прийняття законопроекту, який потребує доопрацювання та узгодження, в цілому.

Рішення про проведення повторних перших, других читань законопроектів Верховна Рада може приймати не більше двох разів. За рішенням Верховної Ради допускається остаточне прийняття законопроекту (крім проектів кодексів і законопроектів, які містять понад 100 статей, пунктів) відразу після першого чи другого читання, якщо законопроект визнано таким, що не потребує доопрацювання, та якщо не надійшло зауважень щодо його змісту від народних депутатів, інших суб'єктів права законодавчої ініціативи, юридичного чи експертного підрозділів апарату Верховної Ради.

Під час другого і третього читань розглядаються порівняльні таблиці законопроектів, а щодо законопроектів про внесення змін до законів порівняльні таблиці розглядаються і в першому читанні.

Після включення законопроекту до порядку денного сесії Верховної Ради підготовка його до першого читання здійснюється головним комітетом. Розгляд законопроекту при підготовці його до першого читання здійснюється в порядку, передбаченому для попереднього розгляду законопроектів з урахуванням особливостей, визначених главою 18 Регламенту Верховної Ради України.

До повторного першого читання законопроекту пропозиції до законопроекту вносяться в 10-денний строк після дня попереднього першого читання цього законопроекту.

Верховна Рада своїм рішенням про одноразове відхилення (ad hoc) від встановленої процедури, може перенести розгляд законопроекту, продовжити встановлені Регламентом строки або скоротити їх не більш як наполовину. Скорочення строку не допускається при розгляді проекту кодексу чи іншого законопроекту, кількість статей, пунктів якого понад 100.

До повторного першого читання законопроекту вносяться пропозиції лише щодо його основних положень, принципів, критеріїв.

При першому читанні законопроекту Верховна Рада заслуховує доповідь його ініціатора, співдоповіді ініціаторів внесення кожного альтернативного законопроекту (якщо такі є) в порядку їх надходження, співдоповідь головного комітету, заслуховує відповіді на запитання, обговорює основні положення законопроекту і його структуру (частини, розділи, глави, статті, повноту і послідовність їх викладення), заслуховує пропозиції та зауваження щодо них, розглядає пропозиції про опублікування законопроекту для народного обговорення, приймає рішення.

У разі внесення альтернативних законопроектів Верховна Рада одночасно обговорює їх у першому читанні і приймає рішення про те, який з проектів, що розглядаються, взяти за основу для підготовки до другого читання, або доручає комітетам разом з ініціаторами об'єднати внесені проекти в один і подати його на повторне перше читання. При розгляді альтернативних законопроектів Верховна Рада може прийняти за основу їх частини або окремі положення.

За наслідками обговорення законопроекту в першому читанні Верховна Рада може прийняти рішення про: відхилення законопроекту; передачу законопроекту на доопрацювання з встановленням строку доопрацювання і повторне подання його на перше читання; опублікування законопроекту для народного обговорення, доопрацювання його з урахуванням наслідків обговорення і повторне подання на перше читання; прийняття законопроекту за основу (з можливим доопрацюванням) і доручення відповідним комітетам підготувати законопроект на друге читання; прийняти рішення про перехід відразу до його другого читання.

Пропозиції і зауваження, а також альтернативні законопроекти, що надійшли в ході обговорення законопроекту, узагальнюються і попередньо розглядаються комітетами Верховної Ради України. Узагальнені матеріали комітети надсилають до головного комітету, який їх остаточно опрацьовує і готує законопроект до другого читання.

Таким чином, в Україні, як і в Росії, перше читання має важливе значення для визначення подальшої долі законопроекту, на відміну, наприклад, від Великобританії, де перше читання – це суто формальний етап, який не тягне за собою обговорення законопроекту, – протягом нього, як правило, оголошується лише назва законопроекту, потім він роздруковується і надсилається депутатам. В США протягом першого читання вирішується питання про направлення проекту в комітет – публічне повідомлення про внесення законопроекту до комітету є необхідною умовою першого читання. Це пояснюється тим, що в одних парламентах до яких й належить Верховна Рада України законопроект спочатку розглядається в комітеті, а потім – на пленарному засіданні палати (Японія, Італія), в інших законопроект обговорюється в палаті у повному складі, а потім передається в комітет (Великобританія, Німеччина, США).

Законопроект, підготовлений до другого чи повторного другого читання, висновок головного комітету та інші супровідні документи до нього надаються народним депутатам не пізніш як за 10 днів до дня розгляду цього законопроекту на пленарному засіданні Верховної Ради. Законопроект, підготовлений до другого чи повторного другого читання, має бути завізований головою головного комітету, керівником секретаріату цього комітету, керівниками юридичного і редакційного підрозділів апарату Верховної Ради. Якщо законопроект завізований з зауваженнями, вони додаються до супровідних документів, які надаються народним депутатам разом із законопроектом.

Законопроект до другого читання подається у вигляді таблиці, яка містить: законопроект, прийнятий у першому читанні за основу; внесені пропозиції, поправки, що мають суцільну нумерацію і розміщуються поряд з відповідними їм статтями законопроекту в порядку їх голосування із зазначенням ініціаторів їх внесення; висновки головного комітету щодо цих пропозицій, поправок, поправок до поправок; законопроект, запропонований головною комісією в остаточній редакції.

Під час другого читання законопроекту Верховна Рада проводить його постатейне обговорення та здійснює постатейне голосування. У разі необхідності можуть обговорюватися і ставитися на голосування частини статті, її підпункти або речення. Верховна Рада може прийняти рішення про читання законопроекту частинами з проведенням щодо них самостійного обговорення і голосування, якщо це не перешкоджає цілісному розгляду його положень. Таке процедурне рішення може прийматися після скороченого обговорення.

При розгляді законопроекту безпосередньо на засіданні Верховної Ради можуть вноситися питання, пропозиції, поправки. Внесення змін і доповнень до вже прийнятих текстів законопроекту здійснюється після скороченого обговорення.

Під час другого читання на голосування ставиться окремо кожна стаття законопроекту в порядку їх нумерації, якщо не прийнято інше рішення. При цьому голосуванню в цілому підлягає кожна стаття, щодо якої голосувалися пропозиції та поправки. У разі, коли до статті не надійшло будь-яких пропозицій чи поправок головуючий на засіданні може об’єднати голосування в цілому щодо декількох послідовно розміщених таких статей.

Верховна Рада до проведення голосування щодо статей законопроекту, пропозицій і поправок до них може надіслати законопроект відповідним комітетам для виявлення та усунення можливих суперечностей, редакційних уточнень, розгляду нових пропозицій, статей і поправок, внесених безпосередньо на її засіданні в ході розгляду законопроекту. З цією метою вона також може створити редакційну групу, яка працюватиме під час пленарного засідання.

За результатами другого читання законопроекту Верховна Рада після скороченого обговорення може прийняти рішення про: відхилення законопроекту; повернення законопроекту на доопрацювання з наступним поданням його на повторне друге читання; опублікування для народного обговорення законопроекту в редакції, прийнятій на першому або другому читанні, доопрацювання з урахуванням наслідків обговорення і повторне подання його на друге читання; повернення законопроекту на доопрацювання з наступним поданням його на третє читання; прийняття законопроекту в другому читанні, підготовку його і подання на третє читання. Крім того, вона може прийняти рішення про подання перед третім читанням Урядом України чи центральними органами виконавчої влади проектів їхніх актів, прийняття яких передбачено в законопроекті, що розглядається, або є необхідним для введення відповідного закону в дію.

У Верховній Раді, як правило, між рішенням перейти до третього читання і самим читанням існує розрив у часі. Проект, підготовлений для третього читання, роздається депутатам щонайменше за 5 днів до читання. Депутати повинні також отримати інші документи, серед яких план організаційних, кадрових, матеріально-технічних, фінансових, інформаційних заходів, пов’язаних з введенням закону в дію.

Підготовлений на третє читання законопроект подається головним комітетом у вигляді кінцевої його редакції з матеріалами, викладеними у такій самій таблиці, що готується на друге читання, які можуть наводитися під текстом статей, що підлягають голосуванню на третьому читанні. Положення законопроекту, прийняті Верховною Радою раніше, повинні супроводжуватися вказівкою на це. Внесені на третє читання пропозиції і поправки, відхилені за рішенням відповідного головного комітету, подаються ним у вигляді додатку.

Третє читання законопроектів проводиться з метою внесення редакційних правок, узгодження структурних частин схваленого в другому читанні законопроекту між собою, узгодження розглянутого законопроекту з іншими законами. Під час третього читання розглядаються і приймаються рішення щодо поправок (внесення виправлень, уточнень, усунення помилок, суперечностей в тексті законопроекту), поданих після прийняття законопроекту в другому читанні.

Розгляд законопроекту у третьому читанні включає:

1) голосування щодо статей законопроекту, текст яких зазнав змін після їх прийняття у другому читанні;

2) голосування щодо проекту постанови, внесеного народними депутатами - членами головного комітету, про схвалення підготовленого Кабінетом Міністрів України плану організаційних, кадрових, матеріально-технічних, фінансових, інформаційних заходів щодо введення в дію закону після прийняття законопроекту;

3) голосування законопроекту в цілому.

За результатами третього читання законопроекту Верховна Рада може прийняти рішення про: 1) прийняття закону в цілому і направлення його на підпис Президенту України; 2) перенесення голосування щодо законопроекту в цілому у зв’язку із прийняттям рішення про перенесення розгляду законопроекту або до подання Кабінетом Міністрів України проектів актів, прийняття яких передбачено в законопроекті, що розглядається; 3)схвалення тексту законопроекту в цілому і винесення його на всеукраїнський референдум; 4) відхилення законопроекту.

Після прийняття закону в цілому внесення до його тексту будь-яких змін (за винятком виправлення граматичних чи технічних помилок) допускається лише за пропозицією Голови Верховної Ради України в порядку, визначеному статтею 126 Регламенту Верховної Ради України. У разі прийняття Верховною Радою хоча б однієї з пропозицій, внесеної Головою Верховної Ради України, головний комітет за участю юридичного та редакційного підрозділів апарату Верховної Ради протягом трьох днів готує і подає на підпис уточнений текст закону. У разі відхилення Верховної Радою всіх пропозицій Голови Верховної Ради України він зобов’язаний у той же день підписати раніше поданий йому для підпису текст закону.

Практика розгляду законопроекту за процедурою трьох читань, яка використовується в Україні, є найбільш поширеною в світі (США, Великобританія, Австралія, Канада, Данія, Фінляндія, ФРН, Індія). Так, за даними Міжпарламентського союзу, з 83 парламентів в 30 проводиться одне, в 18 – два і в 35 – три читання.¹

У тих країнах (Японія, Бразилія, у виняткових випадках Іспанія, Швеція), де обговорення законопроекту в парламенті проводиться в одне читання, воно складається з кількох послідовних етапів. В ході нього заслуховуються доповідь комітету, звернення уряду, проводяться загальні дебати по концепції, а після – дебати по окремим статтям законопроекту.

У достатньо великій групі країн (Мексика, Польща, Болгарія, Колумбія та ін.) законопроект проходить два читання, кожне з яких має визначене функціональне значення. Як правило, перше читання включає дебати по концепції, друге – по окремим статтям законопроекту. Хоча є і винятки. Так, у Колумбії та Польщі першим читанням вважається, якщо не буде заперечень, обговорення в комітеті (комісії). Болгарська Конституція, вимагаючи проведення двох голосувань за законопроектом на різних засіданнях Народних зборів, припускає в порядку виключення проведення їх на одному і тому ж засіданні².

Але залишається незмінною думка, що проходження законопроекту через ряд читань дає можливість більш детально його вивчити і краще організувати роботу над ним, що неодмінно впливає на якість закону.

Говорячи про процес розгляду законопроекту у парламенті, не можна обійти увагою діяльність комітетів Верховної Ради, які відіграють значну роль у законодавчому процесі України. На різних його стадіях вони вирішують низку питань. Головний комітет, до якого передано законодавчу ініціативу повинен вирішити, чи варто розглядати законопроект у першому читанні; чи має сенс сама ідея законопроекту; чи належним чином його опрацьовано та інші питання. Крім того вони здійснюють законопроектну роботу, попередній розгляд та підготовку висновків і пропозицій щодо законопроектів, внесених суб'єктами законодавчої ініціативи, доопрацювання та редагування законопроектів за наслідками розгляду їх у першому та наступних читаннях, визначення завдань щодо розробки законопроектів чи їх структурних частин, узагальнення зауважень і пропозицій, що надійшли внаслідок їх всенародного обговорення.

Участь комітетів у законодавчому процесі характерна майже для всіх парламентів, але їх роль неоднакова в різних країнах. В ряді держав розгляд законопроектів в комітетах є основою законодавчого процесу, в більшості випадків постійні комітети істотно впливають на остаточне рішення палати.

Традиційно саме така роль комітетів в Конгресі США. Вони вивчають законопроекти та заслуховують думки урядових установ, представників різних організацій, свідчення експертів, вирішують питання про те, чи буде зроблена доповідь палаті за цим законопроектом. По суті, комітет вирішує питання про те, чи стане законопроект предметом обговорення в палаті у другому читанні.

Іноді комітети можуть навіть виносити рішення за законопроектом замість палати, тобто фактично підмінюють її (Іспанія, Італія, Бразилія). Так, за Конституцією Іспанії „палати можуть делегувати постійним законодавчим комісіям прийняття законопроектів і законодавчих пропозицій. Проте палати можуть в будь-який момент вимагати обговорення і голосування на пленарному засіданні будь-якого законопроекту або пропозиції, які були делеговані”¹. Винятки становлять конституційна реформа, міжнародні питання, органічні та уповноважуючі закони, державний бюджет. Конституція Італії закріплює, що палати у своєму регламенті можуть самостійно встановити, в яких випадках і в якому порядку розгляд та затвердження законопроектів передаються комітетам.

В ряді країн (Великобританія, Австралія, Канада, Індія) роль комітетів не така значна. Парламент, обговорюючи законопроект, визначає основні його принципи і положення, залишаючи на розсуд комітету головним чином редакційне доопрацювання тексту проекту, його деталей та окремих статей.

У Великобританії комітети пов’язані рішенням палати, прийнятим в ході другого читання. Вони не можуть вносити в законопроекти поправки, які перекручують принципи законопроекту, вже погодженого палатою. При передачі законопроекту в комітет палата дає йому спеціальні інструкції, які визначають повноваження комітету щодо законопроекту.²

У деяких парламентах (наприклад, у Данії, ФРН, Ісландії) палати самі вирішують, до якої моделі звернутися при обговоренні того або іншого законопроекту. Кожна з двох моделей має свої переваги та недоліки, як свідчить аналіз парламентської практики, парламенти, які наділили свої комітети великими правами, як правило, володіють незалежністю від виконавчої влади у вирішені питань пов’язаних з прийняттям закону. А саме, при обговоренні основних принципів законопроекту парламент нерідко відхиляє пропозиції уряду, керуючись документами, які йому надали його спеціалізовані органи. Багато значення має і та обставина, що після обговорення в комітетах (комісіях) парламент розглядає детально опрацьований законопроект, що забезпечує економію часу і кращу організацію роботи.

Текст закону, прийнятий Верховною Радою, не пізніш як у 10-денний строк оформляється головним комітетом, візується головою комітету та керівником секретаріату цього комітету чи особами, які виконують їх обов'язки, керівником юридичного підрозділу та керівником підрозділу, на який в установленому порядку покладено функцію з оформлення на підпис Голові Верховної Ради України прийнятих Верховною Радою актів, і подається на підпис Голові Верховної Ради України. Якщо текст закону завізований із зауваженнями, вони разом із текстом закону подаються Голові Верховної Ради України. Голова Верховної Ради України підписує поданий на підпис закон не раніше двох і не пізніше п'яти днів з дня його подання, крім випадків, передбачених Регламентом.

У разі виявлення порушень законодавчої процедури, передбаченої цим Регламентом, наслідком чого може бути скасування результатів голосування, а також у разі подання на підпис Голові Верховної Ради України тексту закону, не ідентичного тексту законопроекту, прийнятого Верховною Радою, народний депутат у 2-денний строк може письмово звернутися до Голови Верховної Ради України з обґрунтованою пропозицією про внесення уточнень до прийнятого закону. У цьому разі Голова Верховної Ради України не підписує закон без розгляду зазначених пропозицій Верховною Радою у порядку, передбаченому ст.48 Регламенту.

Підписаний закон Голова Верховної Ради України невідкладно направляє Президентові України. Відповідно до Конституції України (ст.94) Президент протягом 15 днів після отримання закону підписує його, беручи до виконання, та офіційно оприлюднює або повертає закон із своїми вмотивованими і сформульованими пропозиціями до Верховної Ради для повторного розгляду.

Закон, повернений Президентом України до Верховної Ради для повторного розгляду, після його підготовки у головному комітеті розглядається позачергово на пленарному засіданні Верховної Ради, не пізніш як через 30 днів після його повернення з пропозиціями Президента України, якщо Верховною Радою не прийнято іншого рішення. Пропозиції Президента України разом з висновком головного комітету, порівняльною таблицею та іншими супровідними документами надаються народним депутатам не пізніш як за три дні до розгляду питання на пленарному засіданні Верховної Ради.

Вето Президента покликане слугувати засобом стримування парламенту від недостатньо обґрунтованих рішень, але Верховна Рада може подолати його шляхом прийняття закону під час повторного розгляду не менше як двома третинами від її конституційного складу. Як встановив Конституційний Суд України, вимога щодо повторного прийняття закону Верховною Радою України не менш як двома третинами від її конституційного складу поширюється лише на закони, пропозиції Президента України до яких повністю або частково відхилені¹. Ця вимога стосується прийняття закону в цілому. Якщо пропозиції Президента до закону у пропонованій ним редакції враховано повністю, повторного прийняття закону не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради України не вимагається. Якщо під час розгляду пропозицій Президента України до закону будуть внесені зміни, не передбачені цими пропозиціями, Президент знову може скористуватися правом вето.

У разі подолання вето глава держави зобов’язаний підписати його та офіційно оприлюднити у 10-денний строк. Якщо Президент протягом 15 днів не повернув закон для повторного розгляду, закон вважається схваленим Президентом і має бути підписаний та офіційно оприлюднений. Як засвідчила практика, ці положення ст.94 Конституції України главою держави не завжди виконуються. Наприклад, Президент України повернув до Верховної Ради Закон „Про призупинення спаду сільськогосподарського виробництва та продовольчого забезпечення країни в 1997- 1998 роках” через 21 день від дня прийняття його парламентом, Закон „Про державні гарантії відновлення заощаджень громадян України” – через 20 днів, Закон „Про Рахункову палату Верховної Ради України” – через 18 днів. Цей перелік можна продовжити.²

Назріла потреба чіткого законодавчого врегулювання процедури реалізації права вето Президента. Але спочатку було б доцільно запровадити у лексикон вітчизняного конституційного права загальновживаний у зарубіжному державознавстві термін „промульгація”, що означає санкціонування закону Главою держави у встановлені Конституцією строки, а також опублікування закону в офіційному віснику. Застосування цього терміна замість вживаних Конституцією понять „оприлюднення” та „опублікування” ліквідує наявну сьогодні двозначність і невизначеність у процедурі введення в дію схвалених Президентом законів.³

Крім того слід встановити механізм, який запобігав би виникненню ситуацій порушення термінів підписання й обнародування прийнятих законів. І у цьому напрямку вже зроблені перші кроки, так у вищезгаданому Законі України про внесення змін до Конституції України¹ встановлено, якщо під час повторного розгляду закону вето Президента буде подолане і він не підпише цей закон протягом десяти днів, закон невідкладно офіційно оприлюднюється Головою Верховної Ради України і опубліковується за його підписом.

Вбачається цілком доречним поширити цю процедуру й на порушення Президентом 15-денного строку підписання закону. Так, наприклад, якщо Президент не підпише закон протягом п’ятнадцяти днів або не поверне його для повторного розгляду до Верховної Ради закон офіційно оприлюднюється Головою Верховної Ради і опубліковується за його підписом. Це б вирішило багато питань, які зараз виникають в ході промульгації законів Президентом, та стимулювало главу держави до належного виконання своїх обов’язків.

Що стосується зарубіжного досвіду, то у переважній більшості країн глава держави наділений таким важливим засобом впливу на парламент, як право вето. Класичним прикладом права вето може бути конституційна практика США, яка загалом схожа із встановленою в Україні. Так, „якщо протягом десяти днів від часу одержання законопроекту (не враховуючи неділі) Президент США підпише його або утримається від підпису, біль стає законом. Водночас в межах того самого строку голова держави може використати відкладальне вето. Для цього він направляє в Конгрес послання, в якому викладено його заперечення щодо законопроекту. Для подолання президентського вето потрібне повторне прийняття біллю 2/3 голосів в обох палатах, після чого він стає законом без санкції глави держави. Конгрес може погодитись із запереченнями президента і внести запропоновані ним зміни до законопроекту. В цьому випадку законопроект одержує відповідну санкцію.”²

Право вето застосовується також в Аргентині, Бразилії, Індонезії, Коста-Риці, Фінляндії та ряді інших держав, але з деякими відмінностями, які мають істотне значення. Так, у Франції, якщо законопроект буде знову прийнятий, глава держави зобов’язаний його промульгувати. Аналогічний порядок встановлено конституціями таких країн, як Греція та Італія. Зокрема, в Греції під час повторного голосування з приводу законопроекту достатньо його підтримки абсолютною більшістю голосів депутатів. В Фінляндії законопроект, не підписаний Президентом протягом трьох місяців, вважається відхиленим і повинен бути прийнятий парламентом знову після проведення нових парламентських виборів.

В Ісландії парламент позбавлений права подолати вето Президента, а спірне питання передається на референдум. Безправний у цьому відношенні і парламент в Індонезії, де Президент має абсолютне вето. Право абсолютного вето застосовується і Главою держави Кіпру, але лише щодо законопроектів з питань зовнішньої політики, оборони і безпеки.

Істотно відрізняється практика застосування вето в тих державах, де законопроект може бути відхилений не тільки в цілому, але й частково. Вибіркове вето значно розширює можливості суб’єкта промульгації і, як свідчить практика США, де Президент може схвалити або відхилити лише весь законопроект в цілому, а не окремі його положення, і таких держав, як Аргентина, Мексика, Франція використовується більш ефективно.

Вибіркове вето являє собою досить гнучку й тому більш цілеспрямовану зброю в руках Глави держави. Його закріплення і використання дозволяє Главі держави накласти заборону не в цілому на законопроект, а на його окремий розділ, статтю, параграф. Відмова від вибіркового вето зменшує ефективність його використання, тому що парламент може сформулювати в одному законопроекті бажані для голови держави положення і ті, що неприйнятні для нього. Використовуючи таку нехитру тактику, законодавчий орган певною мірою зв’язує суб’єкта промульгації в його намірах використати вето.

Кінцевим етапом законодавчого процесу є оприлюднення закону, тобто його офіційне доведення до загального відома, ознайомлення з ним всіх осіб, яким він адресований. Закон України набирає чинності через 10 днів з дня його офіційного оприлюднення, якщо інше не передбачено самим законом, але не раніше дня його опублікування. Закони, публікуються державною та російською мовами Головою Верховної Ради протягом 30 або 5 днів після повернення їх від Президента. У зарубіжних країнах оприлюднення здійснюється главою держави або від його імені. Строки оприлюднення, як правило, не встановлюються, хоча іноді Конституції (Італія) містять вимогу негайного обнародування закону після надання йому санкції Главою держави. Тексти законів опубліковуються в офіційних виданнях.

З процедурою опублікування законів пов’язане набуття ними чинності, хоча іноді закони починають діяти відразу ж після промульгації. Так, в США закон набирає чинності з моменту його підписання Президентом або подолання його вето. Але, як правило, закон набуває чинності через певний період після його офіційної публікації. У Франції він становить один день, у Швейцарії 5-6, у Бельгії - 10, у ФРН – 14, в Японії – 20, в Греції та Норвегії – місяць. Бувають випадки, коли закон починає діяти з дати, вказаної у самому його тексті.

На цьому і завершуються всі формальні та реальні події, пов’язані із законодавчим процесом в парламенті. Однак слід мати на увазі, що викладена вище процедура є тільки загальною схемою, окрім якої Регламентом Верховної Ради України передбачені й інші різновиди. Особливості законодавчого процесу, пов’язані з прийняттям Державного бюджету України, внесенням змін до Конституції України та ратифікацією і денонсацією міжнародних договорів, доцільно розглянути окремо.

Зокрема, прийняття рішення Верховною Радою, щодо затвердження Державного бюджету України здійснюється за спеціальною процедурою. Як і в багатьох країнах в Україні виключно законом про Державний бюджет визначаються будь-які видатки держави на загальносуспільні потреби, розмір і цільове спрямування цих видатків. Державний бюджет України затверджується щорічно парламентом на період з 1 січня по 31 грудня, а за особливих обставин – на інший період.

Кабінет Міністрів є єдиним суб’єктом права законодавчої ініціативи, який може подавати до Верховної Ради проект закону про Державний бюджет України. Інші суб’єкти законодавчої ініціативи мають право ініціювати законопроекти лише про внесення змін та доповнень до закону про Державний бюджет України протягом бюджетного року.¹

Згідно зі ст. 96 Конституції України Кабінет Міністрів не пізніше 15 вересня кожного року подає до Верховної Ради України проект закону про Державний бюджет України на наступний рік. Разом із проектом закону подається доповідь про хід виконання Державного бюджету України поточного року.

Не пізніше ніж через 5 днів після подання Кабінетом Міністрів України проекту закону про Державний бюджет України до Верховної Ради України Міністр фінансів України представляє його на пленарному засіданні Верховної Ради. Далі процедура підготовки законопроекту до першого читання нічим не відрізняється від звичайної окрім того, що головним комітетом виступає Комітет Верховної Ради України з питань бюджету, а підготовлені ним висновки, пропозиції до проекту закону та таблиці пропозицій апарат Верховної Ради розповсюджує серед народних депутатів України не пізніше ніж за 2 дні до розгляду проекту закону в першому читанні на пленарному засіданні (ст. 40 Бюджетного Кодексу України). ²

Проект закону про Державний бюджет України, як і звичайний закон, проходить в Верховній Раді три читання; різниця полягає в тому, що для законопроекту про бюджет ці читання обмежені встановленими строками. Так, у першому читанні він повинен бути прийнятий до 20 жовтня; у другому – до 20 листопада; в третьому – до 1 грудня.

Що стосується підготовки законопроекту, то схвалені Верховною Радою у першому читанні висновки та пропозиції набувають статусу Бюджетних висновків Верховної Ради України, з урахуванням яких Кабінет Міністрів готує законопроект про бюджет до другого читання. Підготовлений законопроект розглядає Комітет Верховної Ради з питань бюджету та робить свої висновки щодо його розгляду у другому читанні.

Протягом другого читання пропозиції народних депутатів України, комітетів Верховної Ради, депутатських груп та фракцій щодо змін до законопроекту про бюджет не розглядаються, крім висновків запропонованих Комітетом Верховної Ради з питань бюджету. За результатами цього читання Комітет з питань бюджету доопрацьовує законопроект та вносить його на розгляд Верховної Ради України у третьому читанні не пізніше 25 листопада.

Якщо до початку нового бюджетного періоду не набрав чинності закон про Державний бюджет України, Кабінет Міністрів України має право здійснювати витрати Державного бюджету України відповідно до статті 46 Бюджетного Кодексу з встановленими в ній обмеженнями.

На сьогодні наше законодавство має розходження щодо регулювання процедури прийняття Державного Бюджету. Зокрема, глава 9.1 Регламенту Верховної Ради України щодо затвердження Державного бюджету не відповідає положенням Конституції та Бюджетного Кодексу України, які теж встановлюють процедуру розгляду та прийняття Державного бюджету України. Таким чином для визначення процедури, яку проходить Державний бюджет у Верховній Раді необхідно проаналізувати три нормативно-правових акта та шляхом виявлення протиріч з’ясувати, як саме вона відбувається.

Наприклад, у Бюджетному Кодексі встановлено, що таблиці пропозицій підготовлені Комітетом з питань бюджету розповсюджує серед народних депутатів України не пізніше ніж за 2 дні до розгляду проекту закону у першому читанні на пленарному засіданні (ст. 40). Регламент же з цього приводу говорить, що доповідь та інші матеріали поширюються серед депутатів не менш як за 5 днів до цього засідання (ст. 9.1.4). Згідно зі ст. 96 Конституції Кабінет Міністрів не пізніше 15 вересня кожного року подає до Верховної Ради проект закону про Державний бюджет на наступний рік, а Регламент покладає цей обов’язок на Президента України, зобов’язуючи його внести законопроект до 25 вересня (ст. 9.1.3). Перелік таких розбіжностей не вичерпується зазначеними. Тому існує нагальна потреба у погодженні всіх нормативних актів, які визначають процедуру прийняття Державного бюджету України.

Як зазначалося вище, певну особливість законодавчого процесу має порядок внесення змін до Конституції України, якому в ній присвячено XIII розділ.

Зокрема, ст. 154 Конституції передбачає, що правом законодавчої ініціативи у Верховній Раді щодо внесення змін до Конституції володіють Президент України або не менш як третина народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради, а у разі внесення змін до розділу І „Загальні засади”, розділу ІІІ „Вибори. Референдум” і розділу ХІІІ „Внесення змін до Конституції України” не менш як дві третини.

За наявності висновку Конституційного Суду України щодо відповідності законопроекту про внесення змін вимогам статей 157 і 158 Конституції Верховна Рада бере законопроект до розгляду. Він разом з висновком Конституційного Суду спочатку вивчається у відповідних комітетах, а потім проходить три читання, як і при звичайній законодавчій процедурі.

Законопроект про внесення змін до Конституції, попередньо схвалений більшістю від конституційного складу Верховної Ради України, вважається прийнятим, якщо на наступній черговій сесії Верховної Ради за нього проголосувало не менш як дві третини від її конституційного складу. Виняток з цього правила становить внесення змін до розділів І, ІІІ і ХІІІ Конституції, такий законопроект приймається не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради, після чого він повинен бути затверджений всеукраїнським референдумом, який призначається Президентом України.

Повторне подання законопроекту про внесення змін до розділів І, ІІІ і ХІІІ Конституції з одного й того самого питання можливе лише до Верховної Ради України наступного скликання.

Конституції України не може бути змінена, якщо зміни передбачають скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина або спрямовані на ліквідацію незалежності чи на порушення територіальної цілісності України. Крім того, визначається, що Конституція не може бути змінена в умовах воєнного або надзвичайного стану.

Законопроект про внесення змін до Конституції, який розглядався Верховною Радою України, і закон не був прийнятий, може бути поданий до парламенту не раніше ніж через рік з дня прийняття рішення щодо цього законопроекту. Верховна Рада протягом строку своїх повноважень не може двічі змінювати одні й ті самі положення Конституції України.

Таким чином, процедура внесення змін у Конституцію України складна. З часу її прийняття (28 червня 1996 р.) у парламенті розглядалося близько десяти законопроектів про внесення змін до Конституції і лише один з них 8 грудня 2004 р. було прийнято.¹ Прийняття цього закону стало можливим, враховуючи тогочасну політичну обстановку, а саме розгортання „помаранчевої революції”. Цей закон став значним компромісом між протиборствуючими силами і дав змогу вирішити ту кризу, яка склалася після другого туру голосування. З іншого боку, внесення лише одних змін протягом такого тривалого часу – це позитивна риса Конституції України, яка дозволяє говорити про стабільність Основного Закону нашої держави.

Законодавчий процес, пов’язаний з ратифікацією та денонсацією міжнародних договорів, також має свої особливості. Верховна Рада здійснює ратифікацію міжнародних договорів відповідно до Закону України „Про міжнародні договори України”², Віденської конвенції про право міжнародних договорів³ та свого Регламенту. Ратифікація та денонсація міжнародних договорів України здійснюється Верховною Радою України шляхом ухвалення спеціального закону про ратифікацію чи денонсацію.

Ратифікації підлягають не всі міжнародні договори України, а лише: а) політичні (про дружбу, взаємну допомогу і співробітництво, нейтралітет), територіальні і такі, що стосуються державних кордонів, розмежування виключної (морської) економічної зони і континентального шельфу України, мирні; б) що стосуються прав, свобод та обов’язків людини і громадянина; в) загальноекономічні (про економічне та науково-технічне співробітництво), із загальних фінансових питань, з питань надання Україною позик і економічної допомоги іноземним державам та міжнародним організаціям, а також про одержання Україною від іноземних держав і міжнародних фінансових організацій позик, не передбачених Державним бюджетом України; г) про участь України у міждержавних союзах та інших міждержавних об’єднаннях (організаціях), системах колективної безпеки; ґ) про військову допомогу та направлення підрозділів Збройних Сил України до інших держав чи допуску підрозділів збройних сил іноземних держав на територію України, умови тимчасового перебування в Україні іноземних військових формувань; д) що стосуються питань передачі історичних та культурних цінностей Українського народу, а також об’єктів права державної власності України; е) виконання яких зумовлює зміну законів України або прийняття нових законів України; є) інші міжнародні договори, ратифікація яких передбачена міжнародним договором або законом України.

Суб’єктами права законодавчої ініціативи щодо ратифікації міжнародних договорів можуть бути Президент України та Кабінет Міністрів України, тому внесення Верховній Раді міжнародних договорів на ратифікацію здійснюється лише цими двома суб’єктами.

Тексти міжнародних договорів України, застереження і заперечення щодо них подаються Верховній Раді на ратифікацію українською мовою в офіційному перекладі та мовою оригіналу. Крім того, до договорів, що вносяться на ратифікацію, додаються фінансово-економічні розрахунки, довідки про погодження, супровідна (пояснювальна) записка і прогнози можливих наслідків ратифікації відповідних договорів.

Подані на ратифікацію міжнародні договори України попередньо розглядаються комітетом Верховної Ради України у закордонних справах, а в разі необхідності – іншими комітетами Верховної Ради України. Взагалі процедура розгляду закону про ратифікацію або денонсацію міжнародних договорів не відрізняється від звичайної за деяким винятком: не можуть пропонуватися поправки до договорів, що ратифікуються. Суб’єкти, які мають право законодавчої ініціативи, вносять лише пропозиції про застереження до міжнародних договорів, заперечення до застережень, законопроекти або пропозиції про прийняття законів або внесення змін чи доповнень до чинних законів, спрямованих на виконання договорів.

У зв’язку з тим, що укладання міжнародних договорів, які суперечать Конституції України, можливе лише після внесення відповідних змін до Конституції (ст. 9 Конституції) Верховна Рада при розгляді міжнародних договорів, поданих їй на ратифікацію, в разі необхідності може зажадати висновки Конституційного Суду України щодо відповідності таких договорів Конституції України. За відсутності обставин, що заважають ратифікації міжнародного договору, Верховна Рада приймає закон про його ратифікацію більшістю від її конституційного складу. Після цього він направляється Президенту України, який, як і при звичайній процедурі, або підписує його, беручи до виконання, або накладає на нього відкладальне вето протягом 15 днів¹.

Закон про ратифікацію договору набирає чинності з дати зазначеної в ньому, якщо інше не передбачено в самому договорі або у Віденській конвенції про право міжнародних договорів 1969 р., ст. 24 якої встановлює, що „договір набирає чинності в порядку і в дату, передбачену в самому договорі або погоджені між державами, які брали участь у переговорах, при відсутності такого положення або домовленості договір набирає чинності, як тільки буде виражено згоду всіх держав, які брали участь у переговорах, на обов’язковість для них договору”¹.

Процедура ратифікації та денонсації міжнародних договорів в українському парламенті досить звичайна і схожа на аналогічні процедури, які застосовуються у парламентах інших країн.

Підводячи підсумки викладеному, необхідно зазначити, що законодавча процедура у Верховній Раді України побудована досить раціонально. При цьому вона деяким чином нагадує законодавчу процедуру в Державній Думі Російської Федерації, у парламентах Італії та Іспанії.

Темпи законодавчої діяльності українського парламенту невпинно зростають. Якщо з 1937 по 1990 рр. Верховна Рада УРСР прийняла близько 150 законів, то за період з 1990 по 2002 рр. Верховною Радою України було прийнято близько 3 тисяч законів². Верховною Радою України четвертого скликання за період з 2002 по 2005 роки було прийнято 1250 законів, з них набрали чинності 1138 (для порівняння: за третього скликання набрали чинності 1016, другого – 713, першого – 467). У новій або оновленій редакції введено в дію 200 законів і 7 кодексів: Цивільний, Господарський, Цивільно-процесуальний, Кримінально-виконавчий, Митний, Лісовий та Кодекс адміністративного судочинства³. Протягом 2004 р. Верховною Радою України було прийнято 330 законів, упродовж 2005 року – ще 333 ⁴.

Водночас слід констатувати, що в сфері законотворення залишається чимало проблем. У зв’язку із внесенням змін до Конституції України невідкладно мають бути прийняті закони „Про Президента України”, „Про Кабінет Міністрів України”, „Про центральні органи виконавчої влади” та ін. Серед основних проблем, які потребують невідкладного вирішення у сфері цивільного та господарського законодавства і підприємництва, найгострішою залишається неузгодженість ряду норм Цивільного та Господарського кодексів України. В аграрній сфері досі не прийняті закони про ринок земель, про державний земельний кадастр, про захист прав власників майнових паїв. У контексті європейської інтеграції України більшої уваги вимагають питання приведення основних положень національного законодавства у відповідність до законодавства Європейського Союзу.