§ 1.2.3. Порядок здійснення парламентського контролю в Україні

Здійснення Верховною Радою України, її органами і персонально народними депутатами контрольних функцій і повноважень визначається Конституцією України (Розділ ІV), Регламентом Верховної Ради України (Розділ 8), а також законами України „Про статус народного депутата України”, „Про комітети Верховної Ради України”, „Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини”, а також постановами Верховної Ради України.

Верховна Рада України відповідно до встановлених Конституцією України повноважень безпосередньо або через свої органи здійснює контроль за забезпеченням конституційних прав, свобод і обов’язків громадян України, додержанням законів та інших актів, які вона приймає, за виконанням загальнодержавних програм і бюджету, діяльністю органів, а також посадових осіб, яких вона обирає, призначає або затверджує. Відповідно, в залежності від суб’єктного складу розрізняють чотири види парламентського контролю: 1) контроль, що здійснюється безпосередньо Верховною Радою України як колегіальним органом; 2) контроль з боку спеціальних, постійно діючих органів і посадових осіб Верховної Ради України; 3) контроль постійних чи тимчасових робочих органів парламенту; 4) контрольну діяльність народних депутатів України¹. Кожен із названих видів парламентського контролю має свій особливий предмет і здійснюється у спеціальних організаційних формах.

Контроль з боку Верховної Ради України як колегіального органу виступає у формах парламентських слухань, Днів Уряду, схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів України та звітів про її виконання, заслуховування звітів підконтрольних органів та посадових осіб та ін.

Контроль спеціальних, постійно діючих органів і посадових осіб Верховної Ради України є різноманітним за формами, які залежать від специфіки тих чи інших контрольних інституцій парламенту. Зокрема, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини здійснює опосередкований парламентський контроль за дотриманням прав і свобод людини і громадянина у формах відвідувань і контрольних перевірок органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності, ознайомлення з документами, отримання усних або письмових пояснень від посадових і службових осіб, відвідування місць тримання затриманих, місць попереднього ув’язнення, розгляду звернень громадян тощо.

Комітети, інші постійні й тимчасові органи, а також посадові особи Верховної Ради України здійснюють свої контрольні функції за впровадженням в життя законів України та інших рішень Верховної Ради України, за діяльністю державних органів і організацій. Контроль постійних чи тимчасових робочих органів і посадових осіб Верховної Ради України здійснюється, як правило, в межах загальних організаційних форм їхньої діяльності, як-то засідання парламентських комітетів, тимчасових комісій, Погоджувальної ради депутатських груп і фракцій, персональна робота Голови Верховної Ради України та його заступників. Поряд із цим можуть застосовуватися й спеціалізовані форми контролю, як-то комітетські слухання чи запит парламентського комітету.

Народні депутати здійснюють персональний контроль у формі направлення депутатських запитів і звернень, порушення питання про проведення про перевірку діяльності підприємств, установ, організацій, розташованих на території України і щодо яких є дані про порушення ними законодавства України, контрольних відвідувань органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій тощо.

Кожна із зазначених форм парламентського контролю здійснюється за спеціальною процедурою, що визначається Конституцією, законами України, Регламентом, а також постановами Верховної Ради України.

Найважливішим напрямком контрольної діяльності парламенту є передбачений п.13 ст.85 Конституції України контроль за Кабінетом Міністрів України. Такий контроль розпочинається фактично з моменту сформування нового складу уряду і має перманентний характер. Насамперед, уряд повинен отримати парламентську інвеституру. Згідно з Регламентом Верховної Ради України, Кабінет Міністрів України як підзвітний і відповідальний перед Верховною Радою орган подає парламенту в місячний термін після свого утворення програму діяльності на період своїх повноважень. Верховна Рада розглядає цю програму і приймає відповідну постанову. Таким чином не тільки забезпечується контроль за відповідністю урядової програми основним засадам внутрішньої та зовнішньої політики, визначеної парламентом, але й дається санкція на здійснення відповідних політико-правових заходів у сфері державного управління. Крім того, принаймні на рік Кабінет Міністрів України отримує „політичний карт-бланш”: протягом зазначеного терміну в парламенті не може розглядатися питання про його відповідальність.

Питання про схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів України розглядається на пленарному засіданні у 15-денний строк після її надходження до Верховної Ради. Це питання включається до порядку денного відповідної сесії Верховної Ради без голосування. Прем’єр-міністр України особисто представляє Програму діяльності Кабінету Міністрів України на пленарному засіданні Верховної Ради, відповідає на запитання народних депутатів.

За результатами розгляду Програми діяльності Кабінету Міністрів України Верховна Рада може: 1) схвалити Програму діяльності Кабінету Міністрів України; 2) надати Кабінету Міністрів України можливість доопрацювати Програму діяльності Кабінету Міністрів України з урахуванням зауважень і пропозицій, висловлених при її обговоренні. Якщо Верховною Радою за результатами розгляду Програми діяльності Кабінету Міністрів України не прийнято жодного з вище названих рішень, то Програма діяльності Кабінету Міністрів України вважається не схваленою і протягом року цим урядом не подається до Верховної Ради. Програма діяльності Кабінету Міністрів України може бути повторно внесена на розгляд Верховної Ради не раніш як через рік після дня її несхвалення.

Кабінет Міністрів України не менш ніж один раз на рік звітує про свою роботу перед Верховною Радою, подаючи їй звіт про свою роботу в 45-денний строк після закінчення календарного року. Крім того, Верховна Рада України за пропозицією Голови Верховної Ради, або не менш як трьох комітетів, або не менш як 1/5 частини депутатів від їх конституційного складу може в будь-який час прийняти рішення про позачерговий звіт Кабінету Міністрів України про його роботу в цілому чи з окремих питань діяльності. Щорічний звіт Кабінету Міністрів України про його діяльність не пізніш як за 15 днів до розгляду на засіданні Верховної Ради передається комітетам Верховної Ради, а також поширюється серед депутатів, а позачерговий – за 3 дні.

Звіт про роботу Кабінету Міністрів України на засіданні Верховної Ради робить Прем’єр-міністр України або Перший віце-Прем’єр-міністр, якщо розглядається звіт про діяльність Уряду в цілому, або один із віце-Прем’єр-міністрів, коли Уряд звітує з окремих питань діяльності. Після заслуховування звіту Кабінету Міністрів та співдоповідей парламентських комітетів проводиться його обговорення, за підсумками якого Верховна Рада України приймає відповідну постанову.

У випадках, коли діяльність Кабінету Міністрів буде визнана незадовільною, Верховна Рада може висловити недовіру Кабінету Міністрів України в цілому, що тягне за собою їх відставку. Питання про відповідальність Кабінету Міністрів України може бути розглянуте також за пропозицією не менш як 1/3 народних депутатів від їх конституційного складу. Резолюція недовіри Кабінетові Міністрів України приймається більшістю від конституційного складу Верховної Ради України. З метою забезпечення стабільності Уряду ч.2 ст.87 Конституції України забороняє парламенту розглядати питання про відповідальність Кабінету Міністрів України більш як один раз протягом однієї чергової сесії, а також протягом року після схвалення Програми його діяльності.

Верховна Рада України може заслухати на засіданні звіт будь-якого члена Уряду про його діяльність за вимогою відповідного комітету, або не менш як 1/5 частини депутатів від їх конституційного складу. На звіт члена Уряду Верховна Рада України приймає постанову.

Важливим засобом одержання народними депутатами необхідної інформації про поточний стан справ у державі є „День Уряду у Верховній Раді України” (далі – День Уряду). Ця форма парламентського контролю була запроваджена у 1992 р. як щоквартальне інформування Кабінетом Міністрів України народних депутатів з актуальних проблем соціально-економічного розвитку, внутрішньої і зовнішньої політики та надання відповідей на запитання¹. Верховна Рада України другого (13-го) скликання встановила щомісячний термін проведення Днів Уряду. Упродовж 1996-2005 рр. Дні Уряду проводилися згідно з Положенням, затвердженим постановою Верховної Ради України 1 лютого 1996 р.² На сьогодні ці питання регулюються статтями 224, 225 Регламенту Верховної Ради України.

День Уряду проводиться з метою регулярного інформування народних депутатів та громадян України з актуальних питань соціально-економічного розвитку, відновлення та нарощування виробництва, внутрішньої і зовнішньої політики держави, про стан додержання Кабінетом Міністрів України вимог Конституції України, виконання законів України, постанов Верховної Ради України, вироблення пропозицій щодо правового врегулювання діяльності Кабінету Міністрів України, центральних і місцевих органів виконавчої та судової влади, органів місцевого самоврядування і пропозицій щодо зміни чинного законодавства, його доповнення та підготовки проектів законодавчих актів.

День Уряду проводиться на пленарних засіданнях Верховної Ради України щомісяця кожного другого вівторка з 10 години. Час, необхідний для його проведення, встановлюється Верховною Радою України.

Верховна Рада за ініціативою комітету, суб'єкта права законодавчої ініціативи може прийняти рішення про проведення "Дня Уряду України" з будь-яких актуальних питань соціально-економічного розвитку, розвитку виробництва, внутрішньої і зовнішньої політики держави, додержання Кабінетом Міністрів України вимог Конституції України, виконання законів, підготовки пропозицій щодо правового врегулювання важливих для суспільства економічних, соціальних, політичних, правових проблем.

Тематика "Дня Уряду України" визначається Верховною Радою не пізніш як за 10 робочих днів до його проведення. Одночасно Верховною Радою визначаються комітети, на які покладається здійснення визначених цією статтею підготовчих заходів до "Дня Уряду України". Для розгляду на одному "Дні Уряду України" може пропонуватися не більше двох тематичних питань.

Депутатська фракція має право сформулювати і подати щодо кожної тематики не більше трьох запитань, на які представники Кабінету Міністрів України мають надати відповіді під час проведення "Дня Уряду України". Запитання депутатських фракцій подаються у письмовій формі до відповідних комітетів.

Комітети, визначені Верховною Радою, узагальнюють запитання щодо кожної визначеної Верховною Радою тематики "Дня Уряду України" та передають їх до апарату Верховної Ради не пізніш як за сім робочих днів до його проведення, не допускаючи повторення запитань однакового змісту. Узагальнені комітетами запитання передаються апаратом Верховної Ради до Кабінету Міністрів України не пізніш як за п'ять робочих днів до проведення "Дня Уряду України". Не пізніш як за п'ять робочих днів до проведення "Дня Уряду України" Кабінет Міністрів України надає відповідним комітетам, народним депутатам аналітичні та довідкові матеріали з питань, що розглядатимуться на "Дні Уряду України".

Прем'єр-міністр України визначає посадових осіб, які представлятимуть Кабінет Міністрів України на "Дні Уряду України", і не пізніш як за три дні до "Дня Уряду України" направляє до апарату Верховної Ради повідомлення із зазначенням прізвищ та посад цих осіб.

Під час проведення "Дня Уряду України" Прем'єр-міністр України або визначений ним член Кабінету Міністрів України чи керівник відповідного центрального органу виконавчої влади, який не входить до складу Кабінету Міністрів України, надають Верховній Раді інформацію з актуальних питань щодо тематики "Дня Уряду України", відповідають на передані апаратом Верховної Ради письмові запитання, надають відповіді на усні запитання народних депутатів.

Під час проведення "Дня Уряду України" для інформування народних депутатів щодо кожного тематичного питання відводиться до 15 хвилин, для відповідей на письмові та усні уточнюючі запитання ініціаторів їх внесення - до 45 хвилин.

Посадова особа, яка представляє Кабінет Міністрів України, відповідає на всі запитання з відповідного тематичного питання, що надійшли на адресу Кабінету Міністрів України від комітетів. У разі потреби, у межах відведеного часу, відповіді можуть бути доповнені іншими членами Кабінету Міністрів України або іншими керівниками відповідних центральних органів виконавчої влади, які не входять до складу Кабінету Міністрів України.

Після відповідей на письмові запитання посадова особа, яка представляє Кабінет Міністрів України, протягом 45 хвилин відповідає на усні запитання народних депутатів стосовно проблематики, що розглядається на "Дні Уряду України".

Після відповідей на запитання (уточнюючих запитань і відповідей на них) представникам комітетів може надаватися слово для виступу тривалістю до 3 хвилин. У разі необхідності може бути проведено обговорення, час якого не може перевищувати 30 хвилин. Після обговорення кожного тематичного питання Прем'єр-міністр України і головуючий на пленарному засіданні Верховної Ради можуть взяти заключне слово.

За підсумками обговорення кожного тематичного питання "Дня Уряду України" Верховна Рада може прийняти окрему постанову в порядку контролю за діяльністю Кабінету Міністрів України, внести Кабінету Міністрів України чи його членам пропозиції щодо поліпшення роботи Кабінету Міністрів України чи окремих органів виконавчої влади, звернутись до Прем'єр-міністра України з пропозиціями щодо персональної відповідальності окремих членів Кабінету Міністрів України, а в разі якщо Кабінет Міністрів України виконує свої повноваження після його відставки внаслідок прийняття Верховною Радою резолюції недовіри, прийняти рішення про звільнення члена Кабінету Міністрів України з посади у зв'язку з відставкою та усунення від виконання повноважень.

Однією з традиційних форм контрольної діяльності парламенту є слухання, сутність яких полягає в публічному обговоренні найбільш складних питань суспільного життя із залученням максимально широкого загалу: представників органів державної влади, місцевого самоврядування, об’єднань громадян, наукових установ, громадськості. Як зазначається у спеціальній літературі, слухання є не тільки одним з найважливіших технологічних елементів діяльності парламенту, але й ефективним каналом формування громадської думки з приводу соціально-політичних й економічних питань, що турбують суспільство¹.

У Верховній Раді України вирізняються два види слухань: парламентські та комітетські. Порядок їх проведення протягом 2003-2005 рр. визначався положеннями, які були затверджені постановою Верховної Ради України від 11 грудня 2003 р. № 1385-IV (додатки №№1-2)². На сьогодні ці питання внормовані главою 38 Регламенту Верховної Ради України.

Парламентські слухання у Верховній Раді України проводяться з метою вивчення питань, що становлять суспільний інтерес та потребують законодавчого врегулювання. Вони проводяться в сесійний період, як правило, не більше одного разу на місяць у дні тижня, що відводиться для роботи в комітетах, депутатських фракціях.

Пропозиція щодо проведення парламентських слухань може бути внесена на основі рішення, прийнятого комітетом з відповідного питання, у вигляді проекту постанови Верховної Ради, в якому має визначатися тема парламентських слухань та дата їх проведення. Для обговорення на парламентських слуханнях може бути запропоновано лише одне тематичне питання.

Питання про проведення парламентських слухань включається до порядку денного сесії Верховної Ради без голосування.

Рішення про тему, день та час проведення парламентських слухань приймається Верховною Радою не пізніш як за 30 днів до їх проведення. У постанові про проведення парламентських слухань також зазначається комітет чи комітети, які здійснюють підготовку до проведення парламентських слухань, органи державної влади, які мають подати до Верховної Ради необхідні інформаційно-аналітичні матеріали та підготувати доповідь з питання, що розглядається на парламентських слуханнях, порядок їх висвітлення у засобах масової інформації.

Рішення Верховної Ради про проведення парламентських слухань публікується в газеті "Голос України" у 10-денний строк після дня його прийняття.

Пропозиції про проведення парламентських слухань з питань, які вже були предметом обговорення Верховної Ради поточного скликання, можуть бути внесені не раніше ніж через рік після проведення попередніх парламентських слухань з відповідної теми.

Для участі в парламентських слуханнях у Верховній Раді запрошуються представники органів державної влади, органів місцевого самоврядування, політичних партій, інших об'єднань громадян, наукових установ, представники громадськості, які виявили бажання взяти в них участь і подали не пізніш як за 5 днів відповідну заявку до комітету, що проводить підготовку до слухань.

Комітет, який здійснює підготовку до проведення парламентських слухань, формує список запрошених осіб на парламентські слухання, порядок проведення парламентських слухань та черговість виступів їх учасників. Список запрошених осіб та порядок проведення парламентських слухань вносяться для погодження з Головою Верховної Ради України не пізніш як за 3 дні до їх проведення.

Не пізніш як за 5 днів до проведення парламентських слухань Кабінет Міністрів України, інші органи державної влади, органи місцевого самоврядування та комітети відповідно до предметів їх відання надають народним депутатам аналітичні та довідкові матеріали з питань, що розглядатимуться на парламентських слуханнях. Інші учасники парламентських слухань отримують відповідні матеріали під час реєстрації.

Парламентські слухання, як правило, проводяться в залі засідань Верховної Ради. Їх відкриває і веде Голова Верховної Ради України, Перший заступник або заступник Голови Верховної Ради України.

Під час парламентських слухань заслуховуються доповіді з обговорюваної теми, відповіді на запитання та проводиться обговорення. Для доповіді відводиться до 20 хвилин, для відповідей доповідача на усні чи письмові запитання - до 15 хвилин. При необхідності після доповіді та відповідей на запитання заслуховується співдоповідь представника комітету, відповідального за підготовку проведення парламентських слухань, тривалістю до 15 хвилин, після чого співдоповідач протягом 10 хвилин відповідає на запитання.

Після заслуховування доповіді та співдоповіді, відповідей на запитання проводиться загальне обговорення, на яке відводиться до 2 годин. Виступаючим в обговоренні для виступу надається до 5 хвилин. У разі необхідності головуючим на засіданні може бути прийнято рішення про продовження обговорення. Після завершення обговорення питання головуючий підбиває підсумки парламентських слухань.

Парламентські слухання стенографуються в установленому порядку. Стенограма таких слухань розміщується на офіційному веб-сайті Верховної Ради та видається окремим додатком до стенографічного бюлетеня пленарних засідань Верховної Ради. Парламентські слухання проводяться гласно і відкрито з прямою радіотрансляцією, а при необхідності і телетрансляцією.

За результатами парламентських слухань Верховна Рада на пленарному засіданні приймає постанову, якою схвалює відповідні рекомендації.

Слід відзначити, що Верховна Рада України дедалі активніше застосовує такі форми парламентського контролю, як „Дні уряду” та парламентські слухання. Тільки протягом п’ятої сесії Верховної Ради України четвертого скликання (лютий-липень 2004 р.) було проведено 12 таких заходів¹.

Слухання у комітетах Верховної Ради України проводяться з метою обговорення проектів найбільш важливих законодавчих актів, з'ясування ефективності реалізації прийнятих законів та інших актів Верховної Ради України з питань, віднесених до предметів їх відання, отримання всебічної інформації щодо питань, які розглядаються комітетом, їх детального вивчення та обговорення, а також залучення широких кіл громадськості до участі у визначенні політики держави, розбудови демократичного суспільства. Порядок проведення слухань у комітетах на сьогодні визначається ст.29 Закону України „Про комітети Верховної Ради України”².

Комітети мають право проводити слухання за дорученням Верховної Ради України або згідно з планами роботи комітетів. Вони приймають рішення про тему, день та час проведення слухань, як правило, не пізніше ніж за 30 днів до їх проведення. Пропозиції про проведення слухань з питань, які вже були предметом обговорення на слуханнях в комітеті, можуть бути внесені не раніше ніж через півроку після проведення попередніх слухань. У рішенні комітету про проведення слухання визначаються особи, відповідальні за організацію підготовки та проведення слухань, доповідачі з питань, що розглядатимуться, та порядок їх висвітлення в засобах масової інформації. Якщо питання, що пропонується для слухання, стосується предмета відання кількох комітетів, то слухання в комітетах можуть проводитися за взаємною згодою комітетів на їх спільному засіданні.

Слухання в комітетах проводяться в сесійний період у дні тижня, що відводяться для роботи в комітетах. Комітети, що проводять слухання, визначають приміщення для їх проведення, список запрошених осіб, регламент та черговість виступів учасників слухань. Учасники слухань мають бути повідомлені комітетом про дату слухань, місце їх проведення та питання, що вносяться на обговорення, не пізніш як за тиждень до початку їх проведення.

Комітети, що проводять слухання, не пізніше ніж за 3 дні до їх проведення, надають членам комітету аналітичні та довідкові матеріали з питань, що розглядатимуться. Інші учасники слухань у комітеті, як правило, отримують відповідні матеріали під час реєстрації.

Слухання проводяться, як правило, відкрито. Однак у випадку, коли інформація, яка буде використана при проведенні слухань, містить державну чи іншу охоронювану законом таємницю, то комітети, що проводять слухання, мають право прийняти рішення про їх проведення в закритому режимі.

Комітети, у разі необхідності, запрошують на слухання Першого віце-прем'єр-міністра України, віце-прем'єр-міністрів України, міністрів України, керівників державних органів, органів місцевого самоврядування, представників об'єднань громадян, а також окремих громадян. Частина одинадцята статті 29 Закону України „Про комітети Верховної Ради України” передбачає, що вище названі особи, письмово запрошені комітетом, зобов'язані прибути на слухання та дати роз'яснення щодо питань, які розглядаються комітетом. Однак реальних можливостей для того, аби змусити запрошених осіб прибути на слухання, у парламентських комітетів нема.

Відкриває і веде комітетське слухання Голова комітету Верховної Ради України, його перший заступник або заступник. Слухання не можуть бути припинені, поки всі бажаючі члени комітету не скористаються правом на виступ. Під час проведення слухань кожен член комітету має право ставити запитання доповідачам та одержувати на них відповіді. Слухання проводяться, як правило, у межах одного робочого дня, однак комітет може прийняти рішення про продовження слухань.

Слухання протоколюються і стенографуються, підсумкові документи в разі необхідності затверджуються рішенням комітету Верховної Ради України.

Комітети мають право використовувати інформацію, отриману під час слухань, при прийнятті рішень, наданні висновків, рекомендацій комітетом з питань, віднесених до предмета відання комітету, та розповсюджувати її серед народних депутатів України.

Не менш важливою ніж слухання формою парламентського контролю є заслуховування звітів і доповідей. Верховна Рада України відповідно до Конституції України заслуховує звіти Генерального прокурора України, Голови правління Національного банку України, головного редактора газети „Голос України” та інших органів і посадових осіб, які обираються, призначаються чи затверджуються Верховною Радою (крім судових органів та суддів). Щорічні письмові звіти згаданих органів і посадових осіб подаються до Верховної Ради протягом місяця після закінчення календарного року і поширюються серед депутатів. У разі необхідності їх розгляду на засіданні Верховної Ради відповідні питання включаються до порядку денного сесії.

Виключно важливе значення в аспекті загального механізму „стримувань і противаг” має розгляд Верховною Радою України звітів і доповідей Кабінету Міністрів України. Порядок розгляду таких звітів визначається статтею 223 Регламенту Верховної Ради України.

Верховна Рада один раз на рік розглядає звіт Кабінету Міністрів України про хід і результати виконання схваленої нею Програми діяльності Кабінету Міністрів України. Звіт про хід і результати виконання Програми діяльності подається Кабінетом Міністрів України у 45-денний строк після закінчення календарного року.

Кабінет Міністрів України одночасно зі звітом про виконання Державного бюджету України подає на розгляд Верховної Ради доповіді про хід і результати виконання затверджених нею загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку, охорони довкілля. За рішенням Верховної Ради, прийнятим за пропозицією Голови Верховної Ради України або комітету, до предмета відання якого належить відповідне питання, доповідь про хід і результати виконання таких програм може бути заслухана на пленарному засіданні Верховної Ради.

Верховна Рада за пропозицією Голови Верховної Ради України, або не менш як трьох комітетів, або не менш як однієї третини народних депутатів від конституційного складу Верховної Ради може в будь-який час прийняти рішення про позачерговий звіт Кабінету Міністрів України про хід і результати виконання Програми його діяльності.

Щорічний звіт Кабінету Міністрів України про хід і результати виконання Програми діяльності Кабінету Міністрів України не пізніш як за 15 днів, а позачерговий звіт - не пізніш як за три дні до розгляду на пленарному засіданні Верховної Ради передається комітетам, а також надається народним депутатам.

Звіт Кабінету Міністрів України про хід і результати виконання Програми діяльності Кабінету Міністрів України на пленарному засіданні Верховної Ради доповідає Прем'єр-міністр України, а у разі його відсутності - Перший віце-прем'єр-міністр.

Після заслуховування звіту Кабінету Міністрів України про хід і результати виконання Програми діяльності Кабінету Міністрів України та співдоповідей комітетів проводиться обговорення звіту. За підсумками обговорення звіту Кабінету Міністрів України Верховна Рада приймає відповідну постанову.

У разі якщо діяльність Кабінету Міністрів України визнана незадовільною, Верховна Рада за умови додержання вимог ст. 87 Конституції України може прийняти резолюцію недовіри Кабінету Міністрів України без додаткового включення цього питання до порядку денного пленарного засідання Верховної Ради.

Універсальною з точки зору суб’єктного складу і водночас однією з найбільш ефективних форм парламентського контролю є запити. Згідно з ч.2 ст.15 Закону України „Про статус народного депутата України” запит – це вимога народного депутата України, народних депутатів чи комітету Верховної Ради України, що заявляється на сесії Верховної Ради України Президенту України, органам Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, керівникам інших органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а також керівникам підприємств, установ і організацій, розташованих на території України, незалежно від їх підпорядкування і форм власності, дати офіційну відповідь з питань, віднесених до їх компетенції¹.

Порядок внесення і розгляду депутатських запитів визначається статтею 15 Закону України „Про статус народного депутата України” та статтями 219-221 Регламенту Верховної Ради України.

Депутатський запит може бути внесений за умови, якщо попередньо народним депутатом направлялось депутатське звернення з цього ж питання, на яке у встановлений законом строк не надано відповіді або ж зміст такої відповіді не задовольняє ініціатора звернення. Друкований текст депутатського запиту на бланку народного депутата, підписаний автором із зазначенням номера посвідчення, подається Голові Верховної Ради України через апарат Верховної Ради з обов'язковим долученням до депутатського запиту копії попередньо направленого депутатського звернення та копії відповіді на нього (у разі її одержання). Не допускається внесення, оголошення і направлення запиту, поданого з порушенням вимог ст. 15 Закону України "Про статус народного депутата України", ч.2 ст.219 Регламенту Верховної Ради України, адресованого посадовій особі, до кола службових обов'язків якої не належить розгляд питань, порушених у депутатському запиті, а також поданого в період між сесіями Верховної Ради або викладеного в неетичній, образливій для адресата формі. Такий запит повертається Головою Верховної Ради України його ініціатору.

Короткий зміст належним чином підготовленого і внесеного депутатського запиту оголошується головуючим на найближчому після дня його внесення пленарному засіданні Верховної Ради, на якому відведений час для оголошення запитів. На одному пленарному засіданні може бути оголошено не більше двох депутатських запитів одного народного депутата.

Конституційний Суд України у своєму рішенні від 14 жовтня 2003 р. №16-рп/2003 по справі про направлення запиту до Президента України роз’яснив, що запит народного депутата України, з яким він на сесії Верховної Ради України звертається до органів Верховної Ради України, до Кабінету Міністрів України, до керівників інших органів державної вади та органів місцевого самоврядування, а також до керівників підприємств, установ і організацій, розташованих на території України, незалежно від їх підпорядкування і форм власності, є результатом його особистого волевиявлення, формою реалізації наданих йому повноважень, а тому не потребує прийняття рішення Верховною Радою України. Проте рішення про направлення запиту до Президента України на вимогу народного депутата України, групи народних депутатів чи комітету Верховної Ради України потребує попередньої підтримки не менш як 1/3 від конституційного складу парламенту і приймається Верховною Радою України більшістю від її конституційного складу¹.

Якщо депутатський запит звернений до Президента України, то після оголошення короткого змісту депутатського запиту головуючий на пленарному засіданні Верховної Ради оголошує голосування щодо попередньої підтримки такого запиту. Рішення про направлення запиту до Президента України на вимогу народного депутата, групи народних депутатів, комітету має бути попередньо підтримане підписами не менш як однієї третини народних депутатів від конституційного складу Верховної Ради, а в разі відсутності такої кількості підписів - шляхом відкритого поіменного голосування за підтримку запиту не менш як однієї третини народних депутатів від конституційного складу Верховної Ради.

Рішення про направлення попередньо підтриманого запиту до Президента України вважається прийнятим, якщо за нього проголосувала більшість народних депутатів від конституційного складу Верховної Ради, і оформляється постановою Верховної Ради. Апарат Верховної Ради надсилає текст запиту до Президента України разом з відповідною постановою Верховної Ради.

Конституційний Суд України у чотирьох своїх рішеннях, прийнятих протягом 1999-2003 рр., дав офіційне тлумачення положень ст.86 Конституції України, а також відповідних положень Закону „Про статус народного депутата України” щодо предмету та порядку реалізації права народних депутатів на запити і звернення:

1. Народний депутат не має права звертатися з вимогами чи пропозиціями до судів, до голів судів та до суддів стосовно конкретних судових справ¹.

2. Вимога чи пропозиція народного депутата України до керівників органів Служби безпеки України не може бути дорученням щодо перевірки будь-якої інформації про окремих громадян. За відсутності у вимозі чи пропозиції народного депутата достатньої інформації про злочин така вимога чи пропозиція не може бути підставою для прийняття рішення про проведення оперативно-розшукових заходів. У разі надходження до органів Служби безпеки вимоги чи пропозиції народного депутата України, пов’язаної з необхідністю проведення оперативно-розшукових заходів, керівники цих органів мають діяти з дотриманням вимог, передбачених Законом України «Про Службу безпеки України» і Законом України «Про оперативно-розшу­кову діяльність»².

3. Народний депутат не має права звертатися до органів прокуратури і прокурорів з вимогами, пропозиціями чи вказівками у конкретних справах з питань підтримання державного обвинувачення в суді, представництва інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом, нагляду за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання і досудове слідство, нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов’язаних з обмеженням особистої свободи громадян, а також до слідчих прокуратури з питань досудового слідства у конкретних кримінальних справах. У разі надходження до органів прокуратури, прокурорів, слідчих прокуратури пропозицій, вказівок і вимог народних депутатів у конкретних справах із вищевказаних питань прокурори і слідчі прокуратури мають діяти з дотриманням вимог, передбачених Кримінально-проце­суальним кодексом, Цивільним процесуальним кодексом, Арбітражним процесуальним кодексом України та Законом України «Про прокуратуру»¹.

4. Народний депутат України не має права звертатися до органів і посадових осіб, що здійснюють функції дізнання і досудового слідства, з вимогами і пропозиціями з питань, які стосуються проведення дізнання та досудового слідства у конкретних кримінальних справах. У разі надходження до органів і посадових осіб, що здійснюють функції дізнання і досудового слідства, вимог і пропозицій народних депутатів із вище названих питань керівники відповідних органів, слідчі і посадові особи, що здійснюють дізнання, мають діяти з дотриманням вимог, передбачених Кримінально-процесуальним кодексом України².

5. Народний депутат України має право на сесії Верховної Ради України звернутися із запитом до Голови Національного банку України про надання інформації, яка становить банківську таємницю, а також про здійснення наглядових дій та застосування заходів впливу до банків та осіб, які охоплюються наглядовою діяльністю Національного банку України. Голова Національного банку України, розглядаючи запит, має діяти з додержанням вимог законів України «Про Національний банк України», «Про банки і банківську діяльність» і зобов’язаний повідомити народного депутата України про результати розгляду, тобто дати офіційну відповідь. Крім того, народний депутат України має право звернутися до Національного банку України та його посадових осіб з письмовою пропозицією (депутатським зверненням) про надання інформації, яка становить банківську таємницю, а також про здійснення наглядових дій та застосування заходів впливу до банків та осіб, які охоплюються наглядовою діяльністю Національного банку України, якщо це пов’язано з депутатською діяльністю. Голова Національного банку України або інші посадові особи Національного банку України, розглядаючи звернення, мають діяти з додержанням вимог законів України «Про Національний банк України», «Про банки і банківську діяльність» і повідомити народного депутата України про результати розгляду¹.

Орган або посадова особа, до яких спрямований запит, повинні дати офіційну відповідь не пізніш як у 15-денний термін з дня його одержання. Якщо запит з об’єктивних причин не може бути розглянутий у цей термін, то посадова особа письмово повинна повідомити про це Голову Верховної Ради і народного депутата, групу народних депутатів чи комітет, що внесли запит, і запропонувати інший термін, що не повинен перевищувати один місяць після одержання запиту.

Народний депутат має право брати безпосередньо участь у розгляді внесеного ним запиту керівником відповідного органу публічної влади, підприємства, установи чи організації.

Відповідь на депутатський запит надсилається Голові Верховної Ради України і депутату, що його вніс, та оголошується на засіданні парламенту. Кожен депутат після оголошення відповіді на його депутатський запит має право виступити з реплікою і дати оцінку відповіді. Час на такий виступ не повинен перевищувати 5 хвилин.

Відповіді на депутатський запит оголошуються головуючим на пленарному засіданні Верховної Ради в тому разі, якщо на цьому наполягає народний депутат, який є ініціатором депутатського запиту. Народний депутат після оголошення відповіді на його депутатський запит має право виступити з реплікою і дати оцінку відповіді. Час на такий виступ не повинен перевищувати трьох хвилин.

Згідно з рішенням Верховної Ради, прийнятим на пропозицію народного депутата, який є ініціатором депутатського запиту, а так само у разі якщо така пропозиція підтримана не менше однієї п'ятої від конституційного складу Верховної Ради підписів народних депутатів, на пленарному засіданні Верховної Ради проводиться обговорення відповіді на депутатський запит. Питання про обговорення відповіді на депутатський запит на пленарному засіданні Верховної Ради включається до порядку денного сесії Верховної Ради без голосування. Дата розгляду питання визначається відповідно до тижневого порядку денного пленарних засідань парламенту. Згідно зі ст.25 Регламенту Верховної Ради щотижня у п’ятницю відводиться до 30 хвилин на початку ранкового засідання для оголошень запитів та прийняття рішень про підтримку та направлення запитів у дні проведення пленарних засідань, а у п’ятницю третього тижня місяця відводиться час із 10 години для оголошення запитів та прийняття рішень про підтримку та направлення запитів, а також обговорення відповідей на запити народних депутатів за участю керівників та посадових осіб державних органів (крім органів судової влади), органів місцевого самоврядування, які відповідають на запити і запитання народних депутатів.

Народний депутат, який звертався з депутатським запитом, за своїм підписом подає до Верховної Ради текст одержаної відповіді на нього та проект відповідної постанови Верховної Ради, що надаються народним депутатам не пізніш як за 3 дні до розгляду питання на пленарному засіданні Верховної Ради. Рішенням Верховної Ради може бути визначений головний комітет для підготовки висновку щодо відповіді на депутатський запит. Цей висновок також надається народним депутатам у зазначений строк.

Для обговорення відповіді на депутатський запит апарат Верховної Ради запрошує на пленарне засідання Верховної Ради посадових осіб, до яких було направлено депутатський запит.

Обговорення відповіді на депутатський запит включає:

1) виступ народного депутата, який вніс депутатський запит з обґрунтуванням своєї пропозиції, - до трьох хвилин;

2) виступ представника органу або посадової особи, до якої було направлено запит, - до трьох хвилин;

3) виступ голови або представника головного комітету, якщо йому доручалася підготовка висновку щодо відповіді на депутатський запит, - до трьох хвилин;

4) виступи двох народних депутатів на підтримку кожної внесеної пропозиції і двох народних депутатів, які її не підтримують, - не більш як по три хвилини кожному.

За результатами обговорення відповіді на депутатський запит Верховна Рада приймає постанову.

Незважаючи на те, що за чинним Регламентом Верховної Ради України народний депутат може внести одночасно не більше двох запитів, ця форма парламентського контролю є найбільш часто застосовуваною вітчизняними парламентарями. Зокрема, протягом п’ятої сесії Верховної Ради України четвертого скликання (лютий-липень 2004 р.) народними депутатами України було направлено 2340 запитів.¹ В цілому протягом останніх шести років простежується загальна тенденція до збільшення кількості депутатських запитів: у 2000 р. їх було подано 647, у 2001 р. – 761, у 2002 р. – 598, у 2003 р. – 2578, у 2004 р. – 3951. За тематикою депутатські запити розподілилися так: з питань дотримання законності – 1659 (43,8 %), економічних – 377 (9,1%), гуманітарних – 401 (9,6%), соціальних – 319 (7,6%), екології та надзвичайних ситуацій – 141 (3,5%), оборони і національної безпеки – 58 (1,4%), щодо скарг і заяв виборців – 486 (12,0%), з питань законотворення – 13 (0,4%), з інших питань – 330 (7,9%). ¹

У 2005 році відбувся певний „сплеск” депутатської активності щодо направлення запитів. Так, Відділ контролю Апарату Верховної Ради України повідомив, що у 2005 році народні депутати подали 7167 запитів до органів виконавчої влади, що майже у два рази перевищує рівень попереднього року. Значна частина депутатських запитів стосується питань дотримання законності (2769), скарг і заяв виборців (942), економічних проблем (846)².

Депутатське звернення – це викладена у письмовій формі пропозиція народного депутата, звернена до органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, керівників підприємств, установ, організацій, об’єднань громадян здійснити певні дії, дати офіційне роз’яснення або викласти свою позицію з питань, віднесених до їхньої компетенції.

Депутат має право депутатського звернення до посадових осіб усіх державних органів і органів об’єднань громадян, керівників підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності й підпорядкованості з питань, пов’язаних із депутатською діяльністю. Своє звернення депутат безпосередньо надсилає посадовим особам або поштою. Воно є обов’язковим для розгляду протягом не більш як 10 днів з моменту отримання. Якщо з об’єктивних причин воно не може бути розглянуте в цей термін, депутату надсилається офіційний лист, у якому викладаються мотиви продовження терміну розгляду. Максимальний час розгляду звернення не може бути більшим 30 днів з моменту його одержання.

Народний депутат, який направив звернення, може бути присутнім при його розгляді, про що він повідомляє адресата свого звернення. Тому посадова особа, відповідальна за розгляд звернення народного депутата, зобов’язана завчасно, але не пізніше ніж за день повідомити народного депутата про час і місце розгляду звернення.

Вмотивована відповідь на депутатське звернення повинна бути надіслана народному депутату не пізніш як на другий день після розгляду звернення. Відповідь подається в обов’язковому порядку і безпосередньо тим органом державної влади чи органом місцевого самоврядування, до якого було направлено звернення, за підписом його керівника чи посадової особи, керівником підприємства, установи та організації, об’єднання громадян.

Якщо депутат не задоволений відповіддю на звернення і якщо на його думку посадова особа ухиляється від вирішення питання, що міститься у зверненні, він має право внести депутатський запит.

За ініціативою органів Верховної Ради або групи народних депутатів України у кількості не менш як 30 чоловік може призначатися депутатське розслідування з будь-якого питання, що належить до повноважень Верховної Ради. Про це приймається постанова Верховної Ради.

Однією з найбільш радикальних форм парламентського контролю в Україні є так зване депутатське (парламентське) розслідування з питань, що становлять суспільний інтерес. Підставами для призначення та проведення такого розслідування можуть бути повідомлення про порушення Конституції України або інших нормативних актів народними депутатами України, державними органами та посадовими особами, які обираються, призначаються чи затверджуються Верховною Радою України; повідомлення про обставини, які загрожують суверенітету, територіальній цілісності України або її екологічним, політичним, економічним та культурним інтересам; повідомлення про порушення законних прав громадян та їх об’єднань.

Згідно з частинами четвертою та п’ятою статті 89 Конституції України тимчасова слідча комісія створюється, якщо за це проголосувала не менш як 1/3 від конституційного складу Верховної Ради України. Різновидом таких комісій можна вважати спеціальну тимчасову слідчу комісію, яка створюється відповідно до частини третьої статті 111 Конституції України у випадку ініціювання процедури імпічменту Президента України.

Згідно зі ст.82 Регламенту Верховної Ради України 2006 р. до складу тимчасової слідчої комісії не може входити народний депутат, який: 1) є родичем або свояком посадової, службової особи, яка працює в державному органі, органі місцевого самоврядування, на підприємстві, в установі, організації, чи особи, яка входить до керівного органу об’єднання громадян, щодо яких згідно із завданням повинно проводитися розслідування тимчасовою слідчою комісією, або посадової, службової особи, щодо якої повинно проводитися зазначене розслідування; 2) має самостійні або через членів сім’ї майнові цивільно-правові інтереси в державному органі, органі місцевого самоврядування, на підприємстві, в установі, організації, об’єднанні громадян, щодо яких згідно із завданням повинно проводитися розслідування тимчасовою слідчою комісією; 3) був або є учасником судового процесу, в якому учасником були або є державний орган, орган місцевого самоврядування, підприємство, установа, організація, їх посадові, службові особи, а також об’єднання громадян, окремі громадяни, щодо яких згідно із завданням повинно проводитися розслідування тимчасовою слідчою комісією; 4) до набуття повноважень народного депутата брав участь у ревізії, аудиторській чи іншій перевірці, результати якої стали підставою для створення тимчасової слідчої комісії.

Народний депутат за погодженням із відповідною депутатською фракцією може бути обраний членом лише однієї тимчасової слідчої комісії.

Перша тимчасова слідча комісія була створена Верховною Радою України ще до прийняття чинної Конституції України – 6 червня 1995 р. за фактом звернення до Верховної Ради першого заступника начальника управління загального нагляду Генеральної прокуратури С.Фортуни, в якому наводилися приклади зловживань у Генеральній прокуратурі і причетності до них тодішнього Генерального прокурора В. Дацюка. Реакція парламенту була миттєвою: вже через два тижні після звіту комісії Верховна Рада України прийняла рішення про відставку Генерального прокурора.

Відтоді Верховна Рада України вдавалася до створення тимчасових слідчих комісій 77 разів: 17 – упродовж ІІ скликання, 28 – на протязі ІІІ скликання, 32 – під час IV скликання¹. За чотири роки роботи Верховної Ради IV скликання членами таких комісій найчастіше були: М.Карнаух та А.Шкіль – 6 разів, В.Гаврилюк – 5 разів; М.Добкін, Ю.Кармазін, В.Кирилов, М.Оніщук, С.Шевчук та І.Шурма – 4 рази².

Порядок здійснення парламентського розслідування на сьогодні визначається Конституцією України (статті 89, 111), Регламентом Верховної Ради України (статті 82, 83) та Кримінально-процесуальним кодексом України. В юридичній літературі останнім часом доволі часто ставиться питання щодо необхідності прийняття спеціального закону „Про тимчасові слідчі та спеціальні комісії Верховної Ради України”³. Такий закон вже тричі приймався Верховною Радою України, але щоразу Президент України накладав на нього вето.

Згідно з Регламентом Верховної Ради України, перше засідання тимчасової слідчої комісії повинно відбутися не пізніш як через 24 години з моменту її обрання. На першому засіданні комісія обирає секретаря, затверджує процедуру своєї діяльності і складає план роботи.

Всі засідання тимчасової слідчої комісії є закритими, однак вони протоколюються і стенографуються. Інформацію про її діяльність у будь-який момент може одержати тільки Голова Верховної Ради України. Доцільність і обсяг надання попередньої інформації Верховній Раді України визначає сама тимчасова слідча комісія.

Відповідно до Регламенту Верховної Ради України, тимчасова слідча комісія має право користуватися всіма засобами встановлення істини: допитувати свідків, вимагати і досліджувати (вивчати) документи, проводити експертизи, слідчі експерименти тощо. Така комісія має право викликати будь-яку особу для дачі пояснень, вимагати надання необхідної інформації та документів, що стосуються справи. Водночас, тимчасова слідча комісія парламенту не може підміняти собою правоохоронні чи судові органи, не має права здійснювати оперативно-розшукові чи слідчі дії. Її головною метою є встановлення всіх обставин справи з використанням авторитету, інформаційних зв’язків та матеріально-технічних можливостей парламенту.

За результатами розслідування складається мотивований висновок тимчасової слідчої комісії, який повинен містити відомості про: 1) факти й обставини, які стали підставами для розслідування; 2) факти, встановлені комісією, і докази, якими це підтверджується; 3) відомості чи обставини, що не підтвердилися; 4) факти й обставини, які не були перевірені, і причини цього. Висновок тимчасової слідчої комісії доводиться до відома Верховної Ради України, обговорюється і затверджується нею. Однак, згідно з ч.5 ст.89 Конституції України висновки і пропозиції тимчасових слідчих комісій не є вирішальними для слідства і суду. Це означає, що матеріали комісії можуть бути передані органам слідства і суду, але для них вони не є вирішальними при розслідуванні справи і прийнятті судового рішення¹.

За результатами розгляду висновків і пропозицій тимчасової слідчої комісії Верховна Рада може прийняти такі рішення: 1) взяти до відома висновки і пропозиції тимчасової слідчої комісії; 2) припинити повноваження тимчасової слідчої комісії; 3) продовжити роботу тимчасової слідчої комісії на визначений Верховною Радою строк, але не більше одного року з дня її утворення.

При розгляді висновків і пропозицій тимчасової слідчої комісії Верховна Рада в разі необхідності вирішує питання щодо: 1) направлення матеріалів тимчасової слідчої комісії до Генеральної прокуратури для їх вивчення та відповідного реагування; 2) направлення висновків тимчасової слідчої комісії Президенту України, Прем’єр-міністру України; 3) направлення висновків тимчасової слідчої комісії для реагування відповідному державному органу, органу місцевого самоврядування чи посадовій особі згідно із законом; 4) публікації висновків тимчасової слідчої комісії в газеті „Голос України”.

Повноваження тимчасової слідчої комісії Верховної Ради припиняються: 1) одночасно з прийняттям Верховною Радою остаточного рішення щодо результатів роботи цієї комісії; 2) у разі ненадання тимчасовою слідчою комісією звіту Верховній Раді у визначений Верховною Радою термін; 3) у разі припинення повноважень Верховної Ради відповідного скликання, якою утворено слідчу комісію.

Підсумовуючи висвітлення порядку здійснення парламентського контролю в України, можна стверджувати, що у Верховної Ради України є досить широкий арсенал форм контрольної діяльності. Проте ефективність цих форм є різною. Зокрема, у спеціальній літературі зустрічається твердження про неефективність Днів Уряду і пропозиція запровадити замість них „години запитань”¹. На наш погляд, „година запитань” повинна використовуватися не замість Днів Уряду, а поряд з ними, оскільки обидві ці форми мають значний прогресивний потенціал, який може бути реалізований при належній їх організації. Не можна визнати оптимальною й пропозицію деяких авторів (С.В. Ківалова, П.М. Кузьменко, М.Ф. Лавриненка, О.О. Майданника, О.В. Мельника, М.П. Орзіха, Н.Г. Плахотнюк та ін.) прийняти спеціальний закон „Про основи парламентського контролю”, адже система законодавства будується не за функціональною, а за суб’єктно-об’єктною ознакою. За даних умов більш доцільним виглядає прийняття статутного закону „Про Верховну Раду України”, в якому були б комплексно внормовані всі функції парламенту та порядок їх реалізації. Прикладом вдалого застосування такого підходу може слугувати Литва, де Закон „Про Сейм Республіки Литва” діє з 1994 року. Залишається актуальною й проблема щодо прийняття й оприлюднення Закону „Про тимчасові спеціальні та слідчі комісії Верховної Ради України”, оскільки без нього ефективне функціонування цих органів парламенту є неможливим.