3.1.4. Этапы разработки и принятия политического решения

Под принятием решений понимается человеческая деятельность, на­правленная на выбор наилучшего способа достижения поставленной цели.

Изучением процесса принятия решений как объекта научного ис­следования занимаются ученые различных сфер знания: экономисты, социологи, политологи, психологи, математики и др.

Их совокупные усилия привели в последние десятилетия к выво­дам, имеющим непосредственное практическое значение. Наиболее значительный вклад в развитие теории принятия политических реше­ний внес американский политолог Г. Саймон, сформулировавший ее важнейшие принципы во многих своих работах, прежде всего в таких, как «Административное поведение» (1947) и «Новая наука управлен­ческих решений» (1960). По мнению Г. Саймона, теория принятия решений не только лежит в основе механизма всякого, в том числе политического, поведения в обществе, но и предопределяет характер организационной структуры этого общества.

Теория принятия политических решений включает в себя два ос­новных аспекта: содержательный и процессуальный. Содержательный аспект означает рассмотрение решения с точки зрения характера тех явлений, которые оно призвано регулировать. Так, например, в зави­симости от степени сложности и определенности регулируемых явле­ний Г. Саймон подразделяет решения на программированные, то есть шаблонные, основанные на оценке, как правило, хорошо известных и повторяющихся явлений, и непрограммированные, использующие новые явления и ставящие неизвестные ранее задачи. Программиро­ванные решения, по его мнению, открывают более широкие возмож­ности для применения электронно-вычислительных машин, чем не-программированные. Последние содержат более широкий диапазон выбора по сравнению с первыми, а потому требуют более глубокого творческого подхода к их разработке.

В свою очередь процессуальный аспект теории принятия полити­ческих решений предполагает рассмотрение решения с точки зрения тех стадий, которые сопутствуют его подготовке и принятию. Процес­суальный аспект решения имеет своей целью уяснить наиболее типич­ные, стабильные и повторяющиеся формы управленческого цикла, а также определить последовательность осуществления тех или иных функций в каждой из этих форм.

В настоящее время в политической науке сложились два основ­ных подхода к пониманию процесса принятия решений. Один подход базируется на нормативной теории, трактующей принятие решений как процесс рационального выбора политических целей в сложных ситуациях. В качестве важнейших средств оптимизации такого вы­бора предлагаются различные математические модели, исследование операций и другие инструментальные приемы. В основе второго подхода лежит поведенческая теория, рассматривающая данный процесс как специфическое взаимодействие людей, сориентирована на описа­ние разнообразных факторов, которые влияют на принятие решений в конкретной ситуации.

Существует ряд факторов, весьма значимых для принятия поли­тического решения. Поскольку любая политическая проблема носит комплексный, многоуровневый характер, обладает множеством аспек­тов, выходящих далеко за рамки сферы политики и имеющих и эконо­мическую, и психологическую, и техническую природу, круг людей, причастных к выработке и принятию политического решения, должен быть широким, включать достаточно большое число специалистов, компетентных в той или иной области, которую так или иначе затраги­вает принимаемое решение.

Безусловным фактом является то, что политики, принимающие ре­шения, не могут знать всех аспектов проблемы, и обращение к помощи советников является и необходимостью, и благом. Практически всег­да политическое решение приходится принимать в условиях высокой степени эмоциональной напряженности, вызываемой, с одной сторо­ны, нехваткой времени для спокойного и досконального изучения всех аспектов проблемы и оценки возможных последствий решения, с дру­гой — давлением заинтересованных в том или ином варианте решения групп. То есть надо быть готовым к тому, что психологическая среда, в которой проходит процесс принятия политического решения, пра­ктически всегда является неблагоприятной, серьезно усложняющей поиск наиболее рационального варианта. Необходимо также иметь в виду, что специфика принятия политических решений заключается в том, что здесь невозможно учесть как все обстоятельства, так и ре­зультаты реализации решений.

Два наиболее известных отечественных учебных пособия, рас­сматривающих принятие политических (государственных) решений, разграничивают понятия государственное управление и принятие политических (государственных) решений, полагая последнее его со­ставной частью.

Особого внимания заслуживает авторский подход А. И. Соловьева, который подчеркивает, что не всякое государственное решение обяза­тельно является политическим, и наоборот — не всякое политическое решение исходит из государственных структур: государство является лишь одним из политических акторов, а его деятельность имеет два основных направления: властное, направленное на удержание власти правящей элитой, распределение власти по горизонтали и по вертика­ли, обеспечение безопасности населения, высшего суверенитета и пр.,

и управленческое, выражающееся в регулировании общественных от­ношений в интересах социума в целом.

Процесс принятия государственных решений при этом понимает­ся как «встраивание» управленческих структур, ориентированных на общесоциальные цели, в систему властного доминирования той или иной социальной группы, то есть сочетание интересов группы и обще­ства.

В зависимости от того, кем принимаются решения, можно выде­лить следующие типы принимаемых политических решений:

♦ решения и нормативные акты органов государственной власти;

♦ решения и нормативные акты органов местного самоуправления;

♦ решения политических партий и общественных организаций;

♦ решения, принимаемые непосредственно населением.

Обычно политические решения принимаются населением только в случае особой значимости обсуждаемой проблемы. Результатив­ность и эффективность государственной деятельности тесно связана с механизмами разработки политико-управленческих решений. С со­держательной стороны разработка политических решений представ­ляет собой комплекс управленческих мероприятий, позволяющих сделать выбор решения из числа предложенных альтернатив. Поли­тическое решение — это сознательный выбор одного из не менее двух возможных вариантов политических действий.

Принятие решения имеет свои закономерности, представляющие некоторый алгоритм, последовательность шагов, которые могут при­вести к искомому результату. По своему характеру разработка поли­тических решений является творческим и ответственным процессом, включающим следующие основные этапы:

♦ осознание существующей политической реальности;

♦ определение круга проблем, которые надо решить;

♦ определение политического интереса;

♦ постановка и определение конкретных целей и задач;

♦ формирование соответствующих ценностей и способов достиже­ния цели;

♦ выбор и обоснование критериев эффективности и возможных по­следствий принимаемого политического решения;

♦ подготовка и анализ различных вариантов решения, выбор и фор­мулирование наиболее приемлемого предложения;

♦ принятие решения, выбор оптимального плана действий;

♦ реализация политического решения;

♦ коррекция, внесение изменений в план действий по выполнению политического решения;

♦ подведение итогов, анализ выполнения политического решения.

В зависимости от конкретной политической ситуации и условий политического управления совокупность этапов разработки и приня­тия политического решения может быть и иной. В любом случае при анализе путей решения различных по своей природе проблем встре­чаются одни и те же этапы: сбор информации, выделение основных факторов, поиск альтернативных вариантов, их сравнение, оценка по­следствий и т. д. Довольно часто последовательность выполнения опе­раций и действий, обеспечивающая достижение желаемого результата, также называется алгоритмом принятия решения.

Исходя из характеристики политического процесса политическое решение принимается как волевой акт доминирующего политического субъекта, а может стать коллективным политико-правовым актом си­стемы политических институтов. Оно может быть устным повелением лидера элиты, а может иметь форму всеобщего закона.

Современный демократический политический процесс предпола­гает принятие политического решения преимущественно посредством коллективного идеологического и политического творчества. Зача­стую этот процесс носит сложный, многосубъектный и многоуровне­вый характер. Его подготовкой занимаются профессионалы различ­ных научных и идеологических направлений: политологи, правоведы, социологи, психологи, представители самых различных интеллекту­альных и партийно-политических корпораций. В рамках системного анализа готовится набор альтернативных вариантов, которые предпо­лагают различия в необходимых для выполнения решения ресурсах, способах действия, его результатах, а также в возможных последстви­ях для разных институтов, включая все общество.

Для повышения эффективности альтернативный набор вариантов готовят различные структуры, а выбор варианта решения осуществля­ют представители элиты в результате разнообразных процедур приня­тия, которые зависят от конкретной ситуации, свойств политического пространства, положения данной элиты и т. д. В системе политическо­го менеджмента работа над решением осуществляется гласно и демон­стративно на основе доверия участников процесса. Все это превращает процесс выработки и принятия решения в полисубъектный, в котором может принять участие любой активистски ориентированный полити­ческий или гражданский субъект.

В процессе разработки и принятия политических решений важное место занимает информационное обеспечение этой деятельности. Ди­агностика политической ситуации начинается с получения информа­ции о состоянии управляемого объекта и окружающей среды, то есть осознания и установления симптомов возникших затруднений. Необ­ходимость получения информации вызывается ощущением того, что возникающие противоречивые и конфликтные ситуации являются симптомами требующих решения вопросов. Прорывающиеся проти­воречия политической и социальной жизни могут быть расплатой за тактику следования за событиями, нецелесообразное и неэффектив­ное управление.

Выявление и описание социально-политических проблем базиру­ется на анализе причин их возникновения. Анализ начинается с по­иска предпосылок, породивших проблемную ситуацию, затем следует определить степень влияния каждой из них и только после этого мож­но приступать к разработке мер по разрешению существующей про­блемы. Выявление точек напряжения определяет проблему в общем виде и помогает сократить число факторов, которые следует учесть в анализе. Такое «упрощение» сложных ситуаций помогает устано­вить структурные связи объекта воздействия. Методика SWOT-ана-лиза (SWOT: strengths, weaknesses, opportunities, threats) — это один из наиболее широко распространенных в профессиональной управ­ленческой деятельности методов подготовки политических и управ­ленческих решений. Он основан на анализе сильных и слабых сторон организационной структуры, ее возможностей и угроз ей. Выявление сущности стоящих проблем определяется через несоответствие, про­тиворечие между: а) тем, что есть, и тем, что должно быть; б) тем, что есть, и тем, что может быть; в) целью и результатом.

Для того чтобы выявить содержание политических проблем, под­лежащих решению, необходимо осуществить системный анализ этих проблем. Результатом системного анализа является определение цели. Анализ позволяет преодолеть или снизить противоречивость системы целей и принимать решения, соответствующие политической ситуа­ции.

С момента определения цели управленческой деятельности инфор­мационное обеспечение не останавливается и продолжается постоян­но по мере решения конкретных задач проекта. Это необходимо для адекватного реагирования субъекта принятия решения на изменения в окружающей и внутренней среде и внесения соответствующих по­правок.

Этап постановки задач позволяет конкретизировать цели, то есть соотнести наличное состояние ситуации и наличные ресурсы, которые могут быть привлечены для решения существующей проблемы (ре­сурс времени, финансовые и интеллектуальные ресурсы); сама цель должна быть согласована с состоянием ресурсной базы.

Этап точного определения критериев, которым должно удовлет­ворять решение, позволяет в конечном итоге ограничить число вари­антов решений. Многие политические решения, в том числе и законы государства, оказываются нереализованными в силу того, что своевре­менно не были учтены наличные ресурсы, влияние неконтролируемых факторов на принятие решений. Такие ограничения сужают возмож­ности достижения желаемых целей. С учетом идентификации ограни­чений определяются стандарты для оценки альтернативных вариантов решений. Эти стандарты называют критериями принятия решений.

Достижение политических целей может быть организовано различ­ными средствами, поэтому так важно определить критерии, которым должно удовлетворять решение. Некоторые из этих критериев могут быть основополагающими. Например, значимым критерием зачастую выступает возможность выделить определенные финансовые ресурсы на реализацию того или иного закона. Значение этапа точного опреде­ления критериев, которым должно удовлетворять решение, настоль­ко велико, что во многих случаях большая часть задачи оказывается решенной, как только установлен критерий оценки эффективности операций. В политике зачастую сосуществуют многомерные системы целей и критериев оценки, поэтому разрабатываются способы согла­сования этих систем. Многогранность политических процессов ведет к тому, что критерии оценки по отдельным элементам не согласуются, система критериев в этом случае упрощается выстраиванием отноше­ний соподчиненности.

Сравнение возможных решений с установленными критериями для выбора наилучшего в данной ситуации является необходимой процедурой. Количество и качество альтернативных идей растет, ког­да начало выработки подходов отделено во времени от оценки окон­чательного выбора. На данном этапе разработки решения применя­ют метод Дельфи, мозговой штурм или опрос экспертов. Мозговой штурм (brain storm) — это одна из творческих технологий групповой подготовки управленческих решений, генерации новых идей и пред­ложений.

Только после выявления всех возможных идей политические ме­неджеры переходят к оценке предложений, определению их досто­инств и недостатков, возможных последствий. Важно учесть не только прямые, но и побочные последствия реализации какой-либо из альтер­натив, ибо они могут быть столь важными, что перекроют достижения при реализации этого варианта. Практически каждый вариант имеет явные и скрытые отрицательные моменты, их взвешивание приводит к компромиссам.

В теории принятия решений разработаны процедуры оценки ожи­даемой полезности альтернатив. Даже самое лучшее решение в дан­ный момент необязательно сохранит свои качества в будущем. В по­литике важен непрерывный аналитический процесс в силу того, что невозможно найти лучшее решение на все времена. Изменение ситуа­ции зачастую приводит к тому, что однажды принятое решение пере­стает быть удовлетворительным, и тогда приходится пересматривать саму проблему, цели и задачи, критерии оценки решения. Настоящая ценность принятого решения полностью выявляется в ходе его реали­зации.

Принятие решений, формирующих государственную политику, ка­сается многих людей и механизмов взаимодействия управленческих звеньев государства по реализации стратегических целей, составляет многоуровневый политико-управленческий цикл, в котором выделя­ются отдельные этапы.

Разработка решений приводит к выбору одной из альтернатив и в процессе управления логически завершается процессом принятия решений, включающим такие стадии, как подготовка к принятию ре­шения, непосредственный момент принятия, разработка плана его ре­ализации, координации и контроля.

Принятие политических решений — это момент выбора какой-ли­бо альтернативы из числа предложенных и закрепление этого выбора в специальном документе, оформленном с соблюдением установлен­ных требований.

Значимость принятия государственных решений для политиче­ской теории и практики настолько велика, что сама политическая власть и административное управление в политической науке сводят­ся к реальному контролю над принятием решений; лиц, принимающих стратегические и иные решения, относят к властвующей элите.

Принятие политических решений в современном мире все более усложняется. Ранее представлявшиеся изолированными проблемы оказываются взаимосвязанными. Растет не только число факторов, которые необходимо принять во внимание, но и количество возмож­ных вариантов решений. Они затрагивают многие организации и со­циальные группы, которые стремятся или мешать, или содействовать выбору тех или иных вариантов. Отсюда вытекают высокие требо­вания к профессиональной квалификации и навыкам специалистов, занимающихся разработкой и обоснованием политических решений.

Вместе с тем не менее важно организовать поддержку обществен­ного мнения, для чего на первом этапе к процессу разработки поли­тического решения целесообразно привлечь широкие слои населения,

общественные организации. На этапе формулирования и обсуждения проблемы к процессу активно подключаются политические партии, общественные организации, средства массовой информации, экспер­ты, потенциальные исполнители принимаемого решения.

Не менее важно в практике политического менеджмента исхо­дить не только из оптимального, но и из возможного образа действий. А если учесть, что реальные проблемы, требующие срочного принятия решения, могут возникать и исчезать довольно внезапно, в практиче­ской политике часто не удается следовать логически предписанной схеме постановки проблемы и ее решения.

Поэтому, подчеркивает О. И. Ларичев, несмотря на огромную роль регламента и процедур принятия политических решений, роль техни­ческого персонала и материального обеспечения деятельности всех участников, как правило, в процессе принятия решений господству­ют неформализованные процедуры, зависящие от личного опыта лиц, определяющих цели и средства их достижения, от интуиции и пер­сональных знаний руководителей, их межличностных связей. Кроме того, поскольку в большинстве сообществ, как правило, не существует какой-либо одной группы, способной целиком и полностью контроли­ровать принятие решений, то это решение часто представляет собой компромисс, что только усиливает субъективизм. Таким образом, следует признать, что политическая власть во многом реализуется че­рез личное влияние и, несмотря на регламентирующую роль правил и процедур принятия решений, этот процесс содержит значительную долю непредсказуемости и непрогнозируемости.

В то же время знание общих теоретических и методических основа­ний процесса разработки и принятия политических решений помогает достичь должного эффекта в реализации конкретных задач политиче­ского менеджмента.

Контрольные вопросы и задания

1. Из каких этапов состоит процесс принятия и реализации полити­ческих решений?

2. Назовите факторы, оказывающие влияние на характер политиче­ского решения.

3. Существует ли зависимость между типом лидерства и характером принимаемых политических решений?

4. Назовите основные типы политических решений.

5. Чем политическое решение отличается от административного ре­шения?

6. Какие методы разработки решений вы можете назвать? Дайте им характеристику.