1.2. Методологические основания политического менеджмента

В структуре политического менеджмента выделяют три уровня ис­следовательских подходов:

1♦ теоретический, который состоит в разработке основополагающих теоретических установок относительно общих параметров ситуа­ции, идеальных типов явлений, тенденций изменений и др., на базе которых формулируются исследовательские гипотезы;

2♦ отраслевой, позволяющий выявлять уровень (стабильный — не­стабильный, долгосрочный — краткосрочный и т. п.) и тип области властных отношений (межнациональный конфликт, социальная политика и др.), в рамках которой формируется данная ситуация, требующая выработки соответствующей технологии;

3♦ микроприкладной ситуационный, локализующий ситуацию и син­хронизирующий ее оценку с видением политического процесса в целом.

.

♦ философский (управление анализируется с точки зрения проявле­ния в нем сущностных самоуправляющихся свойств общества);

♦ социологический (управление анализируется с точки зрения кор­релятивной зависимости между состоянием управления и уровнем упорядоченности общественных процессов);

♦ экономический (управление анализируется с точки зрения как об­щественных затрат на формирование и осуществление, так и обще­ственной пользы и социального эффекта);

♦ психологический (управление анализируется с точки зрения меха­низма психологического взаимодействия людей);

♦ исторический (управление анализируется с точки зрения его места и роли в различных типах цивилизаций);

♦ этический (управление анализируется с точки зрения нравствен­ных ценностей);

♦ праксеологический (управление анализируется с точки зрения раз­нообразных видов человеческого труда, а также средств труда)2. Среди существующего плюрализма различных исследовательских

подходов к анализу политического менеджмента можно выделить так­же следующие:

♦ директивный (кратологический) — политическое управление мы­слится как специфическая деятельность, сущность которой состав­

ляют властное веление, директива, приказ, исходящие, как прави­ло, от всего государства или отдельных его органов;

♦ структурно-функциональный (системный) — политическое управ­ление рассматривается как часть единого социального целого (со­циальной системы);

♦ коммуникативный — политическое управление представляется как специфический вид социальной коммуникации.

.

Общая теория систем и положения системного подхода представ­лены в исследованиях Т. Парсонса, Д. Истона, Г. Алмонда.

«Структуру социальных систем, — писал Т. Парсонс, — можно ана­лизировать, применяя четыре типа независимых переменных: ценно­сти, нормы, коллективы и роли. Ценности занимают ведущее место в том, что касается исполнения социальными системами функции по сохранению и воспроизводству образца, так как они суть не что иное, как представления о желаемом типе социальной системы... Нормы, основная функция которых — интегрировать социальные системы, конкретны и специализированы применительно к отдельным социаль­ным функциям и типам социальных ситуаций. Коллективы принад­лежат к числу тех структурных компонентов, для которых наиболее важна целедостиженческая функция.» Общая теория социальных систем позволила американским поли­тологам Д. Истону, Г. Алмонду, К. Дойчу и их последователям создать широко распространенные сегодня теории политической системы.

Так, Д. Истон сосредоточил главное внимание на самой политиче­ской системе, рассматривая ее как совокупность тех взаимодействий, посредством которых ценности авторитарным способом приносят­ся в общество. Для внутренней организации политической системы ключевым свойством, характерным и для других социальных систем, является исключительно гибкая способность реакции на условия своего функционирования. С помощью самых разнообразных меха­низмов политическая система реагирует на воздействие окружающей среды (физическое, биологическое, социальное и психологическое окружение). Она дает импульсы на своего рода «входе» в политиче­скую систему, последняя же вырабатывает решения и реализует их на «выходе». Политическая власть не тождественна власти государства либо отдельных его институтов. Согласно Истону, это целостная, но в принципе непознаваемая сущность («черный ящик»). Однако сами функциональные структуры власти и властные отношения по-преж­нему характеризовались им лишь в общем плане1.

Г. Алмонд, развивая системный подход, сосредоточил свое внима­ние на связях политической системы с окружающей средой. С этой целью он ввел новую категорию «роль» (вместо институтов, органи­заций и групп) и выделил три больших класса объектов, включенных в политическую систему: 1.специфические роли или структуры — за­конодательные органы, бюрократия;

2. ролевые обязанности — монар­хи, законодатели, администраторы;

3.конкретная общественная поли­тика.

Главное интегрирующее начало общества Алмонд видит в полити­ческой культуре, то есть во взглядах и позициях людей и групп относи­тельно политической системы и ее разных составляющих.

Концепция Парсонса, как одна из наиболее всеобъемлющих и раз­работанных теорий социального действия, стала отправной точкой для появления целого ряда теорий, исследовательских подходов и ме­тодов, во многом детерминирующих эффективность политического менеджмента. Среди них выделяются такие, как:

♦ структурный функционализм (О. Конт, Г. Спенсер, Э. Дюркгейм, Р. К. Мертон, Л. А. Козер) рассматривает общество как объектив­ную реальность, состоящую из взаимосвязанных и взаимозависи­мых частей, развитие и функционирование которой может быть объяснено только «изнутри»;

♦ теория конфликта (Р. Дарендорф, Дж. Рекс, Д. Локвуд) определяет «императивно координированные ассоциации» как организации, в которых существует «господство», создающее условия для конф­ликта;

♦ теория рационального выбора и теория обмена (Дж. Хоманс, П. Блау) исследуют социальное поведение в рамках взаимодей­ствия людей, которое не может быть ничем иным, как процессом обмена, подобным экономическому. В основе этой методологиче­ской концепции лежит суждение о существовании универсального стремления человека к получению максимального вознаграждения минимальной ценой — так называемый закон выгоды;

♦ теория социального поля (топологический анализ П. Бурдье), в рам­ках которой политика рассматривается в категориях политиче­ского пространства, или политического поля. Предполагается, что каждый человек, обладая определенными статусами, ресурсами, за­нимает соответствующую нишу в многомерном политическом или социальном пространстве.

Среди нескольких современных концепций, положенных в осно­ву анализа роли государства в управлении общественными делами, взаимосвязи политики и управления с позиций задач политического менеджмента наиболее перспективными, обладающими высоким эв­ристическим потенциалом представляются теории governance (нового способа управления), нового государственного менеджмента и поли­тических сетей (policy network). Эти теории исходят из того, что в со­временную эпоху эффективное государственное управление не может быть основано на использовании старых принципов деятельности ие­рархических, бюрократических структур. Вместе с этим они отверга­ют и претензии рыночных принципов организации на доминирование в государственном управлении.

Общий смысл концепции governance состоит в том, что государ­ственное управление утрачивает прежнюю жесткость, детализиро-ванность и регламентированность; оно базируется скорее на горизонтальных, чем на вертикальных связях между правительственными органами, ассоциациями гражданского общества и бизнесом. В про­тивовес привычной практике публичного управления, основанной на иерархии и предполагающей неукоснительное выполнение приказов, главными параметрами новой концепции становятся согласие и дого­вор. Традиционное администрирование уделяло преимущественное внимание праву и регламентам, современное — нормам, коллективным рекомендациям, моральным соглашениям.

Традиционная власть осуществляется правительствами, бюрокра­тией и парламентами, новая — все больше вовлекает в свою орбиту комиссии, форумы, большие демократически организованные группы. Если раньше информация в управленческой сфере была централизо­ванной и закрытой, то сейчас она должна стать доступной и открытой для всех.

Понятие governance отражает изменения в отношениях между граж­данским обществом и публичной властью, а также внутри организаци­онной структуры государства.

Таким образом, общим знаменателем новой идеологии публичного управления стал тезис о том, что в современных условиях эффектив­ность решения общественных задач определяется не столько бюрокра­тической иерархией или рыночно-государственным менеджментом, сколько налаживанием совместного действия государства с общест­вом. Одновременно государство стало рассматриваться лишь в каче­стве одного из агентов координации общественных дел. Наряду с ним в новую систему управления попадали бизнес-структуры, ассоциации гражданского общества, местное самоуправление, международные ор­ганизации. Возникла разветвленная сеть агентов публичного управ­ления, между которыми устанавливались отношения сотрудничества, соучастия, содействия, совместной ответственности. При этом сам термин «политика» рассматривается в комплексе смыслов общест­венно-государственного взаимодействия: как влияние, репрезентация, участие, содействие, сотрудничество и т. д.

Приоритетность самого человека в governance-управлении — это его первая отличительная черта, отражающая фундаментальные цен­ности европейской науки и культуры.

С нею связана и вторая — стремление понять человека, чтобы осуществлять эффективный социальный контроль.

1. Для governance-управле­ния контроль важен, но не любой ценой, что характерно для авторитар­ных и особенно тоталитарных методов управления, а основанный на глубоком анализе, понимании происходящих социальных, экономи­ческих, политических процессов, на стремлении раскрыть потенциал всех субъектов этих процессов. Governance-управление — демократи­ческое по своей сути. В нем познавательное и ценностное не противо­стоят, а стремятся навстречу друг другу. Контроль служит человеку, а не наоборот.

Содержательный смысл концепции политических сетей состоит в том, что сетевой подход в противоположность плюрализму и кор­поративизму способен схватить сложность и текучесть современного процесса принятия политических решений и формирования политики. Политическая сеть предстает в качестве аналитического инструмента анализа неустойчивости и открытости взаимодействия множества по­литических акторов, объединенных общим интересом, взаимозависи­мостью, добровольным сотрудничеством и равноправием.

Во-первых, сети представляют собой такую структуру управления публичными делами, которая связывает государство и гражданское общество. Эта структура эмпирически наблюдаема и теоретически описывается как множество разнообразных государственных, част­ных, общественных организаций и учреждений, которые имеют неко­торый общий интерес.

Во-вторых, политическая сеть складывается для выработки согла­шений в процессе обмена имеющимися у ее акторов ресурсами. Это означает, что существует взаимная заинтересованность участников сети друг в друге. Ресурсы могут быть распределены неравномерно, но независимо от степени их концентрации и определенного доминиро­вания ряда участников сети последние вынуждены вступать во взаи­модействие. Между участниками сети существует ресурсная зависи­мость.

В-третьих, важной характеристикой политической сети выступает общий кооперативный интерес. Это отличает данную регулятивную систему от рынка, где каждый участник преследует прежде всего свои собственные интересы.

В-четвертых, с точки зрения выработки политических решений участники сети не выстраиваются в некоторую иерархию, где какая-либо организация имеет преимущество с точки зрения ее властной позиции. Все участники сети равны с точки зрения возможности фор­мирования совместного решения по интересующему вопросу. Здесь наблюдаются не вертикальные, а горизонтальные отношения.

В-пятых, сеть представляет собой договорную структуру, состо­ящую из набора контрактов, возникающих на основе согласованных формальных и неформальных правил коммуникации. В политических сетях действует особая культура консенсуса.

В целом политическая сеть представляет собой систему государ­ственных и негосударственных образований в определенной сфере по­литики, которые взаимодействуют между собой на основе ресурсной зависимости с целью достижения общего согласия по интересующему всех политическому вопросу, используя формальные и неформальные нормы1.

Во многом концепция нового государственного менеджмента и со­ответствующие ей реформы были стимулированы резким падением доверия населения к традиционному государственному управлению. Наиболее активно рыночная концепция государственного управления разрабатывается в настоящее время в Великобритании, Соединенных Штатах, Новой Зеландии, Канаде и имеет также своих сторонников во Франции, Германии, северных странах, Японии.

Выделяются следующие особенности перехода к государственному менеджменту:

♦ приверженность действию и изменению, а не устойчивости, опре­деленной норме;

♦ опора на принцип субсидиарности в современном управлении, что означает большую близость к клиенту, децентрализацию и относи­тельную свободу всех звеньев управления;

♦ активный выбор управленцем любого уровня сферы деятельности, которая служила бы общественным интересам и интересам кон­кретного человека;

♦ новый критерий эффективности деятельности системы государст­венного управления, ориентированный на качество услуг и рента­бельность.

Новый государственный менеджмент базируется на предпосылках теории рационального выбора и рыночных установках относитель­но публичных дел, подчеркивающих конкурентность и возможность выбора, обмен ресурсами и оптимальность. Иначе говоря, в новом государственном менеджменте доминирует экономический подход к управлению.

Вторым интеллектуальным источником нового публичного менедж­мента являются менеджериалистские доктрины, подчеркивающие «свободу управлять» и возможность измерения эффективности дея­тельности.

В научной и учебной литературе хорошо известна книга по этой проблеме, опубликованная Дэвидом Осборном и Тэдом Гэблером, — «Переосмысливая управление. Как дух предпринимательства транс­формирует публичный сектор»1. Ее содержание организовано вокруг десяти принципов, на которых основывается новая модель: 1) скорее руководство другими, чем выполнение их функций; 2) скорее предо­ставление возможности выбора потребителям, чем обслуживание их; 3) включение конкуренции в предоставление услуг; 4) организация посредством скорее задач, чем правил; 5) вкладывание капиталов в ре­зультаты, а не в намерения; 6) интенсивная ориентация на потреби­теля; 7) поощрение скорее предпринимательского зарабатывания, чем бюрократической траты; 8) внимание скорее профилактике, чем лече­нию; 9) децентрализация организаций и усиление совместной работы; 10) достижение перемен посредством рыночно-ориентированных на-мерений1.

Среди наиболее существенных отличий данной концепции управ­ления от традиционного государственного менеджмента можно вы­делить несколько. Во-первых, новый государственный менеджмент ставит акцент на сдельной работе, поручениях и процессах, в то вре­мя как старый подчеркивал значение функций, исполнения и задач. Строительными блоками старого государственного управления были бюрократия и иерархия. Основным строительным блоком для нового государственного менеджмента является профессиональная коман­да, члены которой работают вместе сначала и до выполнения опреде­ленного задания. Во-вторых, в новом государственном менеджменте полномочия принимать решения делегируются команде, которая вы­полняет организационную работу и осуществляет контроль в соответ­ствии с реализуемым проектом. В-третьих, новый государственный менеджмент определяет экономию и эффективность всецело в терми­нах удовлетворения потребителя. В-четвертых, новый государствен­ный менеджмент менее всего заинтересован в организациях, он осно­вывается на институциональном дизайне и выборе.

Для политического менеджмента имеют также существенное зна­чение такие положения нового государственного менеджмента, как его стремление уйти от разделения между политикой и управлением и его устремленность к осуществлению публичной политики.

В этом плане государственная администрация в целом и чиновни­чество рассматриваются не как простой исполнитель внешне вырабо­танных решений, а как участник их принятия и поиска эффективных моделей осуществления. Кроме того, важно отметить, что ключевым понятием всего концепта политического менеджмента становится тер­мин «руководство», заменяющий собой такие прежние понятия, как «администрирование» и «управление». Руководство при этом понима­ется как система кооперации общественных, государственных и международных институтов, частных, государственных и смешанных структур для обеспечения удовлетворения общественных интересов и решения общественных проблем.

Понятие «руководство» оттеняет значимый аспект в управлении общественными делами посредством налаживания сети кооператив­ных отношений, а не простого администрирования. Именно государ­ство берет на себя инициативную функцию сотрудничества, стано­вясь партнером формирующейся кооперации, а не исключительно доминирующим и властным институтом, навязывающим свой стан­дарт деятельности. И конечно же, для реализации задач политиче­ского менеджмента существенное значение имеет центральное для концепции нового государственного менеджмента понятие «эффек­тивность». «Главной идеей "государственного менеджмента" в запад­ноевропейских государствах, по-видимому, является эффективность, даже в более узком смысле — экономическая эффективность. Имен­но последнее есть то, что отличает государственный менеджмент как набор принципов и практики от более привычного "государственного управления"»1.

Еще одной идеей нового государственного менеджмента, весьма значимой для менеджмента политического, является стремление рас­сматривать управление в публичном секторе как деятельность, ориен­тированную на конечного потребителя оказываемых услуг.

Теоретические различия между обозначенными концептуальны­ми позициями очевидны. Каждая из них объясняет некоторые аспек­ты лучше, чем другая. Вот почему плюрализм взглядов характерен не только для политической теории, но и может иметь место в политиче­ской практике.

Сложность и противоречивость политического управления в со­временном демократическом обществе делает невозможным создание некоего универсального теоретического метода политического менед­жмента как специфической области наукознания. Это, естественно, предполагает разработку и появление и иных, наряду с уже устоявши­мися в науке, теоретических подходов и методов.

Каждый из этих подходов обладает познавательным ресурсом, по­скольку высвечивает какую-то особую грань управления. При этом он выполняет свою познавательную функцию. И наконец, единство сущ­ности управления предполагает, что различные аспекты исследования управления должны быть между собой логично согласованы. Именно от этого зависит эффективность управленческой деятельности на том или ином уровне ее реализации. Политическое управление представ­ляет собой систему как совокупность взаимосвязанных и взаимодей­ствующих элементов, свойства которой качественно отличаются от суммы свойств этих элементов. При этом под элементом понимается минимальный, неделимый компонент системы.

Применяющаяся при исследовании систем управления классифи­кация его методов прошла эволюционное развитие. Первоначально среди них выделяли два класса: детерминированные и вероятностные (статистические). Затем появились сложные классификации с обяза­тельным наличием следующих методов:

♦ аналитических (применяются в тех случаях, когда знания о процес­сах и событиях в некотором интервале времени позволяют полно­стью определить их поведение вне этого интервала);

♦ статистических (отображают систему с помощью случайных со­бытий, процессов, которые описываются соответствующими веро­ятностными характеристиками и статистическими закономерно­стями);

♦ теоретико-множественных (представляют сложную систему в виде совокупности множеств и отношений между ними);

♦ логических (означают перевод системы и отношений в ней на язык одной из алгебр логики);

♦ графических (используются наглядные изображения объекта).

В ходе практической реализации конкретных задач политического менеджмента применяются также методы, получившие известность в политическом анализе и прогнозировании:

♦ мозгового штурма (систематическая тренировка творческого мыш­ления, которая нацелена на открытие новых идей и достижение со­гласия группы людей на основе интуитивного мышления);

♦ сценариев (декомпозиция задачи исследования, которая предусма­тривает выделение набора отдельных вариантов развития событий, в совокупности охватывающих все возможные варианты развития);

♦ Дельфи (неоднократно повторяемое анкетирование);

♦ дерева целей (использование иерархической структуры, получен­ной путем разделения общей цели на подцели);

♦ морфологические методы (систематическое определение всех воз­можных вариантов решения проблемы или реализации системы путем комбинирования выделенных элементов или их признаков);

♦ экспертных оценок (индивидуальная оценка эксперта о достовер­ности и значимости того или иного события);

♦ организованных стратегий (рассмотрение системы всякий раз с не­ожиданно новой точки зрения: стратегия функционально-целевого анализа; стратегия анализа противоречия; стратегия преодоления барьера; стратегия использования информации; стратегия поиска идеи, противоположной общепринятой или наиболее очевидной; стратегия оценочных суждений).

К логическому аппарату исследования системы политического ме­неджмента, как и политического управления в целом, относятся следу­ющие формы мышления:

♦ понятие — утверждение о предметах в их существенных признаках;

♦ суждение — утверждение о связи между предметом и его призна­ками;

♦ умозаключение — процесс появления из уже имеющихся суждений нового суждения.

И следующие логические реальности:

♦ вопрос — выраженная вопросительно мысль, направленная на уточ­нение или дополнение знаний;

♦ гипотеза — предположение об определенной совокупности единиц исследования или структуре социальных объектов, которые под­тверждаются или опровергаются в ходе исследования;

♦ доказательство — логическая операция обоснования истинности какого-либо суждения с помощью других истинных и связанных с ним суждений;

♦ классификация — систематическое распределение предметов кон­кретного множества по классам, возникающее в результате после­довательного многоступенчатого деления1.

В целом же, на наш взгляд, применение конкретных методов поли­тического анализа целесообразно рассматривать при описании отдель­ных видов технологий политического менеджмента, о чем пойдет речь далее в разделе 3.

Контрольные вопросы и задания

1. Можно ли обнаружить преемственность в концепциях политиче­ского управления? Если да, то в чем она проявляется?

2. Как политические реалии влияют на формирование теорий поли­тического управления в современном мире? Приведите конкрет­ные примеры.

3. Политика, власть, управление, политическая система: как соотно­сятся эти понятия?

4. Что понимается под методологическими основами учебной дис­циплины «Политический менеджмент»? Выделите в технологии овладения ее содержанием традиционные и инновационные ком­поненты.

5. В чем специфика понятия «руководство» в концепции государст­венного менеджмента?

6. Какие положения нового политического менеджмента в наиболь­шей степени оказывают воздействие на политический менеджмент?

Субъекты политического менеджмента

2

.1. Государство как основной субъект политического менеджмента в современной России

Одно из наиболее существенных значений понятия «государство» заключается в том, что государство — это центр системы публичного управления, представляющий собой совокупность институтов, полно­мочий, норм и символов, определяющих его место в системе публич­ного управления.

В этом качестве государство и его институты выступают наиболее значимым субъектом политического менеджмента. С другой стороны, любой иной субъект политического менеджмента — партии, политиче­ские элиты, политические лидеры, группы давления — в своем стрем­лении обеспечить средствами политического менеджмента реализа­цию своих целей не может не взаимодействовать с государством и его институтами.

На федеральном уровне государство как субъект политического менеджмента выступает как иерархически организованная система федеральных органов власти и управления и других структур, выпол­няющих управленческие функции в той мере, в какой они подчинены федеральному центру.

В современном федеративном государстве, включая и Россию, фе­деральный центр — система федеральных органов власти — не являет­ся единственным субъектом этой области политического управления. В реальном политическом процессе существуют иные субъекты по­литического управления, реализующие свою деятельность с санкции центра и под его гарантии. Эти субъекты структурируются, как прави­ло, в виде самостоятельных органов государственной власти и управ­ления по принципу классической триады: «самостоятельное формиро­вание — собственные ресурсы — собственные полномочия».

В самом общем виде такие относительно самостоятельные инсти­туты государственной власти могут относиться к одной из трех кате­горий. Во-первых, это система региональных органов государственной власти, формируемая на основе конституционных положений и уста­вов субъектов федерации. Во-вторых, отраслевые или функциональ­ные институты государственной власти и управления, сравнительно автономные по отношению к центру (министерства, агентства, службы и т. п.). Наконец, это общественные и частные институты и организа­ции, которые могут осуществлять функции публичной власти за счет делегирования или договора. С точки зрения политического менедж­мента любой из вышеописанных элементов может выступать в роли субъекта политического менеджмента, что предопределяет необходи­мость характеристики наиболее существенных форм их воздействия на политическое управление.

Отношения центра и периферии составляют основное содержание более общей проблемы территориального распределения власти. Эта проблема анализируется в рамках изучения частных форм территори-ализаций власти: федерализма и децентрализации.

Принципиальное значение для раскрытия природы публичного управления имеет распределение властных функций. Анализ сущест­вующих форм правления и государственных режимов дает основания для некоторых выводов относительно роли государственных институ­тов в политическом менеджменте.

Классическая концепция разделения властей, предполагавшая их строгую функциональную специализацию, наличие трех ветвей власти, их равенство и взаимонезависимость и т. д., сформировалась в основном в XVIII в. Сегодня она интересна преимущественно с исто­рической точки зрения и в качестве абстрактного символа демократи­ческого государства.

Но основные принципы концепции разделения властей (необхо­димость разделения властных ресурсов с целью предотвращения их монополизации и абсолютного политического господства и необходи­мость организационного и функционального обособления властных структур с целью более специализированного, профессионального и эффективного управления) в современном обществе приобретает совершенно иные формы, серьезно отличающиеся от представлений философов XVIII в.

Во-первых, важной характеристикой современного разделения властей является проявление тенденции к организации тесного взаи­модействия между исполнительной властью и законодательной. Само понятие «разделение властей» понимается скорее в духе релятивизма1 и сводится к особенностям некоторых национальных систем го­сударственного управления. Это находит свое отражение в широком распространении конституционной нормы о возможности роспуска парламента и вынужденной отставки правительства. Это объясняется необходимостью повышения эффективности государственного управ­ления, в частности при разрешении серьезных кризисов, но это суще­ственно расходится с классическими представлениями о взаимонеза­висимости властей.

Во-вторых, в современном политическом управлении констатиру­ется существенное усиление исполнительной власти в ущерб другим ветвям, прежде всего власти законодательной. В традиционной интер­претации разделения властей законодательная власть разрабатывает и принимает законы, исполнительная занимается их реализацией, судебная — контролем и наказанием за их нарушение. Однако в со­временных условиях органы исполнительной власти в большинстве современных государств разрабатывают до 80-90 % законопроектов. Это связано и с растущей технической сложностью законов (депутаты не обладают точной компетентностью для разработки всех деталей), и с неспособностью крупных коллегиальных органов, формируемых на конкурентной основе и обладающих переменным составом, само­стоятельно создавать и принимать непротиворечивые документы, превосходящие своей сложностью простые дилеммы «да — нет». Все это приводит к существенному росту объемов актов исполнительной власти, особенно в странах переходного типа (Россия и большинство стран СНГ).

Сложившаяся ситуация, помноженная на традицию патернализма, приводит к тому, что в настоящее время в России утвердилась тенден­ция роста значения в практике управления различных подзаконных актов: инструкций, ведомственных распоряжений, регламентов, из­дающихся органами исполнительной власти. Последние приобретают существенное значение в публичном управлении, что нельзя не учиты­вать в политическом менеджменте.

Таким образом, фактически исполнительная власть во многом бе­рет на себя исполнение законодательных функций. Это особенно ха­рактерно для России первого десятилетия XXI в. В результате — срав­нительно низкая эффективность функционирования законодательных и судебных органов государственной власти.

1 Релятивизм — философско-методологическая концепция, сторонники которой исходят из того, что все в мире относительно, абсолютизируют измен­чивость действительности и наших знаний о ней, преувеличивают относитель­ность и условность последних.

Все вышесказанное не означает, что парламент вообще лишается сколько-нибудь важных функций. Однако эти функции принципи­ально отличаются от представлений двухсотлетней давности. В совре­менных демократических государствах парламенты, уступая в пользу исполнительной власти законотворчество, одновременно с этим игра­ют все большую роль в качестве органов контроля за деятельностью исполнительной власти и в качестве общественной трибуны, предназ­наченной для публичного обсуждения наиболее актуальных проблем общества. Контроль осуществляется через депутатские запросы, через деятельность специальных парламентских комиссий и т. д. Наконец, парламенты отчасти продолжают выполнять и представительские функции, донося до «центров принятия решений» голоса избирателей и осуществляя необходимую обратную связь. Во многом именно уси­лением практического значения исполнительной власти в публичном управлении объясняется рост бюрократического аппарата, вынужден­ного брать на себя все больший объем управленческих функций.

В-третьих, важным обстоятельством властных отношений внутри современного государства является возникновение новых центров власти и управления, которые не могут быть отнесены ни к одной из трех ветвей государственной власти. Это особенно заметно в случае с Россией. В соответствии с действующей российской конституци­ей, президент страны не относится ни к одной ветви государственной власти, он находится как бы вне их. Президент России фактически яв­ляется самостоятельным центром власти, не сливаясь при этом с влас­тью исполнительной. Подобная ситуация с точки зрения разделения властей заслуживает особого внимания.

Анализ высших органов власти современных демократических государств показывает, что глава государства как самостоятельный и активный центр власти — скорее исключение, чем правило. В прези­дентских системах глава государства выступает во внутренних делах прежде всего как глава исполнительной власти, а не как самостоятель­ный субъект управленческих воздействий. В парламентских систе­мах глава государства лишен собственных полномочий, которые он мог бы осуществлять самостоятельно: он является лишь символом, за которым скрывается та же исполнительная власть, а самостоятельно выполняет лишь некоторые функции арбитража, опираясь при этом больше на убеждение, чем на принуждение. Глава государства может играть самостоятельную, не сводимую к функциям исполнительной власти роль лишь при смешанных формах правления, в условиях про­тивостояния президента и парламента.

В большинстве своем это явление временное, а не постоянное, как в России, что приводит к тому, что президент РФ и его администра­ция в некоторых отношениях дублируют деятельность других органов государственного управления (контрольные функции), а некоторые функции выполняют независимо от системы исполнительной власти (организация государственной службы, взаимодействие с местным самоуправлением и т. д.). Таким образом, если президент РФ и осу­ществляет руководство исполнительной властью, то это лишь одна из сторон его деятельности, не объясняющая всего объема полномочий. Российский президент фактически олицетворяет и новую, «прези­дентскую», ветвь власти, и исполнительную власть, фактическое руко­водство которой он осуществляет.

Помимо центральных органов государственной власти региональ­ные и местные власти также обладают также собственным набором компетенций и ресурсов, которые гарантированы законодательно и конституционно.

Все это укрепляет их самостоятельность и позволяет выступать реальным противовесом центральной власти, а следовательно, пре­допределяет их существенную роль в политическом управлении. Роль государства и его структур в политическом менеджменте де­мократического государства предполагает если не активное участие в процессах управления большинства граждан, то, по крайней мере, минимум понимания и поддержки с их стороны. Современное демо­кратическое государство как никогда ранее нуждается в таком пони­мании, поддержке и участии граждан в процессах управления, поиске наиболее эффективных путей и методов решения волнующих обще­ство, граждан задач и проблем. Выход из обозначившегося на рубе­же 70-80-х гг. прошлого столетия кризиса регулирующих функций государства специалистам видится сегодня в первую очередь в более активном привлечении общественных структур и граждан к процес­сам управления общественными делами. Положение и роль государст­венной власти становятся иными, чем они были ранее. В современных условиях востребовано такое государство, которое будет устанавли­вать правила и нормы, управлять в определенных сферах жизни, но в первую очередь оно будет создавать благоприятные условия для активной социальной деятельности и вовлечения общественности в управление государством1.

Изменение роли властных коммуникаций в процессах государст­венного управления, выработки и реализации политики предполагает адекватное изменение в роли и положении, методах и принципах дея­тельности политического менеджмента.

Эффективность политического менеджмента зависит от степени его соответствия содержанию постоянно изменяющихся политиче­ской науки и политической практики, от степени видоизменения их основных функций.

Применительно к России решающим фактором становления тако­го типа отношений между обществом и государством является, несом­ненно, изменение природы государства, превращение его в правовое государство, в котором закон, конституция, ограничивает всевластие государства, задает строго определенные рамки его компетенции, ста­вит государственные структуры на службу обществу и гражданам. Вторая характеристика государства, самым прямым и непосредст­венным образом влияющая на эффективность политического менедж­мента, — это уровень демократичности. Известно, что даже автори­тарные и тоталитарные режимы нуждаются в легитимности, а потому занимаются налаживанием диалога с обществом. Другое дело, какого типа эти связи. Только подлинно демократические режимы нуждают­ся в равноправном диалоге со своими гражданами, а это является уже специфической сферой деятельности политического менеджмента.

В настоящее время основным тормозом демократии становятся уже не отжившие формы государственной власти (монархия или олигархия), а формальный характер и нестабильность самой демо-кратии1.

Последняя характеристика позволяет дать достаточно адекватную оценку уровня демократичности российского государства. Формаль­ность демократии состоит в том, что создания демократических ин­ститутов и процедур (выборы; СМИ, неподконтрольные государству; наличие нескольких партий, соперничающих в борьбе за власть) еще недостаточно для утверждения подлинной и прочной демократии. Нужно наполнить соответствующим содержанием деятельность этих институтов. Речь идет прежде всего об изменении политической куль­туры и политической практики, формировании неписаных правил игры, устоев демократии, которые соблюдаются добровольно и не­уклонно всеми политическими акторами, реализуются в деятельности властных структур, политических элит, граждан.

В рамках содержания курса политического менеджмента особое значение приобретает проблема открытости власти, без чего не может сформироваться полноценная публичная сфера политики.

За последнее десятилетие в России существенно сузилась пуб­личная сфера. Очень многие важные решения в центре и на местах принимаются в «закрытом режиме». Административное начало в дея­тельности органов государственной власти превалирует над полити-ческим1. Это приводит к далеко идущим политическим последствиям. Одна из наиболее важных причин отчуждения граждан от институтов государства, представляющая для нас особый интерес, — это низкий уровень доверия граждан к институтам власти (кроме президента и премьер-министра РФ) и низкая эффективность предусмотренных законом возможностей и способов воздействия граждан на власть как непосредственно, так и через соответствующие структуры граждан­ского общества2.

В таких условиях граждане, их объединения предполагают искать иные способы и пути решения волнующих их проблем, нежели коор­динация и кооперация усилий с властными структурами. Мониторинг реформы государственной службы, в частности, показал, что большая часть современных чиновников вообще не приемлет любого контроля их деятельности со стороны граждан, объединений граждан, участия их в управлении. Более того, как отметил Ю. Красин, наметилась тен­денция трансформации публичных институтов из средства контроля власти обществом в инструменты контроля властью общества3. Это существенно сужает возможности для политического менеджмента в современной России.

Для равноправного, партнерского сотрудничества граждан и их объединений со структурами власти первые должны обладать реаль­ными ресурсами власти, испытывать доверие к ее институтам, обла­дать желанием и умением сотрудничать в решении волнующих их про­блем и вопросов с властными структурами.

Вне рамок правового государства становятся бессмысленными все рассуждения о правах и наличии властных ресурсов у объединений граждан, гражданского общества. В целом основой правового госу­дарства является абсолютное верховенство закона, конституции по отношению ко всем структурам власти — снизу доверху. Именно эти условия формируют основу эффективного применения политического менеджмента как инструмента решения конкретных политических задач1.

По данным исследований различных авторов, в сознании почти по­ловины наших сограждан уживаются две модели поведения по отно­шению к государству: патерналистская, унаследованная из прошлого, сохраняющаяся при этом в сфере «должного», и индивидуалистиче­ская, выступающая для большинства как навязанная обстоятельст­вами жизни, но все-таки принятая. Самостоятельность, имеющаяся у половины граждан страны, не привела к формированию индивиду­ализма, сочетающего личный интерес с ответственностью, а главное — способностью к объединению с себе подобными для организованной защиты своих и общих интересов.

Российская социокультурная модель взаимоотношений человека и общества предполагает приоритет общественных интересов, выра­зителем которых выступает государство (в мягкой форме), с правом личности «быть услышанной» и отстаивать свои интересы.

Дозрев до требования «быть услышанным», большинство россий­ских граждан еще не готово к тому, чтобы сделать следующий шаг — включиться в работу органов власти, взять на себя груз социальной ответственности2. Проблема демократизации государства упирается не только в чье-либо нежелание, но и в неготовность граждан вклю­читься в процесс управления и принятия решений органами власти и контроль за их исполнением.

Характеризуя роль политического менеджмента в деятельности государства и его структур, важно иметь в виду специфику и сущест­венное различие его применения в этих сферах, что является прин­ципиально важным. Отечественные специалисты не раз подчеркивали в связи с этим сущность политического неджмента как составной части системы управления. С позиций государственного управления нас интересуют отличия в использовании методов менеджмента в сфе­ре бизнеса и в политической сфере.

В государствах с рыночной экономикой конкуренция, спрос и пред­ложение господствуют и решающим образом определяют отношения экономических субъектов (даже при наличии определенных элементов государственного регулирования экономики). В политике и государ­ственном управлении рыночные отношения тоже имеют место, но они не являются ни определяющими, ни господствующими. Сущностную основу различий регуляции и управления в бизнесе и государствен­ном секторе предельно ясно сформулировал, на наш взгляд, американ­ский политолог Дж. Гордон в своей книге «Государственное управле­ние в Америке»: если в частном секторе эффективность управления измеряется прибылью или отсутствием таковой, то в государственном управлении — политической поддержкой граждан или отсутствием таковой. Соответственно конечной целью применения менеджериального подхода для коммерческих структур является удержание (расши­рение) спроса на предлагаемые фирмой товары и услуги, изменение их качества, номенклатуры и т. п. в соответствии с запросами покупателя.

В отличие от этого, возможная деятельность политических менед­жеров в структурах государственной власти напрямую связана с пред­ставлением различных сторон, компонентов, составляющих государ­ственных интересов. Они имеют дело не с индивидом — потребителем товара (услуг), а с гражданами, ассоциированными в какую-либо ор­ганизацию, или в качестве индивидуального политического субъек­та. Государственные интересы носят всеобщий характер. Ни одна из структур власти не имеет права отождествлять эти интересы с собст­венными интересами данной структуры (в противном случае часто го­ворят даже о приватизации самого государства).

Участие граждан в общественном управлении как непосредствен­ное, так и через систему выборного представительства своих интере­сов является неотъемлемым атрибутом демократического общества. Здесь государственная структура (в отличие от фирмы) не может про­извольно устанавливать свои правила игры в отношениях с общест­венностью, не может быть открыта в той мере, в какой она считает для себя нужным, не может принимать любое управленческое решение «в одиночку», не сотрудничая тем или иным образом с гражданами и их объединениями1. Решая с помощью PR-служб и иных структур управ­ления задачи информирования о своей деятельности, органы государ­ственной власти тем самым реализуют конституционные требования подотчетности и контроля граждан (объединения граждан) властных структур. В этом отношении возможностей граждан и их объединений влиять на структуры власти намного больше, чем в случаях с коммер­ческой фирмой.

Но у этой медали есть и другая сторона. Властные ресурсы граждан, их объединений несопоставимы с ресурсами государства — некоторое исключение составляют лишь действительно демократические об­щества либерального образца. Таким образом, позиции граждан и их объединений во взаимодействии со структурами власти реально мо­гут оказаться намного слабее, чем во взаимодействии с коммерческой фирмой. Государство, его структуры располагают гораздо больши­ми возможностями давления на граждан, чем коммерческая фирма. Вместо равноправного диалога здесь гораздо чаще может иметь ме­сто продвижение со стороны структур власти нужных ей установок и моделей поведения. Соответствующим образом модифицируются и технологии взаимодействия гражданина. Как говорил известный философ и политолог Эдгар Ален, самой эффективной является та­кая власть, которая получает одобрение свободного человека, точнее свободное одобрение свободного человека (курсив наш. — В. К., В. С.). Способствование свободному одобрению гражданами действий и по­литики структур власти, обеспечение поддержки властей конкретны­ми действиями граждан и является главной целью использования по­литических технологий в практике органов государственной власти. В современных условиях реализация этой цели возможна только при широком доступе к информации о деятельности органов власти. Вто­рая сторона этой открытости не менее важна: она заключается в спо­собствовании понимания гражданином действий и политики властей, возможности обсудить эти действия и политику, занять в отношении их определенную позицию, соответствующую пониманию граждани­ном собственных интересов, интересов общества и государства.

Специфика служб применения политического менеджмента в ор­ганах государственной власти и управления определяется не только своеобразием используемых технологий. Управленческий успех за­дается существом проводимой властью политики: если эта политика осуществляется в интересах большинства, в интересах значительной части граждан, то и сам механизм гармонизации интересов действу­ет эффективно. В этом случае формы и методы политического ме­неджмента становятся важнейшим компонентом управления вообще и административного управления в частности. Они естественно впи­сываются в систему управленческих действий. При таком подходе по­литические менеджеры в системе государственных органов, создавая определенные условия для принятия оптимальных управленческих решений, могут брать на себя упреждающую функцию разрешения конфликтных ситуаций и во многих случаях оказываются способны­ми активно влиять на реализацию принятых решений.

В любом случае профессиональная работа политических менедже­ров на должностях государственной службы — не вспомогательная, техническая служба администрации. Она — равноправный участник выработки, принятия и реализации управленческих решений, и в этом качестве учет ее корпоративных интересов, прямое включение в про­цесс управления обеспечиваются адекватным статусом службы в ад­министративной структуре или в политической организации, сово­купностью прав и обязанностей, позволяющих активно влиять на действия администрации или руководства.

Современная российская практика использования приемов по­литического менеджмента органами государственной власти весьма противоречива. В ряде случаев специалисты-политтехнологи привле­каются для пропаганды успехов администрации, где сама программа деятельности строится исходя из личных пристрастий и предложений главы администрации. В таком случае фундаментальные принципы политического менеджмента — согласование интересов, паритетное управление, солидарное разрешение конфликтов — трансформируют­ся в правила пропаганды и манипуляционные технологии. Совершенно очевидно, что работники государственных служб по взаимодействию со структурами гражданского общества, по связям с общественностью модифицируют привычные, традиционные политические технологии в зависимости о того, кто в данный момент является их партнером: не­коммерческая организация или политическая партия, профсоюзы или конфессиональное объединение, молодежные движения или ассоциа­ции местного самоуправления.

Вместе с тем системность включения органов государственной власти в публичный процесс обеспечивается устойчивостью, последо­вательностью, непрерывностью контактов, адекватностью избранных технологий, способностью реализовать принцип «гибкой техноло­гии», обеспечить переналадку всего механизма связей с общественно­стью в условиях реального политического процесса.

Важно иметь также в виду, что конкретный чиновник, работающий в этих структурах, действует под одномоментным влиянием разных факторов. С одной стороны, как государственный служащий он сле­дует предписаниям, вытекающим из закона о государственной службе и нормативов своего учреждения. С другой — выступает в роли поли­тического менеджера, представителя профессии, которая предполага­ет конвенциональные, подчас неожиданные приемы и формы обще­ния, своеобразные, часто основанные на специальных исследованиях решения, действия. Добиться сбалансированного соотношения этих различных векторов поведения бывает очень непросто, но именно та­кого рода деятельность может привести искомый результат: способст­вовать решению конкретной политической задачи при одновременном укреплении легитимности органа власти в глазах общества.

Вот почему в практике функционирования государственной влас­ти России формы и методы политического менеджмента находят все большее применение. Наиболее известные тому примеры последнего времени — разработка и реализация таких масштабных политических проектов, как создание по инициативе В. В. Путина Общероссийского народного фронта и Агентства социальных инициатив, проекты в сфе­ре молодежной политики, многочисленные проекты создания моло­дежных парламентов и правительств на региональном уровне и т. п.

Конечно, в условиях современной России любые проекты публич­ной деятельности даже с государственной поддержкой приживаются не без труда. Взять, к примеру, инициированные властью обществен­ные обсуждения законопроектов о полиции, об образовании и пр.

На практике зачастую велик соблазн опереться на чисто админи­стративные средства управления — распоряжения, приказы, указания. Власть потому и власть, что имеет возможность побуждать людей к тому или иному типу поведения, контролировать их действия и по­ступки.

Однако необходимость продолжения демократических преобразо­ваний в обществе, эволюции политической системы, реформирования государственной службы ставит властные структуры и политические организации России перед дилеммой: либо они преобразуются под ве­лением времени, либо отторгаются обществом, отчуждаются от людей и потому оказываются неспособными решать чисто управленческие задачи. В силу вышеизложенного роль государства и его структур как субъекта политического менеджмента существенно возрастает. На­личие практически во всех структурах исполнительной власти отде­лов и управлений по взаимодействию с политическими партиями, общественными движениями и органами самоуправления, наряду с PR-службами органов власти, создает организационную структуру политического влияния власти на общество. В ее рамках находят все большее применение современные формы и методы политического менеджмента.

Нельзя в связи этим не выделить аналогичную функцию государ­ства и с другой стороны. Речь идет о том, что в практике политическо­го менеджмента иные его субъекты — партии, элиты, лидеры — всегда встают перед необходимостью взаимодействия с органами государст­венной власти. При прочих обязательных условиях любой политиче­ский проект, независимо от конкретных политических целей, может принести наивысший эффект при наличии плодотворных взаимоот­ношений всех субъектов политического процесса с государственными структурами.

Контрольные вопросы и задания

1. Охарактеризуйте основные функции государства как политическо­го института.

2. В чем заключаются управленческие функции государства?

3. В чем заключаются различия между государственным и политиче­ским управлением?

4. В чем заключается роль государства как субъекта политического менеджмента?

5. Что может являться объектом политического менеджмента со сто­роны государства?