Козбаненко В.А. - Правоведение
.pdfятиям предусмотрен в ст. 77 БК РФ, согласно которой бюд жетные кредиты (процентные и беспроцентные) предостав ляются государственным или муниципальным унитарным предприятиям на условиях и в пределах лимитов, которые предусмотрены соответствующими бюджетами.
Получатели бюджетного кредита обязаны вернуть бюд жетный кредит и уплатить проценты за пользование им в установленные сроки, предоставлять информацию и отчет об использовании бюджетного кредита в органы, исполняющие бюджет, и контрольные органы соответствующих законода тельных (представительных) органов.
Органы, исполняющие бюджет, либо иные уполномо ченные органы ведут реестры всех предоставленных бюджет ных кредитов по получателям бюджетных кредитов.
Субвенции и субсидии юридическим лицам и гражданампредпринимателям также являются формами расходов бюд жетов, предусмотренными БК РФ. Легальное понятие суб венции и субсидии содержится в ст. 6 БК РФ, при этом суб венция является не только формой расходов бюджета, но и формой финансовой помощи, применяемой в бюджетной сис теме России при финансировании отдельных целевых расхо дов. Субвенция — бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации или юридическому лицу на безвозмездной и без возвратной основах на осуществление определенных целе вых расходов; субсидия — бюджетные средства, предостав ляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Рос сийской Федерации, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов.
Порядок предоставления субсидий и субвенций коммер ческим юридическим лицам, функционирующим не на госу дарственной или муниципальной формах собственности, а также гражданам-предпринимателям, регламентируется ст. 78 БК РФ. В соответствии с данной статьей субсидии и субвен ции юридическим лицам, которые не являются государствен ными или муниципальными унитарными предприятиями,
781
бюджетными учреждениями, а также гражданам-предпри нимателям, допускается предоставлять:
•из федерального бюджета — в случаях, предусмот ренных федеральными целевыми программами и федераль ными законами, на условиях и в порядке, которые особо оп ределены федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год;
•из бюджетов субъектов Российской Федерации — в случаях, предусмотренных федеральными целевыми програм мами, федеральными законами, региональными целевыми программами и законами субъектов Российской Федерации, на условиях и в порядке, которые особо определены закона ми субъектов Российской Федерации о бюджете на очеред ной финансовый год;
•из местных бюджетов — в случаях, предусмотренных федеральными целевыми программами, федеральными зако нами, региональными целевыми программами, законами субъектов Российской Федерации и решениями представи тельных органов местного самоуправления, на условиях и в порядке, которые особо определены правовыми актами орга нов местного самоуправления.
Одной из важнейших форм расходов бюджетов, преду смотренных БК РФ, являются расходы на финансирование инвестиций. При этом следует иметь в виду, что финансиро вание инвестиций из бюджета осуществляется при включе нии соответствующих объектов в федеральную целевую про грамму, региональную целевую программу либо в соответ ствии с решением федерального органа исполнительной вла сти, органа исполнительной власти субъекта Российской Фе дерации или органа местного самоуправления.
Новеллой БК РФ является норма, предусматривающая возможность предоставления бюджетных инвестиций юриди ческим лицам, не являющимся государственными или муни ципальными унитарными предприятиями, и условия их пре доставления. В соответствии со ст. 80 БК РФ предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющим-
782
ся государственными или муниципальными унитарными пред приятиями, влечет возникновение права государственной или муниципальной собственности на эквивалентную часть устав ных (складочных) капиталов и имущества указанных юриди ческих лиц и оформляется участием Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образо ваний в уставных (складочных) капиталах таких юридичес ких лиц в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации. Бюджетные инвестиции, указанные в ст. 80 БК РФ, включаются в проект бюджета только при наличии технико-экономического обоснования инвестицион ного проекта, проектно-сметной документации, плана пере дачи земли и сооружений, а также при наличии проекта до говора между Правительством РФ, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местно го самоуправления и указанным юридическим лицом об уча стии Российской Федерации, субъекта Российской Федера ции или муниципального образования в собственности субъекта инвестиций. Проекты договоров оформляются в течение двух месяцев после вступления в силу закона о бюджете.
Созданные с привлечением бюджетных средств объекты производственного и непроизводственного назначения в эк вивалентной части уставных (складочных) капиталов и иму щества, являясь собственностью соответствующего юриди ческого лица, передаются в управление органам управления государственным или муниципальным имуществом.
Бюджетное законодательство предусматривает создание резервных фондов органов исполнительной власти и органов местного самоуправления. Размер резервных фондов в феде ральном бюджете не может превышать 3 процента утверж денных расходов федерального бюджета. Размер резервных фондов в бюджетах субъектов Российской Федерации уста навливается органами законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации при утверждении бюджетов субъектов Российской Федерации на очередной финансовый год. Федеральным бюджетом на очередной фи-
783
нансовый год предусматривается создание резервного фонда Президента РФ, размер которого не должен превышать од ного процента утвержденных расходов федерального бюд жета. В БК РФ предусмотрены направления расходования средств резервных фондов. Средства резервных фондов рас ходуются на финансирование непредвиденных расходов, в том числе на проведение аварийно-восстановительных работ по ликвидации последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций, имевших место в текущем финан совом году.
Доходы и расходы бюджетов разных уровней по своим показателям очень разнообразны. При составлении, рассмот рении, утверждении и исполнении бюджетов необходимо со поставить эти показатели. Для данной цели проводится их систематизация по однородным признакам с помощью бюд жетной классификации. Бюджетная классификация утверж дается соответствующим нормативным актом, приобретая при этом определенную юридическую силу. Первоначально бюд жетная классификация утверждалась приказами Министер ства финансов РФ. Впервые бюджетная классификация при обрела юридическую силу с принятием Федерального закона от 15 августа 1996 г. "О бюджетной классификации Российс кой Федерации"1 , в котором содержится ее определение, с присвоением объектам классификации группировочных кодов. В главе 4 и в ст. 18 БК РФ бюджетная классификация опре делена как группировка доходов и расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, а также источников фи нансирования дефицитных этих бюджетов, используемая для составления и исполнения бюджетов всех уровней бюджет ной системы РФ. Согласно ст. 19 БК РФ состав бюджетной классификации РФ включает: классификации доходов бюд жетов РФ; функциональную классификацию расходов бюд жетов РФ, экономическую классификацию расходов бюдже тов РФ; классификацию источников внутреннего финансиро-
1 См.: СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4030.
784
вания дефицитов бюджетов РФ; классификацию источников внешнего финансирования дефицита федерального бюдже та; классификацию видов государственных внутренних дол гов РФ, субъектов РФ, муниципальных образований; клас сификацию видов государственного внешнего долга РФ и го сударственных внешних активов РФ; ведомственную класси фикацию расходов федерального бюджета.
Достижение сбалансированности бюджета в целом воз можно только в результате повседневной деятельности госу дарственных органов, называемой бюджетным регулирова нием, направленным на перераспределение доходов и расхо дов между бюджетами всех уровней. Возникающие при этом общественные отношения являются межбюджетными отно шениями. Характеристике и анализу названных отношений посвящена глава 16 БК РФ "Межбюджетные отношения", где п. 1 ст. 129 гласит: "Межбюджетные отношения — отношения между органами государственной власти РФ, органами госу дарственной власти субъектов РФ и органами местного само управления". Межбюджетные отношения основываются на принципах: распределения и закрепления расходов бюдже тов по определенным уровням бюджетной системы РФ; раз граничения (закрепления) на постоянной основе и распреде ления по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы РФ; равенство бюджетных прав субъектов РФ, равенство бюджетных прав муниципальных образований; выравнивания уровней муниципальной бюджет ной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образо ваний; равенства всех субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ (п. 2 ст. 129 БК РФ). В целях достижения сбалансированности бюджетов от дельные виды расходов и доходов могут передаваться из од ного уровня бюджета другому. Так, отдельные виды расхо дов передаются из федерального бюджета в бюджеты субъек тов РФ путем включения соответствующих изменений в фе деральный закон о федеральном бюджете на конкретный год и в Бюджетный кодекс РФ.
785
Законодатель четко определяет формы финансовой по мощи, т. е. безвозвратной и безвозмездной передачи средств из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации. К ним относятся: 1) предоставление дотаций на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченно сти субъектов Российской Федерации; 2) предоставление суб венций на финансирование отдельных целевых расходов; 3) представление бюджетной ссуды на покрытие временных кас совых разрывов, возникающих при исполнении бюджета субъекта РФ.
Дотация (от лат. dotatio — дар, пожертвование) — это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации на без возмездной и безвозвратной основах для покрытия текущих расходов (ст. 6 БК РФ).
Субвенция (от лат. subvenire — приходить на помощь) — бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации или юри дическому лицу на безвозмездной н безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов (ст. 6 БК РФ). Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации пре доставляются на финансирование расходов, имеющих целе вой характер, в том числе расходов по федеральным целе вым программам; капитальных расходов; расходов, переда ваемых из бюджетов других уровней, и иных целевых расхо дов. Различают текущие и инвестиционные виды субвен ций. К текущим относятся субвенции, направленные на фи нансирование текущих расходов, предусмотренных соответ ствующими бюджетами. Под инвестиционными понимаются субвенции, направляемые на финансирование инвестицион ной и инновационной деятельности и других затрат, связан ных с расширенным воспроизводством. Субвенционное фи нансирование осуществляется в форме долевого участия фе дерального бюджета в соответствующих расходах бюджетов субъектов Российской Федерации. Использование субвенций не ведет к изменению форм собственности на финансируе мые с их помощью объекты и проекты.
786
Бюджетная ссуда — это бюджетные средства, предо ставляемые другому бюджету на возвратной, безвозмездной или возмездной основах на срок не более шести месяцев в пределах финансового года (ст. 6 БК РФ). Субъекты Российс кой Федерации имеют право на привлечение целевых бюд жетных ссуд на финансирование кассовых разрывов, обу словленных сезонным характером затрат либо сезонным ха рактером поступлений доходов, на срок до 6 месяцев на воз мездных и безвозмездных условиях. Цели предоставления указанных ссуд, условия оплаты и возврата целевых бюд жетных ссуд субъектам Российской Федерации определяют ся федеральным законом о федеральном бюджете на очеред ной финансовый год. Если полученные бюджетные ссуды не погашены до конца финансового года, возникшая задолжен ность погашается за счет средств финансовой помощи, ока зываемой бюджету субъекта Российской Федерации из феде рального бюджета в очередном финансовом году. Если же данный бюджет не получает финансовой помощи из феде рального бюджета, непогашенная часть бюджетной суды по гашается за счет отчислений от федеральных налогов н сбо ров, зачисляемых в данный региональный бюджет. Порядок предоставления бюджетных ссуд из федерального бюджета определяется Правительством РФ в соответствии с бюджет ным законодательством.
Помимо названных форм финансовой помощи могут ис пользоваться такие методы бюджетного регулирования, как субсидии, трансферты.
Субсидия (от лат. subsidium — помощь, поддержка) — бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации, физи ческому или юридическому лицу на условиях долевого фи нансирования целевых расходов.
Наряду с традиционными методами в последние годы стал применяться трансферт (от фр. transfer — переношу, пере мещаю) — перевод средств из федерального фонда финансо вой поддержки субъектов Российской Федерации в бюджеты
787
нижестоящих уровней. Названный фонд образуется за счет процентных отчислений от фактически поступающих в вы шестоящий бюджет доходов. Формирование федерального фонда финансовой поддержки, в частности, устанавливается федеральным законом о федеральном бюджете на соответ ствующий год, что закреплено Федеральным законом "О бюджетной классификации" от 15 августа 1996 г., где гово рится о средствах фонда финансовой поддержки, получае мых из федерального бюджета в порядке финансовой помо щи (трансфертов). Бюджетным кодексом РФ (ст. 75) предус мотрены трансферты населению для финансирования обяза тельных выплат: пенсий, стипендий, пособий, компенсаций, других социальных выплат, установленных федеральным за конодательством, законами субъектов Российской Федерации и правовыми актами органов местного самоуправления.
При превышении уровня бюджетного дефицита вводит ся механизм сокращения расходов (секвестр). Он означает пропорциональное снижение государственных ресурсов по всем статьям бюджета ежемесячно в течение оставшегося времени текущего фондового года.
Бюджетный процесс
Всоответствии с Бюджетным кодексом РФ бюджетный процесс представляет собой регламентируемую нормами пра ва деятельность органов государственной власти, органов ме стного самоуправления н участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, проек тов бюджетов государственных внебюджетных фондов, ут верждению и исполнению бюджетов н бюджетов государствен ных внебюджетных фондов, а также по контролю за их ис полнением (ст. 6; ч. 3 БК РФ).
Всоответствии с Бюджетным кодексом РФ к участника ми бюджетного процесса относятся:
•Президент страны;
•органы законодательной (представительной) власти;
788
•органы исполнительной власти;
•органы денежно-кредитного регулирования;
•органы государственного и муниципального финансо вого контроля;
•государственные внебюджетные фонды;
•главные распорядители и распорядители бюджетных средств;
•иные органы, на которые возложены бюджетные, на логовые н иные полномочия;
•бюджетные учреждения;
•государственные и муниципальные унитарные пред приятия;
•другие получатели бюджетных средств; кредитные организации, осуществляющие отдельные операции со сред ствами бюджетов.
Участниками бюджетного процесса, обладающими бюд жетными полномочиями на федеральном уровне, являются: Президент РФ; Государственная Дума и Совет Федерации Федерального Собрания РФ; Правительство РФ; Министер ство финансов РФ; Федеральное казначейство; органы, осу ществляющие сбор доходов бюджета; Банк России; Счетная палата РФ; государственные внебюджетные фонды; главные распорядители и распорядители бюджетных средств; иные органы.
В систему органов, обладающих бюджетными полномо чиями, входят: 1) финансовые органы, определяемые ука зом Президента страны; 2) органы денежно-кредитного регу лирования, т. е. Банк России: 3) органы государственного (му ниципального) финансового контроля, к которым относятся: Счетная палата Российской Федерации; контрольные и фи нансовые органы исполнительной власти; контрольные орга ны законодательных органов субъектов Российской Федера ции и представительных органов местного самоуправления.
Бюджетные полномочия законодательных органов вклю чают рассмотрение и утверждение бюджетов и отчетов об их
789
исполнении, осуществление последующего контроля за ис полнением бюджета, формирование и определение правово го статуса органов, осуществляющих контроль за исполнени ем бюджета соответствующего уровня бюджетной системы, и др.
Бюджетные полномочия органов исполнительной власти, органов местного самоуправления: 1) составление проекта бюджета; 2) внесение его с необходимыми документами и материалами на утверждение законодательного органа: 3) ис полнение бюджета 4) управление государственным, муници пальным долгом; 5) ведомственный контроль за исполнением бюджета; 6) представлением отчета об исполнении бюджета и другие полномочия.
Бюджетные полномочия Банка России направлены на: совместную с Правительством страны разработку и представ ление на рассмотрение Государственной Думы основных на правлений денежно-кредитной политики; обслуживание сче тов бюджетов; осуществление функций генерального агента по государственным ценным бумагам РФ.
Большая роль по исполнению бюджета возлагается на главных распорядителей и распорядителей бюджетных средств. Главным распорядителем средств федерального бюд жета является орган государственной власти РФ, имеющий право распределять средства федерального бюджета по под ведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств, определенный ведомственной классификацией рас ходов федерального бюджета.
Главным распорядителем средств бюджета субъекта РФ, средств местного бюджета является орган государственной власти субъекта РФ, орган местного самоуправления, бюд жетное учреждение, имеющие право распределять бюджет ные средства по подведомственным распорядителям и полу чателям средств бюджета субъекта РФ, средств местного бюджета, определенные ведомственной классификацией рас ходов соответствующего бюджета. Полномочия главных рас порядителей предусмотрены ст. 158 БК РФ.
790