Козбаненко В.А. - Правоведение

участникам финансовых отношений со стороны других, дей­ ствующих от имени государства и наделенных в связи с этим соответствующими полномочиями. Финансово-правовому ре­ гулированию свойственны и иные методы: рекомендации, со­ гласования и т. п. Указанные методы получают все более ши­ рокое применение и могут находиться в том или ином соче­ тании с основным методом финансово-правового регулирова­ ния — методом властных предписаний.

Итак, методами финансово-правового регулирования яв­ ляются: 1) метод властных предписаний; 2) метод рекоменда­ ций; 3) метод согласования и др.

Большая часть властных предписаний исходит от финан­ сово-кредитных органов государства, созданных специально для осуществления финансовой деятельности. Здесь нет под­ чинения в полном объеме, как при отраслевом управлении, за каждой нормой финансового права кроется ее экономи­ ческое содержание.

Таким образом, финансовое право есть самостоятельная отрасль российского права, представляющая собой совокуп­ ность норм права, регулирующих общественные отношения, связанные с созданием, распределением и использованием государством и местным самоуправлением определенных фон­ дов денежных средств, необходимых им для выполнения за­ дач и функций государственных и муниципальных образова­ ний.

Место финансового права в системе российского права

обусловлено его особенностями и связью с другими отрасля­ ми. Особенности финансового права раскрываются при его сопоставлении и отграничении от других отраслей права.

Финансовое право распространяется на одну из облас­ тей деятельности государства и тесно соприкасается с кон­ ституционным и административным правом. Конституционное право закрепляет основы организации и деятельности пред­ ставительных и исполнительных органов власти. Финансовое же право распространяется на оба эти вида государственной

731

деятельности, поскольку финансовая деятельность может осу­ ществляться и теми и другими органами1.

Финансовое право находится в тесной связи с гражданс­ ким правом, поскольку в его предмет среди имущественных отношений входят и денежные отношения. Также налицо связь финансового права с муниципальным, концентрирую­ щим в себе нормы многих отраслей права, в том числе и нормы финансового права, предметом которого являются от­ ношения органов местного самоуправления в области их фи­ нансовой деятельности2.

Финансовое право как отрасль права имеет свои первич­ ные, исходные элементы, которыми являются финансовоправовые нормы.

Финансово-правовые нормы — это установленные госу­ дарством и обеспеченные мерами государственного принуж­ дения правила поведения в отношениях, возникающих в про­ цессе образования, распределения и использования денеж­ ных фондов государства и муниципальных образований. Они устанавливаются государством в строго определенном поряд­ ке, по определенной форме и вводятся в действие в точно установленный законодателем срок. Основная особенность финансово-правовых норм состоит в том, что они носят госу­ дарственно-властный характер. Структура финансово-право­ вой нормы включает в себя гипотезу, диспозицию и санкцию.

В зависимости от характера воздействия на участни­ ков финансового отношения нормы финансового права под­ разделяются на три вида: 1) обязывающие (например, нормы налогового права предписывают субъектам налоговых отно­ шений при наличии определенных условий уплатить налог в определенном размере и определенный срок); 2) запрещаю-

1См.: Конституционное право России (конспект лекций в схемах). М.: ПРИОР, 2000. С. 4.

2См.: Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право России. М., 1997; Старилов Ю. Н. Административное право. История, наука, предмет, нор­ мы. Воронеж, 1998. 4.1. Гл. 4.

732

щие (например, согласно норме п. 5 ст. 12 Налогового кодек­ са РФ "не могут устанавливаться региональные или местные налоги и/или сборы, не предусмотренные настоящим Кодек­ сом"); 3) уполномочивающие (например, данные нормы со­ держатся в нормативных актах, регулирующих кредитные отношения).

Нормы финансового права в зависимости от их содержа­ ния подразделяются на материальные и процессуальные. Ма­ териальные финансово-правовые нормы закрепляют права и обязанности субъектов финансовых правоотношений, компе­ тенцию и структуру органов управления финансами и т. д. Про­ цессуальные финансово-правовые нормы определяют порядок деятельности субъектов финансовых правоотношений.

Финансовые правоотношения есть урегулированные фор­ мами финансового права общественные отношения, возника­ ющие в сфере финансовой деятельности, одним из субъек­ тов которых всегда является управомоченный орган государ­ ства (финансовый орган, кредитное учреждение, высший или местный орган государственной власти). Указанные правоот­ ношения почти всегда возникают по поводу денег — денеж­ ного платежа в доход государства, государственного расхода

ит. п.

Вфинансовых правоотношениях выступают два право­ вых элемента: 1) государственно-властный; 2) имуществен­ ный. Эта деятельность основывается на государственных ак­ тах. В то же время мобилизация и расходование государ­ ством денежных средств представляет собой деятельность ма­ териального, имущественного характера. Поэтому финансо­ вые правоотношения являются властно-имущественными от­ ношениями.

Возникновение, изменение и прекращение финансовых правоотношений происходит при наличии четко определен­ ных в правовых нормах условий, то есть обстоятельств, име­ нуемых юридическими фактами. К юридическим фактам в финансовом праве относятся действия (бездействие) или со­ бытия. Для финансовых правоотношений наиболее характер-

733

ны такие юридические факты, как утверждение финансовоплановых актов. На основании правовых норм и финансовых планов общего значения принимаются индивидуальные фи­ нансово-правовые акты, которые также ведут к возникнове­ нию, изменению или прекращению финансовых правоотно­ шений. Например, распоряжение министерства о передви­ жении средств по статьям смет подведомственных учрежде­ ний в рамках свободной сметы этого министерства, извеще­ ние налогоплательщика налоговым органом о необходимости уплаты определенной суммы налога. С определенным собы­ тием правовая норма может связывать возникновение, изме­ нение и прекращение финансовых правоотношений. Напри­ мер, рождение у гражданина ребенка, достижение лицом определенного возраста влияют на правоотношения по пово­ ду налоговых платежей.

Классификация финансовых правоотношений осуществ­ ляется по различным основаниям. Так, финансовые правоот­ ношения в зависимости от подотрасли, раздела, института финансового права подразделяются на следующие виды: бюд­ жетные; налоговые; неналоговые; финансовые правоотноше­ ния в области государственного кредита; финансовые право­ отношения в области страхования; правоотношения, возни­ кающие при осуществлении государственных расходов, в том числе и при сметно-бюджетном финансировании; финансо­ вые правоотношения в области банковской деятельности; финансовые правоотношения, возникающие в области денеж­ ного обращения и расчетов; валютные правоотношения.

По характеру финансово-правовых норм финансовые правоотношения подразделяются на материальные и процес­ суальные. Первые возникают на основе материальных норм финансового права, а процессуальные, соответственно, — на процессуальных.

На основании особенностей их объекта финансовые пра­ воотношения делятся на имущественные (налог, трансферт и т. д.) и неимущественные (проект бюджета, бюджет как за­ кон и плановый акт и т. д.).

734

По структуре их юридического содержания финансо­ вые правоотношения подразделяются на простые и сложные. Простые характеризуются тем, что их содержание состоит из одного права и одной обязанности. Сложные состоят из нескольких взаимосвязанных субъективных прав и обязанно­ стей.

Система финансового права представляет собой совокуп­ ность финансово-правовых норм, которые группируются внутри отрасли в определенные правовые институты. Финансовое право состоит из двух частей — Общей и Особенной. Общая часть финансового права включает в себя нормы, регулирую­ щие общие принципы, правовые формы и методы финансо­ вой деятельности государства, систему органов государства, осуществляющих финансовую деятельность, их правовое по­ ложение, а также правовое положение всех субъектов—уча­ стников финансовых правоотношений. Кроме того, сюда же относятся вопросы регулирования финансового контроля и финансовой ответственности. Особенная часть финансового права включает в себя расположенные в определенном поряд­ ке и логической последовательности институты финансового права, связь между которыми объективно обусловлена.

Финансовая деятельность государства основывается на принципах, основных положениях, закрепленных Конститу­ цией РФ. Важнейшими из них являются: законность, глас­ ность, плановость, федерализм.

Принцип законности выражается в том, что весь процесс созидания, распределения и использования фондов денеж­ ных средств детально регламентируется нормами финансо­ вого права, соблюдение которых обеспечивается возможнос­ тью применения к правонарушителям мер государственного принуждения.

Принцип гласности проявляется в процессе доведения до сведения граждан, в том числе и с помощью средств массо­ вой информации, содержания проектов различных финансо­ во-плановых актов, принятых отчетов об их выполнении, ре­ зультатов проверок, ревизий и т. д.

735

Принцип плановости означает, что вся финансовая дея­ тельность государства и местного самоуправления базирует­ ся на системе финансово-плановых актов.

Принцип федерализма проявляется в установлении Кон­ ституцией РФ разграничения компетенции Российской Феде­ рации и субъектов Российской Федерации в области финансов.

Источниками финансового права являются нормативноправовые акты, в которых содержатся правовые нормы, ре­ гулирующие финансовые отношения. В зависимости от юри­ дической силы актов источники финансового права можно разделить на различные группы. Акты федеральных органов подразделяются на законы Российской Федерации и подза­ конные федеральные акты.

Законы Российской Федерации: а) Конституция РФ, за­ коны и иные правовые акты, принимаемые в Российской Фе­ дерации; б) акты палат Федерального Собрания РФ.

Подзаконные федеральные акты: указы, распоряжения Президента РФ: постановления, распоряжения Правитель­ ства РФ; нормативные акты, приказы, постановления, инст­ рукции федеральных органов исполнительной власти.

Законы субъектов Российской Федерации.

Подзаконные акты субъектов Российской Федерации:

указы, распоряжения президентов (губернаторов); постанов­ ления, распоряжения правительств субъектов Российской Федерации; нормативные акты министерств субъектов Рос­ сийской Федерации; приказы, постановления иных органов субъектов Российской Федерации.

Акты органов местного самоуправления есть норматив­ ные акты местной администрации, которые действуют толь­ ко на территории муниципального образования: распоряже­ ния и решения.

Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации.

В качестве источника российского права, в том числе финансового права, в последние годы в теории права все

736

чаще признается судебный прецедент1. Судебный прецедент есть правило поведения, сформулированное судом при рас­ смотрении конкретного дела в судебном решении, имеющее общеобязательное значение. Судебный прецедент как источ­ ник финансового права представлен главным образом реше­ ниями Конституционного Суда РФ. В настоящее время им вынесено более 10 решений по вопросам, касающимся госу­ дарственных финансов.

Финансовое законодательство есть совокупность норма­ тивных актов, содержащих нормы финансового права. Фи­ нансовое законодательство Российской Федерации составля­ ют: Конституция РФ, Закон РСФСР "О Государственной на­ логовой службе РСФСР" от 21 марта 1991 года, Указ Прези­ дента РФ от 23 декабря 1998 г. № 1635 "О Министерстве Рос­ сийской Федерации по налогам и сборам", Закон РФ "О фе­ деральных органах налоговой полиции" от 24 июня 1993 г., Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31 июля 1998 г., Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 5 августа 2000 г., Федеральный закон "О Счетной палате Российской Федерации" от 11 января 1995 г., Указ Президента РФ "Об аудиторской деятельности в Рос­ сийской Федерации" от 22 декабря 1993 г., Федеральный за­ кон "О финансовых основах местного самоуправления в Рос­ сийской Федерации" от 10 сентября 1997 г., Закон РФ "О дорожных фондах в Российской Федерации" от 18 октября 1991 г., (в редакции от 10 февраля 1999 г.), Федеральный за­ кон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" от 2 декабря 1990 г. (в редакции от 23 февраля 1999 г.), Закон РФ "Об организации страхового дела в Российской Федерации" от 27 ноября 1992 г. (в редакции от 31 декабря 1997 г.), Закон РФ "О валютном регулировании и валютном контроле" от 9 октября 1992 г., Закон РФ "О бухгалтерском учете" от 21 ноября 1996 г. (в редакции от 23 июля 1998 г.) и иные нормативно-правовые акты.

1 См.: Налоги и налоговое право. М., 1997. С. 154; Демин А. В. Финансовое право: предмет, метод, нормы и правоотношения. Красноярск, 1998. С. 52.

737

§ 2. Финансовый контроль: понятие, задачи и виды

Значение и содержание финансового контроля опреде­ ляет одна из главных функций — финансово-контрольная. Введение рыночных отношений заставляет по-новому взгля­ нуть на функции контроля как одного из важнейших элемен­ тов хозяйственного управления.

Понятие финансового контроля означает регламентиро­ ванную нормами права деятельность государственных, муни­ ципальных, общественных и иных хозяйствующих субъектов по проверке своевременности и точности финансового пла­ нирования, обоснованности и полноты поступления доходов в соответствующие фонды денежных средств, правильности и эффективности их использования. Значение финансового кон­ троля заключается в том, что он является важнейшим сред­ ством обеспечения законности в финансовой и хозяйствен­ ной деятельности. Он призван предупреждать бесхозяйствен­ ность и расточительность, выявлять факты злоупотреблений и хищений товарно-материальных ценностей и денежных средств. Действенность финансового контроля, осуществляе­ мого различными субъектами (органами государственной вла­ сти, местного самоуправления, аудиторами, аудиторскими фирмами), в значительной степени зависит от из взаимодей­ ствия в том числе и с правоохранительными органами.

К основным задачам финансового контроля можно отнес­ ти следующие: 1) содействие сбалансированности между по­ требностью в финансовых ресурсах и размерами денежных доходов бюджетов государства; 2) обеспечение своевременно­ сти и полноты выполнения финансовых обязательств перед государственным бюджетом; 3) выявление внутрипроизвод­ ственных резервов роста финансовых ресурсов, в том числе по снижению себестоимости и повышению рентабельности; 4) содействие рациональному расходованию материальных цен­ ностей и денежных ресурсов на предприятиях, в организаци-

738

ях и бюджетных учреждениях, а также правильному ведению бухгалтерского учета и отчетности; 5) обеспечение соблюде­ ния действующего законодательства и нормативных актов, в том числе в области налогообложения предприятий, относя­ щихся к различным организационно-правовым формам; 6) со­ действие высокой отдаче внешнеэкономической деятельности предприятий, в том числе по валютным операциям, и т. д.

Таким образом, финансовый контроль можно определить как разновидность финансовой деятельности государства, осу­ ществляемой всей системой органов государственной власти и управления, а также специальными контрольными органа­ ми и состоящей в проверке законности и целесообразности действий в области образования, распределения и использо­ вания денежных фондов государства, а также субъектов хо­ зяйствования и управления с применением специфических форм и методов его организации и воздействия.

Государственный финансовый контроль реализуется через общегосударственный, вневедомственный и ведомствен­ ный финансовый контроль, осуществляемый органами госу­ дарственной власти и управления:

а) общегосударственный контроль имеет наивысшее зна­ чение в силу особого статуса осуществляющих его органов — Федерального Собрания РФ и Правительства РФ. Общегосу­ дарственный контроль имеет наивысшее значение в силу осо­ бого статуса этих органов и осуществляется в рамках всего государства;

б) вневедомственный финансовый контроль, осуществля­ емый специальными финансово-кредитными органами, таки­ ми как Министерство финансов РФ, Центральный банк РФ, Министерство РФ по налогам и сборам, Федеральная служ­ ба налоговой полиции РФ, Федеральное казначейство и др.;

в) ведомственный финансовый контроль — это контроль министерств, ведомств, других органов государственного уп­ равления за деятельностью входящих в их систему предпри­ ятий, организаций, учреждений.

739

Ведомственный контроль в настоящее время вызывает обоснованную критику, так как он все более не соответству­ ет своему назначению. Ликвидация отраслевых министерств и связанной с ними системы ведомственного контроля яви­ лась одной из предпосылок создания института аудита в РФ.

Внутрихозяйственный финансовый контроль осуществ­ ляется на конкретных предприятиях, в учреждениях и органи­ зациях их руководителями и функциональными структурными подразделениями (бухгалтерией, финансовым отделом, отде­ лом планирования и нормирования заработной платы и др.).

Независимый (аудиторский) финансовый контроль осу­ ществляется физическими лицами — специально аттестован­ ными аудиторами и юридическими лицами — аудиторскими фирмами независимо от вида собственности. Это прежде всего предпринимательская деятельность (т. е деятельность, направ­ ленная на извлечение прибыли), основной целью которой яв­ ляется установление достоверности бухгалтерской (финансо­ вой) отчетности экономических субъектов и соответствия со­ вершенных ими финансовых и хозяйственных операций нор­ мативным актам, действующим в Российской Федерации.

Формы финансового контроля — это способ выражения

иорганизации контрольных действий — проверки, ревизии.

Взависимости от времени проведения финансовый контроль можно подразделить на предварительный, текущий и после­ дующий.

•Предварительный финансовый контроль осуществля­ ется на стадии составления, рассмотрения и утверждения финансовых планов предприятий, смет расходов и доходов учреждений и организаций, проектов бюджетов, текстов до­ говорных соглашений, учредительных документов и т. д.

•Текущий финансовый контроль проводится в процессе исполнения финансовых планов в ходе осуществления хозяй­ ственных или финансовых операций, когда, например, про­ веряется соблюдение норм и нормативов расходования то­ варно-материальных ценностей и денежных средств.

740