Козбаненко В.А. - Правоведение
.pdfдеградации, порчи, уничтожения и иного негативного воз действия хозяйственной и иной деятельности являются:
•земли, недра, почвы;
•поверхностные и подземные воды;
•леса и иная растительность, животные и другие орга низмы и их генетический фонд;
•атмосферный воздух, озоновый слой атмосферы и око лоземное космическое пространство.
Согласно п. 2 ст. 4 в первоочередном порядке подлежат охране естественные экологические системы, природные ландшафты и природные комплексы, не подвергшиеся ан тропогенному воздействию.
Наконец, п. 3 названной статьи определяет: особой охра не подлежат объекты, включенные в Список всемирного куль турного наследия и Список всемирного природного насле дия; особо охраняемые природные территории; лечебнооздоровительные местности и курорты; иные природные ком плексы, исконная среда обитания, места традиционного про живания и хозяйственной деятельности коренных малочис ленных народов Российской Федерации; объекты, имеющие особое значение, континентальный шельф и исключительная экономическая зона Российской Федерации, а также редкие или находящиеся под угрозой исчезновения почвы, леса и иная растительность, животные и другие организмы и места их обитания.
Вто же время отношениями по охране окружающей среды (тем более — по особой охране) экологические право отношения не исчерпываются. Их объективная первооснова — отношения по использованию конкретных природных объек тов. Собственно, они же подлежат охране в процессе исполь зования. Таким образом, объектами экологических правоот ношений являются природные объекты. Природный объект — обособленная часть природы, обладающая определенными признаками.
Во-первых, это естественное происхождение объекта. Естественное — в данном случае независимое от человека.
861
Например, специально высаженная лесополоса будет являться природным объектом, так как человек сыграл роль лишь в процессе определения места произрастания образующих ле сополосу деревьев, не влияя целенаправленно на сам про цесс их роста. В этой связи продукт генной инженерии вряд ли можно признать природным объектом, по крайней мере до тех пор, пока он не будет соответствовать второму при знаку, который является определяющим.
Второй признак природного объекта — нахождение его в экологической взаимосвязи с другими природными объектами. Природный объект должен быть элементом естественной эко логической системы. Поэтому не относятся к числу природных объектов оранжерейные растения и городские животные, вы рванные человеком из естественной среды обитания.
Все природные объекты, отвечающие вышеназванным признакам, можно подразделить на шесть основных видов (остальные являются либо их разновидности, либо их ком бинации):
земля — поверхность, охватывающая плодородный слой почвы. Имеет основополагающее значение, так как почти все остальные объекты связаны с ней (леса и большая часть жи вотного мира находятся на земле, недра — под землей, вод ные объекты — на земле либо под ней). Основу правового регулирования использования и охраны земель составляют нормы Земельного кодекса РФ от 28 октября 2001 г.;1
недра — часть земной коры, расположенная ниже по чвенного слоя, а при его отсутствии — ниже земной поверх ности и дна водоемов и водотоков, простирающаяся до глу бин, доступных для геологического изучения и освоения. Нед ропользование регламентируется Федеральным законом "О недрах" в ред. от 3 марта 1995 г.;2
1См.: СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 414.
2См.: СЗ РФ. 1995. № 10. Ст. 823 (с последующими изм. и доп.).
862
водные объекты — достаточно сложная по составу ка тегория, включающая в себя поверхностные и подземные вод ные объекты. В свою очередь, поверхностные водные объек ты подразделяются на:
•поверхностные водотоки, воды которых находятся в состоянии непрерывного движения (реки и водохранилища на них, ручьи, каналы);
•поверхностные водоемы, воды которых находятся в со стоянии замедленного водообмена (озера, водохранилища, болота, пруды);
•ледники — движущиеся естественные скопления льда атмосферного происхождения на земной поверхности;
•снежники — неподвижные естественные скопления сне га и льда, сохраняющиеся на земной поверхности в течение всего теплого времени года, или его части;
•подземные водные объекты — сосредоточение нахо дящихся в гидравлической связи вод в горных породах. Про цесс водопользования регулируется в соответствии с Водным кодексом РФ от 16 ноября 1995 г.;1
лес — совокупность древесной, кустарниковой и иной растительности, животных, микроорганизмов, находящихся в экологической взаимосвязи. От вышеперечисленных природ ных объектов лес принципиально отличается тем, что явля ется частью живой природы. Поэтому в отношении леса упо требляется не только термин "охрана" — от негативных по следствий человеческой деятельности, но и "защита" — от вредителей и болезней, а также пожаров. Основой правового регулирования использования и охраны лесов является Лес ной кодекс РФ;2
животный мир — совокупность живых организмов, всех видов диких животных, постоянно или временно населяю щих территорию РФ и находящихся в состоянии естествен ной свободы; также является частью живой природы, поэто-
1См.: СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4471 (с изм. от 30.12.2001).
2См.: СЗ РФ. 1997. № 5. Ст. 610 (с изм. от 30.12.2001).
863
му наряду с охраной самого животного мира речь идет так же об охране среды его обитания. Процесс пользования жи вотным миром регламентируется Федеральным законом от 24 апреля 1995 г. "О животном мире";1
атмосферный воздух — жизненно важный компонент окружающей природной среды — естественная смесь газов атмосферы, находящаяся за пределами жилых, производ ственных и иных помещений; воплощение окружающей сре ды, своего рода посредник между обществом и природой. Требования по охране атмосферного воздуха, наряду с Фе деральным законом "Об охране окружающей среды" уста новлены в Федеральном законе от 4 мая 1999 г. "Об охране атмосферного воздуха"2.
Наконец, в числе объектов экологических правоотноше ний следует упомянуть человека. С одной стороны, человек— природопользователь главный субъект этих отношений, с другой, — homo sapiens как биологический вид — часть жи вой природы, а конкретнее — животного мира.
§ 2. Механизм действия экологического права
Экологическое нормирование
Основу эколого-правового механизма составляет инсти тут экологического нормирования. Соответствующие нормы содержатся в Главе V Федерального закона "Об охране ок ружающей среды", устанавливающей правовые основы нор мирования в области охраны окружающей среды. Основопо лагающе значение данного института состоит в том, что именно он определяет, с одной стороны, требования к состо янию окружающей среды, соответствие которым позволяет утверждать, что среда благоприятна для жизни и здоровья
1См.: СЗ РФ. 1995. № 17. Ст. 1462.
2См.: СЗ РФ. 1999. № 18. Ст. 2222.
864
человека; с другой — устанавливает критерии правомернос ти поведения природопользователей (воздействие на окру жающую среду в пределах установленных нормативов явля ется правомерным, а их превышение влечет применение к природопользователю мер юридической ответственности). Экологические нормативы можно разделить на две группы в зависимости от того, что именно подлежит нормированию — качество окружающей среды или деятельность, влияющая на ее состояние. При этом нормативы качества окружающей среды — объективная основа для нормативов допустимого воздействия на нее; последние определяются таким образом, чтобы воздействие на окружающую среду не привело к ухуд шению ее качества сверх допустимых пределов.
Нормативы качества окружающей среды устанавливаются для оценки состояния окружающей среды в целях сохране ния естественных экологических систем, генетического фон да растений, животных и других организмов. В силу того, что воздействие на окружающую среду может осуществляться тремя способами —химическим, физическим, биологическим воздействием, к таким нормативам относятся:
•нормативы, установленные в соответствии с химичес кими показателями состояния окружающей среды, в том числе нормативы предельно допустимых концентраций (ПДК) хи мических веществ, включая радиоактивные вещества; нор мативы, установленные в соответствии с физическими пока зателями состояния окружающей среды, в том числе с пока зателями предельно допустимых уровней (ПДУ) радиоактив ности и тепла; нормативы, установленные в соответствии с биологическими показателями состояния окружающей среды,
втом числе видов и групп растений, животных и других орга низмов, используемых как индикаторы качества окружаю щей среды, а также нормативы предельно допустимых кон центраций микроорганизмов;
•нормативы допустимого воздействия на окружающую среду устанавливаются в целях предотвращения негативного воздействия на нее хозяйственной и иной деятельности. В
865
зависимости от способа воздействия выделяют следующие нормативы допустимого воздействия на окружающую среду:
1) нормативы предельно допустимых выбросов (ПДВ) и сбросов (ПДС) веществ и микроорганизмов. Эти нормативы устанавливаются для стационарных, передвижных и иных источников воздействия на окружающую среду субъектами хозяйственной и иной деятельности исходя из нормативов допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду, нормативов качества окружающей среды, а также техноло гических нормативов. О нормативах допустимой антропоген ной нагрузки на окружающую среду будет сказано ниже. Тех нологические нормативы устанавливаются для источников воздействия на основе использования наилучших существу ющих технологий и отражают допустимую массу выбросов и сбросов в расчете на единицу выпускаемой продукции. Необ ходимо учитывать, что при невозможности соблюдения нор мативов допустимых выбросов и сбросов могут устанавливаться лимиты на выбросы и сбросы. Установление лимитов на выб росы и сбросы допускается только при наличии планов сни жения выбросов и сбросов, согласованных с органами испол нительной власти, осуществляющими государственное управ ление в области охраны окружающей среды;
2)нормативы образования отходов производства и по требления и лимиты на их размещение;
3)нормативы допустимых физических воздействий (ко личество тепла, уровни шума, вибрации, ионизирующего излучения, напряженности электромагнитных полей и иных физических воздействий). Они устанавливаются для каждого источника такого воздействия с учетом влияния других ис точников физических воздействий;
4)нормативы допустимого изъятия компонентов природ ной среды, которые устанавливаются в соответствии с огра ничениями объема их изъятия в целях сохранения природ ных и природно-антропогенных объектов, обеспечения устой чивого функционирования естественных экологических сис тем и предотвращения их деградации;
866
5)нормативы допустимой антропогенной нагрузки на ок ружающую среду; устанавливаются для субъектов хозяйствен ной и иной деятельности в целях оценки и регулирования воз действия на окружающую среду всех стационарных, пере движных и иных источников, расположенных в пределах кон кретных территорий и акваторий. Такие нормативы устанав ливаются по каждому виду воздействия и совокупному воз действию всех источников, находящихся на этих территори ях и акваториях;
6)согласно п. 1 ст. 22 Федерального закона "Об охране окружающей среды" законодательством Российской Федера ции и ее субъектов могут устанавливаться нормативы иного допустимого воздействия на окружающую среду при осуще ствлении хозяйственной и иной деятельности. В качестве при мера можно привести территориальные нормативы, устанав ливающие требования к размерам той или иной территории. Так, ст. 111 Водного кодекса РФ предусмотрены водоохран ные зоны вокруг поверхностных водных объектов, в преде лах которых устанавливается специальный режим деятель ности.
Экологический мониторинг
Следующий необходимый элемент механизма действия экологического права — экологический мониторинг. Это ком плексная система наблюдений за состоянием окружающей сре ды, оценки и прогноза изменений состояния окружающей среды под воздействием природных и антропогенных факто ров. Глава X Федерального закона "Об охране окружающей среды" определяет требования к организации государствен ного экологического мониторинга (государственного монито ринга окружающей среды), который осуществляется в целях наблюдения за состоянием окружающей среды, в том чис ле — в районах расположения источников антропогенного воз действия и воздействия этих источников на окружающую сре ду, а также обеспечения потребностей государства, юриди ческих и физических лиц в достоверной экологической ин-
867
формации, необходимой для предотвращения и уменьшения неблагоприятных последствий изменения состояния окружа ющей среды.
Осуществление экологического мониторинга подразуме вает последовательное выполнение двух основных задач. Вопервых, это наблюдение за состоянием окружающей сре ды, необходимое для своевременного выявления изменений в нем, их оценки, прогноза и выработки рекомендаций по предупреждению и устранению последствий тех изменений, которые носят негативный характер. Во-вторых, получен ная информация предоставляется уполномоченным органам, чтобы обеспечить реализацию иных функций государствен ного управления природопользованием и охраной окружаю щей среды.
В Российской Федерации существует Единая государ ственная система экологического мониторинга (ЕГСЭМ), функции общего руководства которой осуществляет Мини стерство природных ресурсов Российской Федерации, а ос новным исполнителем является Федеральная служба России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Рос гидромет). В деятельности системы участвуют Федеральная служба земельного кадастра, Министерство сельского хо зяйства РФ, Министерство здравоохранения РФ и другие заинтересованные министерства и ведомства.
Экологический контроль
В числе функций государственного управления приро допользованием и охраной окружающей среды, реализацию которых обеспечивает проведение экологического мониторин га, следует упомянуть экологический контроль — систему мер, направленных на предотвращение, выявление и пресе чение нарушений экологического законодательства, обеспе чение соблюдения субъектами хозяйственной и иной деятель ности требований в области охраны окружающей среды. Эко-
868
логический контроль осуществляется в соответствии с норма ми главы XI Федерального закона "Об охране окружающей среды".
Экологический контроль проводится в целях обеспечения органами государственной власти и местного самоуправле ния, юридическими и физическими лицами исполнения зако нодательства в области охраны окружающей среды. Если объект экологического мониторинга — окружающая среда, за состоянием которой осуществляется наблюдение, то объект экологического контроля — деятельность человека, способ ная отрицательно повлиять на окружающую среду. Что каса ется взаимосвязи этих двух институтов, то экологический мониторинг является информационной основой осуществле ния экологического контроля — выявление негативных из менений в состоянии окружающей среды дает основания пред положить, что такие изменения обусловлены нарушением тре бований экологического законодательства кем-либо из природопользователей.
Действующее законодательство предусматривает осуще ствление следующих видов экологического контроля:
• государственный экологический контроль; осуществ ляется федеральными органами исполнительной власти и орга нами исполнительной власти субъектов Российской Федера ции и подразумевает последовательное решение двух задач. Первая стадия — это собственно контроль, т. е. организация проверок, экспертиз и других действий, направленных на выявление нарушений экологического законодательства. Для этого государственные инспектора при исполнении своих дол жностных обязанностей в пределах своих полномочий имеют право в установленном порядке посещать организации, объек ты хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, в том числе объекты, подлежащие государ ственной охране, оборонные объекты, объекты гражданской обороны; знакомиться с документами и иными необходимыми для осуществления государственного экологического контро ля материалами; проверять работу очистных сооружений и
869
других обезвреживающих устройств, средств контроля, а также выполнение планов и мероприятий по охране окру жающей среды. Вторая задача факультативная, поскольку подлежит решению лишь в том случае, когда проверкой вы явлены нарушения экологического законодательства — име ется в виду принятие мер по их пресечению. Для этого госу дарственные инспектора вправе предъявлять требования и выдавать предписания об устранении нарушений, приоста навливать деятельность юридических и физических лиц, при влекать правонарушителей к административной ответствен ности, а также осуществлять иные определенные законода тельством полномочия;
•муниципальный экологический контроль; осуществ ляется на территории муниципального образования органами местного самоуправления или уполномоченными ими органа ми;
•производственный экологический контроль; осуществ ляется в процессе хозяйственной и иной деятельности ее субъектами, которые обязаны предоставлять сведения об организации производственного экологического контроля в органы, осуществляющие государственный и муниципальный контроль;
•общественный экологический контроль; осуществля ется общественными и иными некоммерческими объединени ями в соответствии с их уставами, а также гражданами.
Оценка воздействия на окружающую среду и экологическая экспертиза
Важнейший элемент механизма государственного управ ления природопользованием — экологическая экспертиза. Это установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и определение до пустимости реализации объекта экологической экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздей ствий этой деятельности на окружающую природную среду и
870