2. Основные подходы к изучению зарубежного опыта муниципального управления

Вопрос о соотношении муниципальной и государственной власти является предметом научных дискуссий, которое нашло отражение в следующих теориях местного самоуправления: теории свободной общины, общественной теории самоуправления, государственной теории самоуправления, теории дуализма местного самоуправления².

При изучении современного зарубежного опыта организации местного самоуправления как формы публичной власти мы будем рассматривать следующие блоки-основы:

1. полномочия органов местного самоуправления;

2. организационные основы местного самоуправления и внутренний (муниципальный) менеджмент;

3. финансово-экономические основы местного самоуправления;

4. формы взаимодействия государства и органов местной власти.

1. Полномочия органов местного самоуправления

Компетенция местных органов власти складывается из предметов ведения (вопросов местного значения) и полномочий муниципальных органов по решению этих вопросов. Полномочия органов муниципального управления – это закрепленные законами права и обязанности по выполнению возложенных на них функций. С точки зрения происхождения функций и задач выделяют три группы полномочий: обязательные (такие как решение вопросов местного значения), делегированные или порученные (государственные полномочия или полномочия других муниципальных образований) и добровольные полномочия.

Схема 1

Полномочия органов

местного самоуправления

Обязательные

Делегированные

Добровольные

Предметы ведения и, соответственно, диапазон функций местного самоуправления очень широкий и в каждой стране имеет свои особенности. Наиболее типичные кластеры из них следующие: экономическое развитие местного сообщества; образование, здравоохранение и социальные услуги; услуги по развитию окружающей среды; защитные функции, охрана общественного порядка; коммунальное хозяйство; культурно-досуговая деятельность.

Основная деятельность и, соответствующие, функции органов местного самоуправления заключаются в самостоятельном оказании необходимых услуг и создании и развитии условий для оказания этих услуг. Стратегия развития местного самоуправления в развитых странах все чаще и чаще выводит на первый план второй аспект деятельности органов местного самоуправления. Местные власти не просто обеспечивают услугами, являясь их поставщиками, а способствуют оказанию услуг сообществу другими организациями, становясь организаторами и координаторами этих процессов³. Определение диапазона полномочий, разграничение функций и объема компетенции органов местного самоуправления осуществляется на основе принципа субсидиарности, согласно которому те или иные функции не должны передаваться на более высокий уровень, если они эффективно могут выполняться на низовом уровне:.

2. Организационные основы местного самоуправления

Местное самоуправление включает в себя, как правило, два элемента – выборный орган (выборное муниципальное собрание, которое может называться по-разному – совет, ассамблея) и исполнительный орган. Исполнительный орган может быть единоличным и коллегиальным. Если это единоличный орган, то, скажем, это мэр (Франция) или бургомистр (ФРГ). Пример коллегиального органа – магистрат в некоторых землях ФРГ или джунта в Италии. Исполнительный орган необходим, поскольку это постоянно действующая структура, а выборное собрание заседает периодически, для решения каких-то важных принципиальных вопросов.

Представительные органы местного самоуправления избираются на срок от 1 до 6 лет (чаще всего на 4 года). При продолжительном сроке деятельности представительные органы местного самоуправления могут частично обновляться, т.е. проводится ротация. Во Франции, например, генеральные советы обновляются каждые три года. Выборы в представительный орган проводятся по мажоритарной системе (Великобритания, США) или по пропорциональной системе (большинство стран Западной Европы). Советы формируют постоянные или временные комитеты (комиссии).

Представительный орган, являясь высшим органом муниципальной власти, во всех странах представляет интересы населения – избирателей (отчитывается перед населением), определяет и контролирует стратегию деятельности и финансовую политику муниципалитета, утверждает бюджет, организует работу постоянных и временных комитетов (комиссий).

Исполнительный орган выполняет все решения совета, разрабатывает и реализует свои оперативные и тактические решения, а также делегированные государством полномочия и обязанности. Исполнительный орган местного самоуправления почти всегда подотчетен совету. В Великобритании нет отдельного исполнительного органа, и совет несет ответственность за оказание муниципальных услуг.

Можно выделить три основные формы образования местных исполнительных органов.

1. Система, при которой избранное гражданами представительное собрание (совет) само избирает должностных лиц, образующих исполнительный орган. Это, например, система выборов мэра во Франции, или система «сильный совет-слабый мэр» в США. Мэр – единоличный исполнительный орган в виде одного избранного служащего. Может быть избран коллегиальный орган, как магистрат в ряде земель ФРГ или комиссионная форма управления в США.

2. Система раздельного избрания муниципального собрания и исполнительного совета. Наиболее характерна для Японии, где губернаторы префектур, мэры городов и старосты деревень избираются населением. Эта форма применяется в некоторых штатах США (форма «слабый совет-сильный мэр») и в некоторых землях ФРГ (южногерманская модель). При избираемом мере или бургомистре уменьшается роль представительного коллегиального органа. В Японии, к примеру, по инициативе губернатора может быть проведен досрочный роспуск соответствующего представительного органа.

3. Неизбираемые органы. Они бывают двух видов:

а) функцию исполнительного органа выполняет представитель центральной власти. Таким примером являлось положение префектов и супрефектов во Франции (до проведения муниципальной реформы), которые фактически возглавляли исполнительную власть в административной единице и были независимы от представительного органа муниципалитета. Сейчас такая система встречается в ряде стран Азии, Африки и Латинской Америки;

б) функции исполнительного органа могут быть возложены на специально приглашаемого управленца – менеджера. Такая система распространена в США, носит название «совет-управляющий». Вопросы большой важности выносятся на местный референдум, особенно в тех случаях, когда местные власти опасаются принимать решение без опоры на население.

Муниципальный менеджмент

Проблемы использования достижений бизнес-менеджмента в муниципальном управлении стали особо актуальными и реальными. Развитие муниципального менеджмента является частью общей стратегии приближения местного самоуправления к потребителям и достижения высоких стандартов качества оказания муниципальных услуг.

Для муниципальных служащих Российской Федерации представляет интерес передовой опыт зарубежных коллег в области разработки, принятия и реализации муниципальных управленческих решений. Местные органы власти в развитых странах в своей деятельности активно используют методы стратегического и корпоративного бизнес-планирования, строят свою работу на основе обоснованных программ социально-экономического развития территорий. Большое внимание при этом уделяется разработке кадровой политики муниципального образования и менеджмент-персоналу. И, естественно, невозможно построить эффективную систему местного самоуправления без стимулирования процессов широкого участия общественности, населения в местных делах. Преодоление социально-управленческого отчуждения населения достигается не только через участие в выборах, а, прежде всего, через реальное участие в процессе разработки, принятия и реализации управленческих решений и расширение возможностей эффективного контроля населения над органами местного самоуправления.

3. Финансово-экономические основы местного самоуправления⁴

Источники дохода местного самоуправления в зарубежных странах включают в себя местные налоги, местные (неналоговые) поступления (плата за услуги: жилье, транспорт, водоснабжение, за пользование природными ресурсами, доходы от аренды имущества и т.д.), доходы от правительственных грантов, различного рода дотации, субвенции и трансферты из государственного бюджета. Структура налогов, поступающих в распоряжение местных властей, выглядит в разных странах по-разному и отличается по масштабу, типу и ставкам. Налоговые поступления составляют первое место в доле доходов местного самоуправления во всех странах. В целом в области формирования налоговых доходов на Западе существует две разновидности налоговой политики по критерию самостоятельности местных властей в сфере установления видов налогов, их ставок, условий взимания и распределения налогов между бюджетами различных уровней.

Первый вид политики (децентрализованная) ориентируется на американскую модель (США, Япония, Великобритания), где региональные и местные органы власти имеют высокую степень свободы в сфере налогообложения. Этот метод мотивирует местное самоуправление на развитие собственной налогооблагаемой базы и, соответственно, уменьшается доля дотаций, субвенций, трансфертов и других форм государственного перераспределения бюджета. Местные органы власти оставляют у себя большую часть основных налогов (подоходный, на собственность, НДС, акцизный сбор, корпоративный налог). Децентрализованная модель налоговой политики обеспечивает стабильные источники местных доходов только при стабильных экономических условиях и в то же время уменьшает возможности макроэкономического управления.

При реализации второй модели (например, ФРГ) центральная власть имеет большую степень контроля за налоговой политикой местных властей. Как правило, это достигается за счет долевого участия бюджетов всех уровней в главных видах налоговых поступлений. Такое финансирование основано на механизмах перераспределения доходов. Основной недостаток этой модели – сужение местной автономии, возможностей демократического контроля и ответственности населения за местные дела.

Наиболее чаще встречается гибридная (смешанная) модель формирования финансов местного самоуправления. Примером здесь является Франция.

В развитых странах Запада достаточно высокая доля государственных дотаций и субсидий местным органам власти. Они составляют по разным странам от 25% до 50% доходов местных бюджетов. Дотации делятся на целевые (субсидии и субвенции) в рамках конкретных проектов и программ, или стандартного пакета функциональных социальных программ, как здравоохранение, образование, занятость, социальное обеспечение, а также на общие, связанные в большей степени с финансовым выравниванием муниципалитетов. Главная задача межмуниципального финансового выравнивания – сглаживание различий в области доходов и расходов муниципальных бюджетов. Это происходит на основе анализа объективных критериев и сравнения местных показателей со средними показателями по стране. Механизм предоставления общей дотации рассчитан на предупреждение глубоких диспропорций в муниципальных образованиях и построен таким образом, чтобы не допустить развития иждивенчества у местных органов власти. Соответственно, дотации бывают базовые, уравнительные, компенсационные, инвестиционные и специальные.

4. Взаимодействие органов местного самоуправления и государства

По характеру взаимодействия государства и местного самоуправления можно выделить 2 основные модели. В Великобритании и США функционирует англосаксонская модель, где отсутствует назначаемый представитель центрального правительства для осуществления контроля за деятельностью местных властей.

Во Франции, Испании, Италии сложилась практика назначения правительством полномочных представителей, осуществляющих контроль за местным самоуправлением. Правда, с 80-х гг. XX в. произошли муниципальные реформы в этих странах (к примеру, во Франции), которые привели к замене административного (априорного) контроля государства на апостериорный (проверка только законности муниципальных решений). Причем право государства на вето муниципальных решений осуществляется только через суд.

Конкретные формы прямого и косвенного государственного контроля над деятельностью местного самоуправления проявляется сегодня в таких моделях, как внешнее и внутреннее «наблюдаемое управление».

В модели «внешнего наблюдения» назначаемое правительством лицо осуществляет независимый контроль и подотчетен только правительству. В модели «внутреннего наблюдения» наблюдатель входит в местную администрацию (или совет) в качестве ее руководителя и обладает двойной отчетностью: перед советом и правительством.