4. Организационные структуры управления

Важнейшим звеном механизма управления являются его ор­ганизационные структуры — система органов власти и управле­ния природопользованием. К управлению природопользовани­ем причастны все ветви власти: представительная (законода- 180 тельная), исполнительная и судебная. Каждая из них выполня­ет свои функции и имеет подразделения, специально уполномо­ченные для регулирования экологической сферы. Организаци­онно управление природопользованием осуществляется посред­ством территориального и отраслевого принципов.

Окружающая среда как объект управления в своей основе неделима и в каждом регионе своеобразна. Объекту управления должна соответствовать и система органов управления, отража­ющая, с одной стороны, целостность природы, с другой — ее ре­гиональное своеобразие. Именно такой подход к проблемам при­родопользования обеспечивается территориальным принципом управления, который реализуется в нашей стране следующим образом.

Глава государства, Президент Республики Беларусь, в соот­ветствии с Конституцией Республики Беларусь издает декреты, указы, распоряжения, директивы (в том числе касающиеся и природоохранных проблем), которые имеют силу на всей терри­тории страны. Президент сам или через создаваемые им влас­тные структуры контролирует соблюдение природоохранного законодательства местными органами управления и самоуправ­ления, а также подведомственными органами.

Парламент — Национальное собрание Республики Беларусь, являясь представительным и законодательным органом госу­дарства, определяет основные направления государственной экологической политики, принимает законодательные акты в области охраны окружающей среды и природопользования, при необходимости объявляет территории зонами экологического бедствия. В Палате представителей Национального собрания действует Постоянная комиссия по проблемам чернобыльской катастрофы, экологии и природопользованию, от которой зави­сит окончательная форма принимаемых экологических зако­нов.

Правительство, Совет Министров Республики Беларусь, яв­ляется центральным органом госуправления и осуществляет ис­полнительную власть в республике, в том числе реализует госу­дарственную экологическую политику, разрабатывая и претво­ряя в жизнь экологические программы и крупные природоох­ранные мероприятия, координируя деятельность министерств и иных республиканских органов управления в части охраны ок­ружающей среды и природопользования, определяя направле­ния международного экологического сотрудничества.

На местах территориальный принцип управления природо­пользованием реализуется областными, городскими, районны­ми, поселковыми, сельскими Советами депутатов, а также их исполкомами, которые несут ответственность за состояние окру­жающей среды на подведомственных территориях, выполнение государственных экологических программ и прочих природоох­ранных мероприятий, а также разрабатывают и утверждают местные программы охраны природы, организуют их матери­ально-техническое и финансовое обеспечение. Законом “О мес­тных органах власти” (1991) исполнительным комитетам мес­тных советов предоставлено право устанавливать порядок госу­дарственного экологического контроля на своих территориях и координировать всю природоохранную деятельность в регионе.

Отраслевой принцип управления природопользованием проявляется в осуществлении государственного контроля за сос­тоянием природных ресурсов и принятии мер по их охране и ра­циональному использованию со стороны отраслевых министерств и ведомств, которые относятся к органам специальной компетен­ции, уполномоченным выполнять природоохранные функции. Ос­новным государственным органом управления природопользова­нием в Республике Беларусь является Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды (Минприроды Респуб­лики Беларусь). На него возложены следующие функции:

• разработка и проведение единой государственной полити­ки в области охраны окружающей среды и рационального ис­пользования природных ресурсов;

• комплексное управление природоохранной деятельностью в республике, координация деятельности других министерств и ведомств в этой области;

• государственный контроль за использованием и охраной природных ресурсов;

• разработка предложений по совершенствованию ХМП, экологических нормативов и правил;

• проведение государственной экологической экспертизы;

• обеспечение населения экологической информацией, учас­тие в создании системы экологического образования и воспита­ния, взаимодействие с общественными природоохранными ор­ганизациями;

• осуществление международного сотрудничества в преде­лах своей компетенции и др.

Подведомственными Минприроды Республики Беларусь орга­нами управления природопользованием на местах являются 6 об­ластных, Минский городской комитеты и 123 гор(рай)инспек- ции природных ресурсов и охраны окружающей среды, которые выполняют в местном масштабе те же функции, что и головное министерство. Кроме того, они применяют и меры администра­тивного воздействия к субъектам, наносящим ущерб окружаю­щей среде: налагают штрафы, направляют представления в су­дебные органы и пр.

В систему Минприроды входят также Комитет рыбоохраны, отвечающий за использование и воспроизводство рыб и водных беспозвоночных, производственное объединение “Белгеология”, в компетенции которого, помимо геологоразведочных функций, находится мониторинг состояния подземных вод и проведение исследований, связанных с воздействием на них аварии на ЧАЭС. В ведении Минприроды состоят и научные организации: Центральный научно-исследовательский институт комплексно­го использования водных ресурсов (ЦНИИКИВР), Белорусский научно-исследовательский геологоразведочный институт (Бел- НИГРИ), Республиканский научно-технический центр дистан­ционной диагностики природной среды “Экомир”, Белорусский научно-исследовательский центр “Экология”.

Иными специально уполномоченными государственными ор ганами в области охраны окружающей среды являются также:

• Государственный комитет по земельным ресурсам, геоде­зии и картографии Республики Беларусь: занимается вопроса­ми учета земель, ведением государственного земельного кадас­тра, осуществляет контроль за использованием и охраной зе­мель, руководит землеустроительной службой;

• Министерство здравоохранения Республики Беларусь: в его ведении находится санитарно-эпидемиологическая служба, а к компетенции органов санитарного надзора отнесены вопросы гигиены труда, контроль за качеством питьевой воды и продук­тов питания, за соблюдением санитарных правил содержания улиц, дворов и иных территорий населенных пунктов;

• Министерство по чрезвычайным ситуациям Республики Беларусь: на него возложено решение всех задач, связанных с ликвидацией чрезвычайных ситуаций, радиационного загряз­нения, последствий стихийных бедствий, производственных аварий и катастроф. При министерстве функционируют Коми­тет по надзору за безопасным ведением работ в промышленности и атомной энергетике и Комитет по проблемам последствий ка­тастрофы на ЧАЭС;

• Министерство лесного хозяйства Республики Беларусь: осуществляет контроль за состоянием, использованием, воспро­изводством и охраной лесов, а также ведет их государственный учет и государственный лесной кадастр;

• Государственный комитет по гидрометеорологии Респуб­лики Беларусь: проводит мониторинг состояния поверхностных вод, атмосферного воздуха, почв, радиационного загрязнения природной среды;

• Министерство внутренних дел Республики Беларусь: обес­печивает охрану атмосферного воздуха от вредного воздействия транспортных средств силами экологической милиции;

• Государственный таможенный комитет Республики Бела­русь: выполняет природоохранные функции путем предотвра­щения вывоза животных и растений, занесенных в Красную книгу, а также препятствует незаконному ввозу товаров, пред­ставляющих экологическую опасность;

• Управление делами администрации Президента Респуб­лики Беларусь; осуществляет руководство природоохранной де­ятельностью на территории национальных парков и заповедни­ков.

Значительную роль в организации контроля за состоянием окружающей среды и использованием природных ресурсов вы­полняют общественные организации и объединения: Белорус­ское общество охраны природы, Белорусское общество охотни­ков и рыболовов, Белорусское молодежное движение “Белая Русь”, Белорусский социально-экологический союз, Белорус­ская экологическая партия “зеленых”.

Сложившаяся система управления экологической сферой в рес­публике (рис. 13.2) недостаточно гибкая и обеспечивает в пер­вую очередь, к сожалению, отраслевые, а не природоохранные интересы, поскольку одни и те же министерства совмещают производственные функции с контролем за качеством и потреб­лением природных ресурсов. Разработка мероприятий по охра­не окружающей среды и рационализации ресурсопотребления, финансирование этих мероприятий осуществляются теми же министерствами и ведомствами.

Организация управления природопользованием по отрасле­вому принципу содержит ряд существенных недостатков:

• отраслевой подход не учитывает взаимосвязи, взаимообус­ловленности компонентов природной среды, поскольку каждая отрасль имеет дело с определенным видом природных ресурсов, а ведомственная разобщенность не способствует комплексности природоохранной деятельности;

• контроль за рациональностью использования природных ресурсов со стороны министерств, эксплуатирующих эти ресур­сы, малоэффективен;

• управление эксплуатацией одного ресурса несколькими ведомствами зачастую приводит к истощению данного ресурса (например, земель, руководство использованием которых осу­ществляют как Госкомзем, так и Минсельхозпрод);

• контролирующие органы практически не несут ответствен­ности за обеспечение нормативного уровня природной среды;

• предприятия, ориентированные на достижение максималь­ной прибыли, не заинтересованы в ресурсосбережении, сниже­нии отходов производства, поскольку это приводит к росту не­производительных, с точки зрения хозяйственников, затрат.

Многообразие горизонтальных связей на уровне региона, тесное взаимодействие природных и социально-экономических систем обусловливают необходимость обеспечения приоритета территориального (регионального) подхода в управлении приро-

Национальное