Глава 24. Международное сотрудничество в природоохранной деятельности

1. Формирование системы международного экологического сотрудничества

Основная особенность глобальных проблем состоит в том, что ни одна страна самостоятельно не может с ними справиться. На­ша природная среда является составной частью планетарной экологической системы, и решение таких глобальных проблем, как охрана озонового слоя, борьба с трансграничным переносом загрязняющих веществ, предотвращение антропогенного изме­нения климата, сохранение биоразнообразия, лесовосстановле­ние и других, в государственном масштабе нереально без объе­динения усилий всего мирового сообщества. В основе глобаль­ных экологических проблем лежат процессы и явления плане­тарного масштаба, затрагивающие основы существования чело­веческой цивилизации, поэтому их решение требует участия всего мирового сообщества.

На необходимость общечеловеческих усилий для предотвра­щения разрушения экосистемы планеты указывал еще в начале XX в. В.И. Вернадский в контексте своей концепции ноосферы. Впоследствии результаты моделирования глобального развития подтвердили вывод о том, что страны мира должны более ответ­ственно подходить к решению экологических проблем на основе международного сотрудничества. В наши дни государства доб­ровольно делегируют часть своих прав международным органи­зациям, которые от их общего имени вводят рациональные нор­мы природопользования. В этом процессе проявляются деидео­логизация межгосударственных отношений, “верховенство сб-

щечеловеческой идеи”, что в значительной степени содействует и оздоровлению международного политического климата.

В ходе становления и развития международное сотрудничес­тво в области охраны окружающей среды претерпело сущес­твенные изменения. Выделяют следующие периоды формирова­ния современной системы международного экологического сот­рудничества:

1913—1948 гг.;

1948—1968 гг.;

1968—1992 гг.;

с 1992 г. по настоящее время.

Первый этап связан с попытками объединения усилий раз­личных стран в целях защиты природы в рамках международ­ных конференций. Впервые конференция такого рода, собрав­шая ученых из 18-ти стран, состоялась в 1913 г. в Берне (Швей­цария). В 1923 г. в Париже прошел I Международный конгресс по охране природы. В 1928 г. в Брюсселе было открыто Между­народное бюро защиты природы. Но усилия международной об­щественности на этом этапе не пользовались поддержкой прави­тельств, носили информационный, дискуссионный характер и не привели к выработке каких-либо практических мер по охра­не природной среды.

Второй этап начался с созданием ООН, которой в настоя­щее время принадлежит ведущая роль в международном эко­логическом сотрудничестве. Можно сказать без преувеличе­ния, что все органы ООН наряду с политическими, экономи­ческими, социальными и иными проблемами занимаются воп­росами охраны окружающей среды. Вместе с тем ООН имеет специальную программу, главной задачей которой является исключительно охрана окружающей среды, — ЮНЕП. Первая международная природоохранительная организация (Между­народный союз защиты природы) была создана в 1948 г. на базе Брюссельского бюро при активной поддержке ЮНЕСКО. В 50-е годы происходит изменение концептуального подхода к проблемам окружающей среды: на смену концепции защи­ты природы как сохранения отдельных природных объек­тов пришла концепция охраны природы, предполагаю­щая рациональное, комплексное использование естественных ресурсов. В связи с этим в 1956 г. Международный союз защи­ты природы был переименован в Международный союз охраны природы и природных ресурсов (МСОП).

Третий этап характеризуется чрезвычайной активизацией многостороннего международного экологического сотрудничес­тва, что было обусловлено негативными последствиями науч­но-технической революции. В 60-е годы воздействие человека на окружающую среду приобретает глобальный характер и все чаще превышает естественные возможности экосистем к само­восстановлению. В 1968 г. сессия Генассамблеи ООН приняла резолюцию, установившую роль благоприятной окружающей среды для соблюдения основных прав человека. Важнейшим этапом в экологической политике государств и всего междуна­родного сообщества принято считать состоявшуюся в Стокголь­ме (1972) Международную конференцию по окружающей чело­века среде. В соответствии с ее решением и был учрежден посто­янно действующий орган ООН по охране окружающей среды — ЮНЕП. Стокгольмская конференция создала прецедент рас­смотрения экологических проблем в контексте человеческого развития. Последующие международные конференции по раз­личным социально-экономическим проблемам, проводимые под эгидой ООН (Конференция по народонаселению в Бухаресте (1974), Всемирная продовольственная конференция в Риме (1974), Конференция ООН по населенным пунктам в Ванкувере (Канада, 1976), Конференция по новым и возобновляемым ис­точникам энергии в Найроби (Кения, 1981) и др.), так или иначе затрагивали вопросы охраны среды обитания человека.

Начало четвертого этапа знаменует состоявшаяся 3-14 ию­ня 1992 г. в Рио-де-Жанейро Конференция ООН по окружающей среде и развитию. Она подвела итоги международной деятель­ности по охране окружающей среды за двадцать лет, прошед­ших после Стокгольмской конференции, приняла целый ряд программных документов, разработала концепцию устойчивого человеческого развития, открыла для подписания международ­ные конвенции²² об охране климатических ресурсов и о биологи­ческом разнообразии. Конференция в Рио задала программу дальнейшего международного сотрудничества в области приро­доохранной деятельности принятием “Повестки дня на XXI век” и других итоговых документов.

Современная система международного экологического сот­рудничества объединяет следующие основные направления:

1. парламентское сотрудничество, состоящее в координации законодательной деятельности и обеспечивающее решение меж­государственных экологических проблем путем разработки мо­дельных (рекомендательных) законов в сфере экологии;

2. взаимодействие исполнительных структур отдельных го­сударств, ориентированное на координацию разработки и реа­лизации экологических программ под эгидой ООН;

3. конвенционное регулирование природоохранной деятель­ности путем заключения договоров и других видов международ­ных соглашений, предполагающих единый подход разных стран к решению конкретных экологических проблем;

4. научно-техническое сотрудничество, направленное на об­мен научно-технической информацией, совместную реализацию природоохранных проектов, комплексное использование науч­ных разработок, совместное осуществление экспертиз и т.п.;

5. экологическое сотрудничество общественных организа­ций, деловых кругов, проведение международных экологичес­ких форумов и т.д.

Наиболее распространенной и действенной формой сотруд­ничества по вопросам охраны окружающей среды является зак­лючение международных договоров и иных соглашений. Пар­тнерами в таких соглашениях обычно выступают страны-соседи или государства, объединенные общностью интересов в сохране­нии природной среды региона или совместном использовании некоторых ресурсов.

Международно-правовая природоохранная практика имеет более чем вековую историю. Начало ей было положено заключе­нием соглашений по регулированию использования и охраны ресурсов животного мира. В 1875 г. Австро-Венгрия и Италия приняли Декларацию об охране птиц, а в 1882 г. была заключе­на Конвенция о порядке регулирования рыболовства в Северном море. В том же году в Париже несколькими европейскими стра­нами была подписана первая Международная конвенция по за­щите полезных для сельского хозяйства птиц. В 1897 г. Россия, Япония и США подписали соглашение о совместном использо­вании и охране морских котиков в Тихом океане. Рыболовство, добыча китов и других морских животных — традиционная сфера международных соглашений. Сейчас в этой области дей­ствует более 70 договоров.

Растущая обеспокоенность ухудшением состояния морских вод побудила 20 стран мира к заключению в Лондоне Конвенции по предотвращению загрязнения морей нефтью (1954). Договором запрещен слив нефти и нефтепродуктов в пределах 80-250 км от побережий подписавших его стран. Впоследствии в этой сфере были заключены новые конвенции (Лондон, 1972, 1973), пред­усматривающие жесткий режим полного предотвращения ка­ких бы то ни было сбросов и захоронений в Мировом океане, в том числе радиоактивных.

Важнейшим в истории межгосударственных соглашений яв­ляется Договор о запрещении испытаний ядерного оружия в ат­мосфере, космическом пространстве и под водой, подписанный более чем 100 странами в Москве в 1963 г.

Проблема защиты окружающей среды от разрушения в ходе военных действий нашла отражение в подписанной в 1977 г. бессрочной Конвенции о запрещении военного или любого иного враждебного использования средств воздействия на природную среду, идея которой была выдвинута СССР. Термин “средства воздействия на природную среду” относится к любым средствам для изменения динамики, состава или структуры Земли или космического пространства путем преднамеренного управления природными процессами. Участники конвенции обязались не прибегать к военному или иному враждебному использованию средств воздействия на экосистему планеты, которые имеют ши­рокие, долгосрочные или серьезные последствия в качестве спо­собов разрушения, нанесения ущерба другому государству, а также не помогать в осуществлении такого рода действий дру­гим странам и организациям. Конвенция не ограничивает ис­пользование в мирных целях средств воздействия на природную среду в соответствии с принципами международного права.

В наши дни ни одна страна мира не может обеспечить себе бе­зопасность за счет другой. Единственный путь — понижение уровня военного противостояния, прежде всего путем радикаль­ного сокращения ядерных арсеналов. В декабре 1987 г. был сде­лан первый реальный шаг к ядерному разоружению в результа­те подписания в Вашингтоне между США и СССР Договора о ликвидации ракет средней и меньшей дальности. Одновременно был достигнут прогресс на пути к 50 % -му сокращению страте­гических вооружений СССР и США.

Современное конвенционное регулирование направлено на предотвращение возможных последствий для окружающей сре­ды опасных видов хозяйственной деятельности. С этой целью международным сообществом были подписаны следующие до­кументы: Конвенция о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния (1979), Венская конвенция об охране озо­нового слоя (1985), Конвенция о помощи в случае ядерной вой­ны или радиационной аварийной ситуации (1986), Конвенция о перевозке опасных грузов (1989) и др. Международным дости­жением исключительной важности признается Монреальский протокол о веществах, разрушающих озоновый слой (1987), в соответствии с которым подписавшие его стороны обязались к 2000 г. снизить на 50 % выбросы в атмосферу хлорфторсодержа­щих углеводородов, губительно действующих на защитную обо­лочку Земли.

Всеобщую заинтересованность представляет и сохранение биологического и ландшафтного разнообразия планеты. С этой целью международным сообществом были подписаны такие обязательства, как Конвенция о водно-болотных угодьях, имею­щих международное значение главным образом в качестве мес­тообитания водоплавающих птиц (1971), Конвенция об охране всемирного культурного и природного наследия (1972), Конвен­ция об охране мигрирующих видов диких животных (1979) и

др. Но одним из наиболее существенных достижений междуна­родного экологического сотрудничества является заключение в 1992 г. Конвенции о сохранении биологического разнообразия. В целях создания материальных стимулов сохранения биораз­нообразия конвенцией закреплено признание биологических ре­сурсов суверенной собственностью государств, располагающих ими. Кроме того, страны, владеющие большим разнообразием генофонда, согласно конвенции имеют право взимать плату за доступ к этому ценному ресурсу.

Принятые международные соглашения принесли конкрет­ные позитивные результаты. Так, реализация Конвенции о предотвращении трансграничного загрязнения атмосферы на большие расстояния привела к значительному снижению уров­ня загрязнения воздуха в Европе. Резко уменьшилось количес­тво убиваемых в Африке слонов в результате принятой в 1990 г. Конвенции о международной торговле исчезающими видами ди­кой флоры и фауны. В соответствии с соглашением 1991 г. в Ан­тарктиде запрещены разведка и добыча полезных ископаемых сроком на 50 лет. В целом государства приняли более 178 эколо­гических соглашений.

Другой эффективной формой международного сотрудничес­тва является создание и деятельность межправительственных специализированных учреждений при Организации Объединен­ных Наций (ООН).

2. Экологическая деятельность ООН и других международных организаций

Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН “Экономическое развитие и охрана природы” (1962) во многом определила поли­тику ООН и ее специализированных учреждений в области охра­ны окружающей среды, но в современном понимании проблема окружающей среды была поставлена в ООН на Межправительс­твенной конференции по проблемам биосферы в Париже в 1968 г. В рамках реализации решений этой конференции была разрабо­тана и принята к реализации одна из крупнейших научных про­грамм экологических исследований в рамках ООН — программа ЮНЕСКО “Человек и биосфера”. Основная задача межправи­тельственной междисциплинарной программы “Человек и биос­фера” заключалась в разработке научных основ рационального использования и сохранения ресурсов биосферы в целом и в от­дельных типах экосистем. Широкомасштабная просветительс­кая деятельность, осуществляемая международным сообщес­твом ученых в рамках этой программы, привела к осознанию правительствами ряда стран того, что дальнейшее нерациональ-

21. О. Шимова, Н. Соколовский 353 ное использование ресурсов планеты и загрязнение окружаю­щей среды представляет реальную угрозу человеческому благо­получию не только на национальном региональном но и на гло­бальном уровне. Это послужило побудительным мотивом прове­дения в 1972 г. в Стокгольме Конференции ООН по окружаю­щей человека среде, которая стала историческим этапом в раз­витии международных программ с участием почти всех госу­дарств мира.

Итоговые документы Стокгольмской конференции отразили согласованную волю международного сообщества по коренным вопросам международного сотрудничества в области охраны ок­ружающей среды, дали государствам возможность использовать механизм ООН для поиска решения важных экологических про­блем в различных частях нашей планеты.

Значимость исторических решений конференции, которые хотя и носили рекомендательный характер, но создали предпо­сылки формирования комплекса международно-правовых норм, регулирующих различные аспекты охраны окружающей среды, подтверждает тот факт, что день открытия Стокгольм­ской конференции — 5 июня — был объявлен Всемирным днем окружающей среды.

Созданная по решению Стокгольмской конференции специ­альная структура ООН — Программа ООН по окружающей сре­де (ЮНЕП) — занимается наиболее острыми проблемами гло­бального экологического кризиса: изменением климата, опус­тыниванием земли, деградацией почв, вырубкой лесов, сокраще­нием запасов пресной воды, загрязнением океана, сокращением биологического разнообразия. Одно из начинаний ЮНЕП — соз­дание всемирной системы слежения (мониторинга) за состояни­ем и изменениями биосферы. Она будет состоять из следующих подсистем: ИНФОТЕРРА (Глобальная информационная сеть, предназначенная для обеспечения всех заинтересованных лиц указателями источников информации по окружающей среде); ГСМОС (глобальная система мониторинга окружающей среды для координации замеров глобального загрязнения); МРПТХВ (Международный регистр потенциально токсичных химичес ких веществ для раннего оповещения об ущербе окружающей среде от химических загрязнений). ИНФОТЕРРА (Информация о Земле) пока является единственной, полностью функциониру­ющей частью Глобальной системы наблюдений.

Программа ООН по окружающей среде (ЮНЕП) — централь­ное учреждение ООН в данной области, обеспечивающее ком­плексный и цельный подход к решению многочисленных сос­тавляющих общей проблемы сохранения биосферы.

Вторая Конференция ООН по окружающей среде и развитию состоялась в 1992 г. в Рио-де-Жанейро (КОСР-92). Она проходи­ла на уровне глав государств и правительств 178 стран и стала ответом на резолюцию Генеральной ассамблеи ООН (1989), при­звавшую организовать конференцию для выработки стратегии устойчивого, экологически приемлемого развития цивилиза­ции.

Документы, принятые на этой конференции, приобрели за­конодательный характер (в отличие от рекомендательного ха­рактера Стокгольмских документов). В соответствии с ними каждое государство—участник конференции должно было отре­гулировать свое национальное законодательство в соответствии с принятой мировым соЬбществом концепцией устойчи­вого человеческого развития.

Понятие “устойчивое развитие” вошло в лексикон мирового сообщества в 1987 г. с момента опубликования доклада Между­народной комиссии по окружающей среде и развитию (МКОСР, или комиссии Брундтланд, созданной по инициативе Генераль­ного секретаря ООН в 1983 г.) “Наше общее будущее”, в котором ярко показана невозможность решать крупные экологические проблемы вне их связи с социальными, экономическими и поли­тическими проблемами. В докладе под устойчивым развитием понимается такая модель социально-экономического разви­тия, при которой удовлетворение жизненных потребностей нынешнего поколения людей достигается без лишения такой возможности будущих поколений. Главными условиями устой­чивого развития являются:

• приоритетность качественных показателей (качества жиз­ни) перед количественными (численностью, потреблением);

• сохранение биологического и культурного разнообразия;

• согласование природопользования с эволюционной перио­дичностью природных процессов.

Концепция устойчивого развития была принята в качестве официальной позиции ООН (Рио-де-Жанейро, 1992). Ключевым понятием в этой концепции является изменение качества рос­та. Этот рост должен быть менее материало- и энергоемким и более справедливым по распределению прибылей. Экономичес­кое развитие неустойчиво, если оно увеличивает уязвимость экономики перед кризисами. Устойчивость требует учета чело­веческих потребностей и благосостояния, включает такие неэ­кономические категории, как образование и здоровье.

Однако улучшение качества человеческой жизни ограничено возможностями окружающих экосистем, и устойчивость в ко­нечном счете определяется численностью населения Земли и предельными возможностями биосферы.

Текущие проекты предполагают, что при нынешних демог­рафических тенденциях население мира будет стабилизировано на уровне 11,6 млрд человек. К настоящему времени, согласно разработанным наукой биосферной и ресурсной моделям миро­вой системы, допустимая для Земли численность населения сос­тавляет соответственно 1—2 млрд человек и 7—8 млрд человек, а значит, мировая система движется не по сценарию выхода из глобального экологического кризиса, а по инерционному сцена­рию его углубления.

Модель устойчивого развития мировой системы основывает­ся на количественной взаимосвязи между биосферой, человечес­твом (странами мира) и введением механизма глобального уп­равления — центральной задачей международного сотрудничес­тва. Таким образом, устойчивое развитие человечества, мировой системы, отдельных стран мира — это оптимально управляемое развитие на основе высших достижений современной науки и устойчивой биосферы, нацеленное на сохранение и совершен­ствование человека.

На Конференции в Рио-де-Жанейро были поставлены также вопросы о международном экологическом суде, международном экологическом трибунале, формировании “зеленых беретов” в качестве сил быстрого реагирования на чрезвычайные события экологического характера.

Таким образом, если первая Конференция ООН (1972) поло­жила начало интенсивному изучению взаимодействия биосфе­ры и человечества, то вторая (1992) подвела первые итоги и при­няла несколько очень важных документов. Среди них такие, как “Декларация Рио по окружающей среде и развитию”, “За­явление о принципах глобального консенсуса по управлению, сохранению и устойчивому развитию всех видов лесов”, “Кон­венция о биологическом разнообразии” и “Повестка дня на XXI век” — суперпрограмма, ориентированная на подготовку миро­вого сообщества к решению эколого-экономических и социаль­но-экологических проблем ближайшего будущего.

Решения, принятые на конференциях, свидетельствуют о том, что характерной особенностью современного природополь­зования является тесная взаимосвязь национальных и межна­циональных интересов, приоритет общечеловеческих ценностей над сугубо экономическими целями.

Специализированные учреждения ООН, образованные по секторальному принципу, также включают вопросы охраны природы в сферу своей деятельности. Такими специализирован­ными отделениями ООН являются Организация Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО), Программа развития ООН, Европейская экономическая комис­сия ООН (ЕЭК), Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ), Продовольственная и сельскохозяйственная организация ООН (ФАО), Всемирная метеорологическая организация, Междуна­родное агентство по атомной энергетике (МАГАТЭ) и др.

С решением глобальных экологических проблем связана де­ятельность международных общественных партий, организа­ций, групп, движение так называемых “зеленых”, или эколо­гистов. Самой известной в настоящее время является экологи­ческая организация “Гринпис” (“Зеленый мир”), главное нап­равление деятельности которой — борьба с радиоактивным заг­рязнением биосферы.

Основной международной неправительственной организаци­ей, основателем мирового природоохранного движения являет­ся Международный союз охраны природы и природных ресур­сов (МСОП), учрежденный под эгидой ЮНЕСКО в Фонтенбло (Франция, 1948).

По инициативе МСОП была создана Красная книга о состоя­нии популяций редких и исчезающих видов млекопитающих, птиц, рептилий, амфибий; составляется Зеленая книга, где представлены сведения об уникальных и редких ландшафтах земного шара.

В мире насчитывается более 300 организаций по охране при­роды, среди них — созданный еще в 1922 г. Международный со­вет по охране птиц (СИПО), Всемирная федерация по защите животных, Международная федерация по охране альпийских районов, Европейская федерация по охране вод и др.

В числе наиболее молодых общественных организаций сле­дует назвать Международный фонд за выживание и развитие че­ловечества, основанный в 1988 г. (Москва), а также Московский международный энергетический клуб (1990).

Весомый вклад в реализацию международных соглашений и программ мирового сообщества по оздоровлению среды обита­ния вносят международные финансовые организации — Между­народный банк реконструкции и развития (МБРР), Европей­ский банк реконструкции и развития (ЕБРР), Всемирный банк (ВБ), которые определили охрану окружающей среды в качес­тве одной из главных задач своей деятельности. ЕБРР стал пер­вым международным финансовым институтом, закрепившим в своем уставе в качестве приоритетных следующие направления деятельности;

• оказание помощи странам в операциях по формированию экологической политики, включая разработку эффективных правовых и нормативных документов, а также создание органи­зационных условий и подготовку кадров для обеспечения мони­торинга и соблюдения стандартов;

• содействие применению рыночных методов в управлении национальными экологическими программами;

• поощрение развития в странах рынка экологических това­ров и услуг, а также инвестиций в проекты по сохранению и улучшению окружающей среды;

• организация или поддержка специальных исследований и программ по экологическому образованию населения, предпри­нимателей, банкиров и т.д.;

• проведение экологических процедур, связанных с эколо­гической оценкой, планированием, управлением, аудированием и мониторингом операций и проектов банка.

Основными инструментами реализации экологической поли­тики ЕБРР являются: исследования в области охраны окружаю­щей среды; техническая помощь, направленная на поддержку экологических проектов и программ; кредиты, инвестиции, обес­печивающие финансирование экологических проектов, и т.д.

Специалистами банка в настоящее время разрабатывается “Экологический запретительный список”, согласно которому банк и его финансовые посредники должны воздержаться от фи­нансирования проектов “генной инженерии”, связанных с рис­ком попадания генетического материала в окружающую среду; производства и продажи запрещенных пестицидов и др.

С помощью кредитно-инвестиционных инструментов ЕБРР способствует реализации экологических проектов в странах Центральной и Восточной Европы, в частности, особое внима­ние уделяется инвестированию энергетических объектов, обес­печивающих “положительный экологический замещающий эф­фект” благодаря переходу электростанций с бурого угля на газ.

Необходимо отметить также специальный международный механизм, в рамках которого может выкупаться часть инос­транного долга государства при условии выполнения им опреде­ленных природоохранных обязательств. Для этой цели в 1990 г. Всемирным банком был создан Экологический фонд.

Помощь богатых европейских стран и международных финан­совых институтов государствам, переживающим сложный период становления рыночной экономики, является не только благород­ным, но и необходимым делом в контексте сохранения глобальной экосистемы. Однако финансовые обязательства стран — членов Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) и Европейской комиссии в области охраны окружающей среды в от­ношении стран СНГ примерно в два-три раза ниже, чем в отноше­нии других государств Центральной и Восточной Европы.

Перспективы международного сотрудничества в деле охра­ны природы нашей планеты неразрывно связаны с процессами глобализации, в контексте которых решение глобальных эколо­гических проблем немыслимо без широкого взаимного обмена не только информацией, но и природосберегающими технологи­ями. Назрела также необходимость создания международного механизма экологического контроля, поскольку открытость, возможность удостовериться в добросовестном выполнении пар­тнерами принятых на себя обязательств — неотъемлемые ком­поненты международного сотрудничества в природоохранной сфере. Для этого нужна разработка системы глобального эколо­гического контроля, предусматривающая все возможные фор­мы и методы проверки, включая инспекции (аналогично тому, как это происходит, например, в военной области).