Глава 15. Экономическое стимулирование природоохранной деятельности и рационального природопользования

1. Экономический механизм природопользования — совокупность форм и методов экономического стимулирования рационального природопользования

На переходном этапе развития экономики в хозяйственном механизме природопользования все большую значимость при­обретает его экономический блок, или собственно экономичес­кий механизм, который охватывает все виды экономического стимулирования рационального природопользования методами позитивной и негативной мотивации, инвестирование приро­доохранных мероприятий, ценообразование в природоохранной деятельности, финансовое и налоговое регулирование и т.п.

Следует заметить, что в научной литературе и в некоторых официальных документах иногда отождествляются понятия “экономический” и “хозяйственный механизм”. Так, в Законе Республики Беларусь “Об охране окружающей среды” (раздел IV), принятом в конце 1992 г., в состав экономического меха­низма обеспечения охраны окружающей среды включены пла­нирование и финансирование природоохранных мероприятий, определение лимитов на пользование природными ресурсами, размещение отходов и допустимые выбросы (сбросы) загрязняю­щих веществ, а также взимание налога и других платежей за природопользование, возмещение в установленном порядке вре­да, причиненного окружающей среде. Но планирование и уста­новление лимитов — это, как было отмечено в предыдущей те­ме, инструменты административного, а не экономического регу­лирования, составляющие хозяйственного, а не экономического механизма, под которым в научных работах последних лет од­нозначно подразумевается совокупность экономических мето­дов управления, создающих материальную заинтересован­ность природопользователей в оптимизации их взаимодей­ствия с природной средой.

Более того, уже и в официальном документе — Концепции государственной политики Республики Беларусь в области ох­раны окружающей среды, принятом в 1995 г., понятие “эконо­мический механизм” трактуется в соответствии с приведенным выше определением. В нем отмечено: экономический механизм обеспечения охраны окружающей среды включает в себя плат­ность природопользования, льготное кредитование и налогооб­ложение природоохранной деятельности, строительства приро­доохранных объектов и т.п.

В отличие от централизованной экономики, где основопола­гающими в управлении природопользованием были админис­тративные методы, в экономике переходного периода приори­тетными становятся экономические регуляторы. Однако спра­ведливости ради следует отметить, что и прежде они находили определенное применение в хозяйственной практике. Счита­лось, что природопользование в бывшем СССР было бесплат­ным, но на самом деле элементы платности имели место, хотя за­частую носили формальный характер. Так, начиная с 20-х годов в лесном хозяйстве действовала попенная плата, направленная на компенсацию затрат на лесовоспроизводство. В 30-е годы она была ликвидирована, а затем восстановлена в 1949 г. В 70-е годы сформировался режим платного расхода запасов полезных иско­паемых при их добыче. В 1982 г. была введена плата за воду для промышленных предприятий, правда, по своим размерам симво­лическая. В сельском же хозяйстве, потреблявшем половину всей используемой в экономике СССР воды, платность водополь­зования отсутствовала. Существовал еще ряд платежей (за отвод земель под застройку, за геологоразведочные работы и др.), но частичное их введение не оказало должного, стимулирующего ресурсосбережение, эффекта. Плата за ресурсы не носила рентно­го характера, а размеры ее были чисто символическими.

Трудность введения реального режима платности природо­пользования была обусловлена искаженной системой ценообра­зования в народном хозяйстве в целом. Установление платежей за природные ресурсы, в основе которых должна была лежать их экономическая оценка на базе дифференциальной ренты, су­щественно повлияло бы на рост цен, а значит, потребовало ре­формы ценообразования, на что руководство страны пойти в то время не решалось.

Помимо платежей за природные ресурсы, в условиях центра­лизованной экономики практиковались штрафные санкции за нарушение экологического законодательства. Но и они были ма­лоощутимым средством воздействия на природоохранную дея­тельность предприятия: во-первых, потому, что применялись в основном по отношению к руководящим работникам, а не к ви­новникам нарушения; во-вторых, суммы их были слишком ма­лы (50—200 р., то есть менее одной среднемесячной зарплаты) и легко компенсировались из премиальных источников. В усло­виях государственной собственности наложение более серьез­ных штрафов означало бы перекладывание государственных средств из одного кармана в другой. Новые отношения собствен­ности в экономике, конечно, должны повлиять на усиление дей­ственности этой меры ответственности.

Одной из распространенных мер в системе эколого-экономи- ческого регулирования в СССР было возмещение ущерба, при­чиненного народному хозяйству загрязнением окружающей среды. Оно производилось по иску потерпевшей стороны или по инициативе органов арбитража. В 1983 г. была введена “Вре­менная типовая методика определения экономической эффек­тивности осуществления природоохранных мероприятий и оценки экономического ущерба, причиняемого народному хо­зяйству загрязнением окружающей среды”. Однако большая трудоемкость расчетов ущерба по данной методике, с одной сто­роны, низкая рентабельность государственных предприятий, с другой, обусловливали невысокую эффективность исков по воз­мещению убытков от загрязнения окружающей среды (размеры ущерба, как правило, занижались).

Приведенные выше меры по экономическому регулированию природопользования (платежи, штрафные санкции, возмещение ущерба) могут быть отнесены к методам негативной мотивации (мерам ответственности), которые призваны как бы противодей­ствовать нарушениям установленных законодательных актов и нормативов. Но экономическое стимулирование осуществляется и методами позитивной мотивации, или мерами заинтересо­ванности, которые нацелены на поощрение природопользовате- лей, осуществляющих мероприятия по сохранению природной среды. В условиях административно-командной системы среди мер материального поощрения практиковались налоговые льго­ты (освобождение от платежей в бюджет за производственные фонды природоохранного назначения), льготное кредитование капитального строительства природоохранных сооружений, пре­мирование по результатам экологической деятельности, оставле­ние в распоряжении предприятий и зачисление в фонды эконо­мического стимулирования части прибыли от реализации про­дукции, изготовленной из отходов производства.

Однако и эти рычаги были далеко не всегда эффективными. Бесплатные природоохранные фонды использовались чаще все­го нерационально, очистные сооружения были или перегруже­ны, или неисправны. Причиной не менее 25 % общего объема загрязнений атмосферного воздуха, по данным контролирую­щих организаций, являются неисправности газоочистных соо­ружений. По-видимому, лучшему использованию природоох­ранных объектов способствовало бы введение за них платы, ана­логичной плате за основные производственные фонды.

С целью совершенствования хозяйственного механизма при­родопользования в соответствии с решением Государственной комиссии Совмина СССР по экономической реформе в 1990 г. началось проведение эксперимента, в ходе которого впервые бы­ла установлена плата за выбросы загрязняющих веществ в ат­мосферу, сбросы загрязнителей в водные объекты и размещение отходов в 49 регионах страны, в том числе и в Беларуси.

В результате введения этих платежей и реализации связан­ных с ними природоохранных мероприятий имело место сниже­ние общих выбросов и сбросов загрязняющих веществ. Однако ход эксперимента показал недостаточную оснащенность пред­приятий, организаций и комитетов по охране природы кон­трольно-измерительной аппаратурой и средствами наблюдения за состоянием окружающей среды, а также несовершенство дей­ствующих форм статистического учета и отчетности. В стране не было целостного экономического механизма природопользова­ния. Его отдельные звенья и инструменты действовали разроз­ненно, бессистемно, без необходимого взаимодействия друг с другом.

Изменение экономических отношений в обществе, именуемое переходом к рыночной экономике, обусловило появление новых акцентов в системе экономического стимулирования. Усиление хозяйственной самостоятельности государственных предприя­тий, признание равноправия разных форм собственности, вклю­чая частную, развитие негосударственного сектора экономики, в том числе системы коммерческих банков, приводит к переориен­тации управления от преимущественно административных к эко­номическим и административно-экономическим методам. Госу­дарство перестает быть единственным субъектом управления, ко­торый под прикрытием обеспечения приоритета государствен­ных интересов мог игнорировать интересы регионов, отдельных предприятий, граждан и т.д. Расширение экономических воз­можностей субъектов хозяйствования и управления в переход­ный период создает предпосылки создания эффективного эконо­мического механизма природопользования.

На этапе перехода к рыночной модели хозяйствования глав­ным элементом экономического механизма природопользова­ния становится ценовое, или налоговое, регулирование. Все ин­струменты ценового регулирования, используемые у нас в хо­зяйственной практике, можно условно подразделить на поощ­рительные (льготное налогообложение, льготное кредито­вание и субсидирование природоохранных проектов, дотации на приобретение экологического оборудования, премирование по результатам природоохранной деятельности и т.п.), прину д и тельные (ресурсные платежи, платежи за загрязнение, штрафы за превышение лимитов) и компенсационные ме­ры (возмещение нанесенного ущерба, создание природоохран­ных фондов и др.).

По мере стабилизации экономики необходимо также посте­пенное освоение рыночных механизмов эколого-экономическо- го регулирования путем создания рынка разрешений (лицен­зий) на загрязнение окружающей среды, что будет способство­вать привлечению средств производителей на решение природо­охранных задач, созданию рыночной инфраструктуры экологи­ческой сферы. Практическое внедрение этих рычагов сегодня в республике затруднено из-за необходимости разработки новых нормативов качества окружающей среды, адекватных совре­менной ситуации, обеспечения контроля за их выполнением, создания организационных структур по заключению сделок, введению экологического аудита.

Если сравнить диапазон применения экономических мето­дов регулирования природопользования в странах с рыночной и государствах с переходной экономикой (Россия, Беларусь), то нельзя сказать о каком-то существенном нашем отставании, за исключением использования “чисто рыночных” рычагов, при­вязанных к высокоразвитой рыночной структуре всей экономи­ки (табл. 15.1). А такие инструменты, как экологические плате­жи, у нас нашли более широкое распространение. Однако о вы­сокой эффективности применяемых в Беларуси экономических методов говорить пока не приходится, поскольку на их реализа­ции сказывается общая кризисная социально-экономическая ситуация, осложненная инфляцией. Все это ослабляет и дефор­мирует стимулы, действенные в условиях функционирования стабильной экономики. Кроме того, используемые у нас эконо­мические регуляторы недостаточно приспособлены к требовани­ям рыночных реформ. В период перехода к рынку очень важно оптимальное сочетание ценовой и налоговой политики. Цены на продукцию и сырье, например, в отраслях минерально-сырьево­го комплекса должны быть ориентированы на выгодность их по­лучения из отходов, что следует подкреплять налоговыми льго­тами на продукцию, производимую из отходов, и экономией на платежах за загрязнение, если максимально возможное их ко­личество улавливается и утилизируется.

Важно иметь в виду, что и в период становления рыночной экономики экономические рычаги управления тесно связаны с административными. Административные методы как бы очер­чивают область применения экономических механизмов, пос­кольку внедрение экологических платежей возможно лишь при жестко регламентируемой системе государственных стан­дартов, которая нуждается в совершенствовании. Необходимо и обновление многих нормативно-методических документов для определения показателей (эколого-экономического ущерба от загрязнения окружающей среды, экономической эффектив­ности природоохранных мероприятий и др.), лежащих в осно­ве установления экологических платежей, объемов природоох­ранного финансирования, инвестиций в экологическую сферу и т.д.

Страна	Ресурсные платежи	Платежи за загряз­нение				Экологический налог в цепах на продук­цию	Дифференциация на­логов на прибыль	Экологическое стра­хование	Субсидии (гранты, налоговые льготы, мягкие ссуды и пр.)	Рыночные инструмен­ты (политика компен­саций, баббл-прин- цип, торговля права­ми па выбросы)
		атмосферного воз­духа	воды	твердыми отхода­ми	шумом
Бельгия	+			+				+	+
Великобритания	+				+	+	+	+
Италия	+		+			+		+
Канада	+								+
Нидерланды	+		+	+	+	+	+	+	+
США	+			+	+	+		+	+	+
Финляндия	+					+	+		+
Франция	+	+	+		+	+		+	+
ФРГ	+		+		+	+	+		+	+
Швеция	+					+	+	+	+
Япония	+	+			+			+	+
Россия	+	+	+	+				+	+
Беларусь	+		+	+					+

Таблица 15.1

* Источник: Шимова О.С. Эколого-экономическое регулирование: вопросы методологии и практика переходного периода. Мн., 1998. С.162.

2. Основные экономические инструменты регулирования природопользования, используемые в различных странах*

   Система платного природопользования в Беларуси и ее эффективность

Центральным звеном экономического механизма природо­пользования на современном этапе является система платности, объединяющая платежи за природные ресурсы, выбросы (сбро­сы) загрязняющих веществ, размещение отходов, а также штра­фы и компенсационные выплаты по возмещению ущербов. Яв­ляясь важным инструментом государственного регулирования, такая система должна экономически стимулировать природоох­ранную деятельность предприятий и обеспечивать формирова­ние централизованных (местных, республиканских) источни­ков финансирования охраны и воспроизводства природных ре­сурсов. Помимо стимулирующей и фискальной функций эколо­гические платежи позволяют решить следующие задачи:

• обеспечить учет природного фактора в составе производ­ственных затрат и результатов, в доходах и расходах предприя­

тий и регионов, где находятся и (или) используются ресурсы природы;

• согласовать интересы предприятий сферы природопользо­вания и потребителей естественных ресурсов между собой, а также с интересами народного хозяйства в целом;

• обеспечить изъятие дифференциальных доходов рентного происхождения и нивелирование воздействия случайного фак­тора на результаты производственной деятельности предприя­тия;

• отразить специфику процесса природопользования при ор­ганизации взаимоотношений предприятий с управляющими звеньями, кредитно-финансовой системой, государственным и местным бюджетами;

• компенсировать ущерб владельцу природных ресурсов при изъятии последних из сферы традиционного использования или ухудшении их качества;

• хотя бы частично возместить ущерб реципиентам от заг­рязнения и истощения окружающей среды.

Принципиально новая система платности природопользова­ния, ориентированная на формирование рыночных отношений в экономике, стала складываться в нашей республике с начала 90-х годов. Постановлением Совета Министров БССР с 1 июля 1990 г. впервые были введены платежи за выбросы загрязняю­щих веществ в воздушный бассейн и их сбросы со сточными во­дами в водные источники, а 23 декабря 1991 г. платность приро­допользования в Беларуси была закреплена законодательно принятием Закона “О налоге за пользование природными ресур­сами (экологический налог)”. С этого времени все природополь- зователи, независимо от ведомственной подчиненности и форм собственности, стали облагаться экологическим налогом, кото­рый состоит из платежей за пользование природными ресурса­ми и выбросы (сбросы) загрязняющих веществ в окружающую среду. Ставки налога и лимиты добываемых природных ресур­сов и допустимых выбросов в окружающую среду определялись в соответствии с утвержденными нормативами. Так, были уста­новлены ставки налога за фактический объем добычи калийной и каменной соли, строительного и формовочного песка, песча­но-гравийной смеси, глины, доломита, торфа, сапропелей, стро­ительного и облицовочного камня, воды из поверхностных и подземных источников, минеральных вод, а также ставки нало­га за выбросы (сбросы) загрязняющих веществ в атмосферный воздух и водные источники.

Внесенные суммы налога за природопользование в пределах установленных лимитов относятся на издержки производства, то есть включаются в себестоимость продукции, а сверх установ­ленных лимитов — изымаются из прибыли, остающейся в рас­поряжении природопользователей. До 1995 г. за превышение установленных объемов добычи природных ресурсов экологи­ческий налог взимался в 3-кратном размере, а за выбросы заг­рязняющих веществ сверх установленных лимитов — в 5-кратном. Суммы налога за использование природных ресурсов и выбросы загрязняющих веществ полностью зачислялись в до­ходы местных бюджетов, за исключением налога за добычу неф­ти, калийной и поваренной соли, 50 % которого подлежали за­числению в доход государственного бюджета.

Несколько ранее Законом Республики Беларусь “О платежах за землю” (принят 18 декабря 1991 г.) были установлены ставки платежей за земли сельскохозяйственного назначения (в зави­симости от кадастровой оценки), земли населенных пунктов (в зависимости от категории населенного пункта) и средние ставки земельного налога по административным районам. С учетом ин­фляционных процессов ставки экологического и земельного на­логов неоднократно пересматривались.

Дальнейшее развитие системы платности природопользова­ния было определено законами Республики Беларусь от 26 нояб­ря 1992 г. “Об охране окружающей среды”, от 25 ноября 1993 г. “Об отходах производства и потребления”, от 1 декабря 1994 г. и 23 февраля 1996 г. “О внесении изменений и дополнений в За­кон Республики Беларусь “О налоге за пользование природны­ми ресурсами (экологический налог)”, постановлениями Совета Министров и Кабинета Министров Республики Беларусь об ут­верждении новых ставок экологического налога и лимитов до­бычи природных ресурсов.

В соответствии с Законом “Об отходах производства и пот­ребления” предусмотрены платежи за размещение отходов в санкционированных местах (полигонах или территориях пред­приятий — юридических лиц) с дифференциацией в зависимос­ти от токсичности отходов, а также промышленных радиоак­тивных отходов на специальных полигонах. За размещение всех видов отходов в санкционированных местах сверх допустимых норм установлены штрафные санкции в 5-кратном размере от норматива; за самовольное размещение отходов в несанкциони­рованных местах или с нарушением санитарных норм и эколо­гических требований, а также за сжигание их с целью сокрытия предусмотрен штраф в 10-кратном размере. С учетом инфляции ставки платежей индексировались.

Законом “Об охране окружающей среды” (1992) регламенти­ровано создание внебюджетных фондов охраны природы, одним из основных источников формирования которых стали платежи за загрязнение окружающей среды. С этого времени платежи за выбросы (сбросы) загрязняющих веществ, а также за размещение твердых отходов стали поступать не в местные бюджеты, откуда они расходовались чаще всего безадресно, а во внебюджетные фонды охраны природы (10 % — в республиканский, 30 % — в областные, 60 % — в районные и городские фонды), средства ко­торых идут только на цели оздоровления окружающей среды, строительство очистных сооружений, внедрение экологически чистых технологий, научные исследования в области экологии, развитие экологического воспитания и образования и прочие нужды, связанные с охраной окружающей среды.

Законом “О внесении изменений и дополнений в Закон Рес­публики Беларусь “О налоге за пользование природными ресур­сами (экологический налог)” от 1 декабря 1994 г. были ужесто­чены ставки налога за сверхлимитное природопользование. С начала 1995 г. за превышение установленных объемов добычи природных ресурсов налог взимается в 10-кратном размере, а за выбросы (сбросы) загрязняющих веществ сверх установленных лимитов — в 15-кратном. Поскольку в этом случае налог изыма­ется из прибыли предприятий, такое ужесточение должно пос­лужить стимулом к соблюдению природоохранных норм, сни­жению природоемкости производства.

Установленный механизм изъятия экологического налога вызвал критику многих ученых и специалистов-практиков, пос­кольку включение суммы налога в себестоимость и цену продук­ции означает перекладывание платы за выбросы в окружающую среду с загрязнителя на плечи потребителя его продукции. Та­ким образом нарушается основной принцип платного природо­пользования — “загрязнитель платит”, который реализуется в республике только в случае сверхнормативного загрязнения ок­ружающей среды, когда экологический налог изымается из прибыли предприятия.

Однако в данном случае законодатели реалистично подошли к экономическим возможностям природопользователей, для ко­торых дополнительный налог, не компенсированный в ценах продукции, явился бы бременем, делающим их убыточными. Угроза же выплат из прибыли удерживает природопользовате­лей от превышения допустимых норм загрязнения окружаю­щей среды и ресурсопотребления.

Анализ сложившейся в последнее пятилетие в Беларуси сис­темы платности природопользования показывает, что ее фун­кционирование принесло определенные положительные резуль­таты. Большинство экологических платежей — плата за выбро­сы (сбросы) загрязнений в окружающую среду, платежи за раз­мещение отходов, штрафы за нарушения природоохранного за­конодательства, компенсационные выплаты по возмещению ущерба (за исключением платежей за природные ресурсы, зе­мельный налог и лесной доход, которые зачисляются в местные бюджеты), — составляли основной источник формирования

внебюджетных природоохранных фондов всех уровней. Поступ­ление экологических платежей во внебюджетные фонды способ­ствовало некоторой активизации природоохранной деятельнос­ти в республике. За счет этих средств осуществлялись меропри­ятия по строительству, капитальному ремонту и реконструкции природоохранных объектов, восстановление режима некоторых рек, различные проектно-изыскательские и научно-исследова- тельские работы в области охраны природы и рационального ис­пользования природных ресурсов. С 1998 г. целевые фонды ох­раны природы стали бюджетными, но их средства по-прежнему расходуются только на ^природоохранные нужды.

Однако в целом значение налогов за использование природ­ных ресурсов и загрязнение окружающей среды в условиях эко­номического кризиса, падения производства, высокой инфля­ции, нестабильности курса национальной валюты переоцени­вать нельзя по нескольким причинам.

Во-первых, пересмотр ставок платежей не соответствовал темпам инфляции. Сопоставление динамики трансформации ставок экологического налога с темпами роста потребительских цен показало существенное (иногда на порядок) отставание ин­дексации ставок налога от темпов инфляции. Так, в 1993 г. став­ки налога были увеличены в 10 раз при росте цен на товары и ус­луги в среднем в 12,9 раза, в 1994 г. цены возросли в 23,2 раза, а ставки налога — всего в 1,2 раза, в 1995 г. — соответственно в 6,9 и 8,1 раза, и только с 1996 г. наметилось сближение индекса­ции ставок налога с темпами общего роста индекса цен (соответ­ственно 1,2 и 1,5 раза) (табл. 15.2, 15.3). С января 1999 г. ставки налога были проиндексированы в соответствии с годовой инфля­цией и увеличены в 2,85 раза, но в течение всего 1998 г. действо­вали единые нормативы налога, установленные на 1 января 1998 г. Для повышения эффективности экологического налога необходима более гибкая система пересмотра ставок, поквар­тальная их индексация в соответствии с темпами инфляции, а не 1—2 раза в год, как это происходит до сих пор.

Второй недостаток действующей системы платности приро­допользования — ее слабое стимулирующее воздействие на хо­зяйствующих субъектов в силу невысоких ставок экологическо­го налога. По данным Минприроды Республики Беларусь, эколо­гический налог в среднем по республике составляет 1—1,5 % се­бестоимости продукции предприятий, к тому же компенсируется в ценах. Основной принцип платного природопользования — “загрязнитель платит” — может реализоваться здесь лишь в случае сверхнормативного загрязнения окружающей среды, когда экологический налог выплачивается из прибыли. Однако этому препятствует сложившаяся практика установления ли­митов негативных воздействий на окружающую среду, которые

завышены относительно реально существующих объемов заг­рязнений. Более того, несмотря на то, что объемы сбросов в по­верхностные водоемы составляли в последние годы 80—90 % , а выбросы в атмосферный воздух 54—70 % от установленных ли­митов, пересмотр их на предстоящий год всегда происходил в сторону увеличения допустимых объемов загрязнений.

Нача­ ло года	Постановления Сове­та Министров и Ка­бинета Министров Республики Беларусь	Ставки налога в зависимости от клас­са опасности загрязняющих веществ, тыс. р./т				Рост ставок налога за год, раз
		I	II	III	IV
1993	от 26.03.93 г. № 181	440	13,2	4,4	2,2	20
1994	от 31.12.93 г. № 881	8800	264	88	44	1,2
1995	от 25.11.94 г. № 201	10 500	320	106	53	6,9
1996	от 3.01.96 г. № 5	73 920	2216	736	368	1,2
1997	от 31.12.96 г. № 869	88 700	2660	880	440	1,3
1998	от 29.12.97 г. №1736	116 200	3480	1150	570	2,8
1999	от 25.01.99 г. № 113	325 360	9740	3220	1600

Таблица 15.2

Трансформация ставок налога за выбросы (сбросы) загрязняющих веществ в окружающую среду в пределах установленных лимитов и рост

потребительских цен*

2. I. Атмосферный воздух

   Водные ресурсы

Нача­ ло года	Постановления Сове­та Министров и Ка­бинета Министров Республики Беларусь	Ставки налога за сброс сточных вод в водоемы по категориям качества, р./ м3				Рост ставок налога за год, раз
		Неочи­ щен­ ные	Недостаточно очищенные	Норма­ тивно очи­ щенные	Норма­ тивно чистые
1993	от 26.03.93 г. № 181	88	13,2—66,0	4,4	4,4	10
1994	от 31.12.93 г. № 881	880	130—660	45	45	1,2
1995	от 25.11.94 г. № 201	1060	160—800	55	55	6,9
1996	от 3.01.96 г. № 5	7400	1080—5520	380	380	1,2
1997	от 31.12.96 г. № 869	8800	1290—6620	450	450	1,3
1998	от 31.12.97 г. № 1736	11 500	1690—8670	590	590	2,8
1999	от 25.01.99 г. № 113	32 200	4730—24 276	1650	1650

2. Рост потребительских цен, раз

1993 г.	1994 г.	1995 г.	1996 г.	1997 г.	1998 г.
12,9	23,2	8,1	1,5	1,6	2,8

*Рассчитано по данным Минприроды и Минэкономики Республики Бе­ларусь.

	1994 г.	1995 г.	1996 г.	1997 г.
Потребительские цены	23,2	8 1	1 5	1,6
Нефть	1,2	6,8	1.3	1,3
Соль калийная	1.2	7,0	0,99	1.1
Соль поваренная	1.2	1,9	1,3	1,1
Песок формовочный	1,2	7,0	1,3	1,3
Доломит	1,2	7.2	1.3	1,3
Камень строительный	1,2	6,9	1,3	1,3
Камень облицовочный	1,2	7,0	1,3	1.3
Торф (влажность 40 %)	1.2	7,0	1,3	1,1
Сапропели	1,2	3,5	1,3	1Д
Мел для цемента	1,2	6,9	1,3	1,3
Мореный дуб	-	5,3	1,3	1,3
Янтарь	-	6,8	1,3	1,3
Золото	-	6,4	1,3	1 3
Грунт для возведения земля­ных сооружений		_	1,3	1,3

Таблица 15.3

*Рассчитано по данным Минприроды и Минэкономики Республики Бе­ларусь.

Сопоставление годовых темпов роста ставок налога за добычу полезных ископаемых и потребительских цен, раз*

Следует отметить, что относительно невысокие ставки эко­логического налога сегодня и включение его в себестоимость продукции — это компромисс, оправданный в период очень сложного социально-экономического положения в стране, ведь удорожание производства за счет природоохранных издержек будет способствовать росту инфляции. Как показывает опыт ми­рового экономического развития, платность природопользова­ния реально стимулирует природоохранную деятельность в ус­ловиях эволюционного развития экономики, стабильного ее сос­тояния. Только в этом случае повышение платежей вынуждает

производителей либо платить за весь ущерб, нанесенный приро­де, либо устанавливать более совершенное очистное оборудова­ние, либо внедрять новые экологичные технологические процес­сы. Наиболее же экологоемкие производства разоряются и пре­кращают свое существование, уступая место новым производ­ствам, оснащенным прогрессивными ресурсосберегающими тех­нологиями. Так, резкое повышение цен на нефть в 70-е годы явилось одной из основных причин прогрессивных изменений воспроизводственной структуры хозяйства на Западе, в частнос­ти, значительного снижения энергоемкости экономики.

В условиях перехода к рыночным отношениям введение платности природопользования рассматривается как одна из форм возмещения экологических издержек общества. Однако принятые в республике платежи за загрязнение окружающей среды, конечно, не позволяют восполнить ущерб от этого загряз­нения, поскольку при определении ставок платежей разработ­чики ориентировались скорее на финансовые возможности про­изводителей, чем на реальную компенсацию ущерба. Но ведь и в индустриально развитых странах, располагающих куда боль­шими средствами для оздоровления окружающей среды, затра­ты на природоохранную деятельность не покрывают всех сумм ущерба. Так, согласно перспективной программе природополь­зования, разработанной в ФРГ, ежегодные издержки на охрану природы и ее восстановление составляют 100 млрд марок при оценке годового ущерба 180—200 млрд марок, в США такие из­держки в 4—5 раз ниже суммы причиняемого ущерба, а в Рос­сии — в 12—14 раз.

В целом формирование системы платности природопользова­ния находится в Беларуси в начальной стадии, и действенность ее зависит во многом от внешних условий: денежной стабилиза­ции, темпов демонополизации экономики, развития рыночных отношений и совершенствования в соответствии с ними ценооб­разования в отраслях природопользования. Пока же платежи за природопользование выполняют, в основном, перераспредели­тельную и аккумулирующую (фискальную) функции.

3. Зарубежный опыт экономического стимулирования природоохранной деятельности и рационального использования природных ресурсов

Формирование системы эколого-экономического регулиро­вания в переходный период развития экономики требует изуче­ния, осмысления и критического анализа зарубежного опыта в этой области, особенно опыта промышленно высокоразвитых стран. Известно, что механизм экономического стимулирования

в этих странах отрабатывается, по сути, с начала XX в., и те моде­ли, которые существуют в США, Японии, Западной Европе, — это результат многолетних поисков. Анализ их опыта необхо­дим для выявления некоторых общих закономерностей, кон­кретных подходов к оптимизации природопользования и оцен­ки их эффективности.

На Западе применяются как бы две разновидности экономи­ческих методов регулирования экологической сферы — цено­вое, или налоговое, регулирование и собственно рыночные меха­низмы.

Система экологических платежей (налогов) за загрязнение давно известна в теории экологического регулирования. Основа­телями использования ценовых и налоговых рычагов ресурсо­сберегающей деятельности были известные ученые начала века А. Пигу, А. Маршалл, позднее — Дж. Мид и др. Поскольку уста­новление ставок платежей, налогов, размеров субсидий и про­чих инструментов ценового регулирования осуществляется цен­трализованно, специальными административными, государст­венными органами, а не складывается в результате рыночных процессов, эту форму экологического регулирования нельзя назвать рыночной, что ничуть не умаляет ее значения в процес­се экологизации социально-экономического развития.

В ведущих странах Запада используются следующие основ­ные инструменты ценового экологического регулирования.

1. Платежи за загрязнение окружающей среды: выплата предприятиями-природопользователями определенных сумм в бюджет государства за “услуги” разбавления и ассимилирова­ния их отходов, сбросов сточных вод в водоемы, выбросов в ат­мосферу, за складирование твердых отходов. В странах Запада эти платежи не нашли широкого применения. Невысокая попу­лярность этой формы экологического регулирования объясняет­ся тем, что ставки платежей для выполнения стимулирующей роли должны превышать затраты на снижение уровня выбросов загрязнителей, в противном случае предприятию выгоднее де­лать отчисления, чем снижать объемы выбросов. Но высокие ставки экологических платежей предприятий могут подорвать потенциал расширенного воспроизводства хозяйства страны, а оздоровление окружающей среды возможно только в условиях здоровой экономики. В силу этого уровень экологических плате­жей там, где они существуют, относительно невысок для непос­редственного воздействия на природопользователей.

Система экологических платежей наталкивается на сопро­тивление в странах с развитым рыночным хозяйством еще и по той причине, что в ней усматривают как бы оправдание самого факта загрязнения (“загрязняй, но плати”). Следовательно, пос-

13. О. Шимова, Н. Соколовский 225 тоянные платежи за выбросы могут способствовать ухудшению качества окружающей среды.

2. Платежи за пользование муниципальными очистными сооружениями: по существу это плата за услуги местных орга­нов власти. Применяются единые, а также индивидуальные та­рифы платежей — в зависимости от объемов и состава загрязне­ний (стоки, твердые отходы и др.), переданных на очистные соо­ружения и мусороперерабатывающие заводы. Во многих стра­нах этот вид платежей учитывается в тарифах за муниципаль­ные услуги.

3. Ресурсные платежи: плата за право пользования природ­ными ресурсами, их воспроизводство и охрану. Для исчерпае­мых ресурсов применяются:

а) налог на объем продаж, который способствует снижению темпов извлечения ресурса на ранних этапах, так как приводит к повышению цен на данный ресурс;

б) налог на прибыли, иначе называемый рентным, также способствует снижению темпов извлечения ресурса природы;

в) ройялти — выплата компаниями правительству опреде­ленного процента стоимости извлеченного ресурса — по сути на­лог на валовой доход от продажи.

4. Экологический налог в ценах на продукцию: надбавка к це­не продукции, производство которой или дальнейшее использо­вание отрицательно влияет на окружающую среду. Служит средством вытеснения с рынка экологически “грязных” продук­тов и технологий. Так, по рекомендации Института экологичес­ких прогнозов в г. Гейдельберге (ФРГ) предложено ввести такой налог на тропическую древесину, алюминиевую фольгу, пести­циды, синтетические моющие средства, бензин и т.п. В перспек­тиве он будет играть значительную роль в экономике природо­пользования, поскольку способствует сокращению как про­изводства, так и применения экологически вредной продукции (низкая цена для производителя и высокая — для потребителя).

5. Дифференциация налогов на прибыль: система применения льготных налогов для предприятий, выпускающих экологически чистую продукцию, и, наоборот, завышенных нормативов налога для предприятий, которые выпускают “грязную” продукцию. Недостатком такой дифференциации является нейтрализация поступлений в бюджет, в то время как налоги должны его попол­нять, поэтому данный вид платежей не имеет пока широкого применения, хотя во многих странах используется для стимули­рования производства и потребления бессвинцового бензина. Вместе с тем, его считают весьма перспективным в будущем.

6. Субсидии: государственная помощь природопользовате- лям в проведении природоохранных мероприятий. Осуществля­ется в виде:

а) грантов (стипендий) — безвозмездной финансовой помощи государства предприятию для реализации крупномасштабного проекта по значительному снижению загрязнения окружающей среды;

б) мягких ссуд или низкопроцентных кредитов предприяти­ям на осуществление экологизации производства (совершен­ствование технологий);

в) налоговых льгот (например, по подоходным налогам, нало­говых скидок на ускоренную амортизацию природоохранного обо­рудования, снижения налога на механические транспортные сред­ства, использующие “нез'&грязняющие” виды топлива и т.п.)- Этот инструмент стимулирования широко распространен в странах Запада, поскольку налоговые льготы непосредственно отража­ются на доходах и дополнительных прибылях предприятий, в отличие от дифференциации налогов на прибыль (п. 5), которая функционирует через механизм цен (очевидно, что дорогостоя­щие товары не всегда конкурентоспособны на рынке).

7. Экологическое страхование: страхование экономической (имущественной) ответственности предприятий-источников по­вышенного экологического риска за причинение экономическо­го ущерба третьим лицам (физическим, юридическим, органам власти) в связи с аварийным и внезапным загрязнением окру­жающей среды. Целью экологического страхования является компенсация ущерба, причиняемого окружающей среде, и эко­номическое стимулирование предотвращения аварий, в резуль­тате которых этот ущерб образуется.

Во многих развитых странах распространено добровольное страхование ответственности за возмещение ущерба от аварий­ного загрязнения окружающей среды в рамках общего страхо­вания гражданской ответственности предприятий. В некоторых государствах (Бельгии, Нидерландах, Швеции) существует обя­зательное экологическое страхование, осуществляемое частны­ми компаниями. Из средств от продажи страховых полисов об­разуются страховые экологические фонды, необходимые для компенсации ущерба от аварийных загрязнений. Предприятие может получить поощрение (премию) от страховой компании в случае, если размеры причиненного им ущерба меньше страхо­вых платежей, внесенных данным предприятием. Кроме того, стимулирующая роль страхования предусматривается в самой ставке страхового платежа, в которой учитываются затраты страховщика на проведение совместно с предприятием-загряз­нителем противоаварийных (природовосстановительных) работ.

В целом в развитых странах мира находят применение более 150 разных инструментов, из которых свыше 50 % составляют различные платежи, около 30 % — субсидии, остальное прихо­дится на прочие экономические стимулы (экологическое страхо­вание, залогово-возвратные платежи и пр.).

Наряду с положительными моментами в ходе использования экономических методов выяснилось, что их усложнение ведет, во-первых, к росту производственных затрат, во-вторых, — к снижению экологических результатов, поскольку, реализуя принцип “загрязняй, но плати”, они могут ухудшить состояние природной среды. Эти негативные моменты послужили причи­ной распространения рыночных процессов в экологической сфе­ре. Рубеж 70—80-х годов XX ст. знаменует начало нового этапа в использовании экономических методов в природоохранной сфере передовых государств мира в связи с формированием осо­бого рынка разрешений на загрязнение.

Рынком разрешений (или прав, лицензий) н а выбросы принято называть конкурентную систему распреде­ления прав на выбросы обычно посредством купли-продажи ли­цензий после их первоначального распределения между учас­тниками рынка.

Схематически формирование современного “рынка загряз­нений” можно представить следующим образом. Первоначально компетентные органы природоохраны определяют допустимые масштабы воздействия на природу, далее распределяют лицен­зии на выбросы между заинтересованными сторонами, а затем предоставляют предпринимателям полную свободу перераспре­делять, перепродавать свои лицензии. Органы управления лишь следят за эквивалентностью сделок, то есть за тем, чтобы общее воздействие на природу не увеличилось, а также способствуют созданию рыночной инфраструктуры — организаций, обеспечи­вающих закрепление прав собственности, — и реализацию этих прав путем выдачи лицензий или сертификатов собственности. В их компетенцию входит осуществление контроля за деятель­ностью экологических банков и бирж, обеспечение сделок по торговле правами на выбросы.

Основные элементы системы рыночного регулирования, нашед­шей широкое применение в США и, в некоторой степени, в ФРГ:

• баббл-принцип (принцип “пузыря” или “облака”), в соответствии с которым норматив выбросов устанавливается для целого региона, а находящиеся на его территории предприя­тия могут совместно найти наиболее выгодный вариант обеспе­чения соблюдения этого норматива. Теперь не каждая “дымя­щая труба”, а территория региона в целом, отдельные источни­ки эмиссии загрязнений которой как бы формируют “облако”, становится объектом установления экологических нормативов. Цель “баббл-принципа” — развязать предприятиям руки для достижения наибольшей экономической эффективности за счет оптимального перераспределения выбросов между участниками рынка. Например, если на одной территории расположены крупная электростанция и несколько мелких котелен, то оказы­вается выгоднее улавливать оксиды серы и азота на крупном ис­точнике, чем пытаться бороться с выбросами от каждого мелко­го загрязнителя. Принцип “пузыря” создает условия для тор­говли правами на загрязнение на уровне региона;

• политика компенсации выбросов позволяет предприятиям, уменьшившим свои выбросы, приобретать тем са­мым право на выброс, фиксируемое в соответствующем докумен­те — лицензии, или разрешении, на выброс. Эту лицензию мож­но продать фирме, желающей разместить в данном регионе пред­приятия и нуждающейся в разрешении на эмиссию своих загряз­нений. Иначе говоря, появление новых выбросов компенсируется снижением ранее существовавших в регионе. При этом продавцы обязаны сократить выбросы на величину, большую, чем будут осуществлять покупатели. Так, в Лос-Анджелесе, в соответствии с местным законодательством, каждая тонна загрязнителя, про­изведенная новым предприятием, должна компенсироваться снижением выбросов на других предприятиях на 1,67 т;

• б а нки выбросов — специальные банки, в которые фирма, сократившая объемы своих выбросов ниже уровня, пре­дусмотренного нормативами, может положить аккредитив, по­лученный на разницу, чтобы впоследствии продать или исполь­зовать его при необходимости. Это облегчает потенциальным по­купателям лицензий поиск подходящих продавцов. Банки выпол­няют и учетную функцию, обеспечивая процесс погашения израс­ходованных прав и не допуская их повторного использования;

• биржи прав на загрязнение —посреднические орга­низации необходимые при расширении рынка прав на загрязне­ния для проведения сделок по купле-продаже прав на выбросы.

Механизм торговли правами на выбросы в США, где он полу­чил наибольшее распространение, уже показал высокую эколо- го-экономическую эффективность, обеспечивая значительную экономию средств на охрану окружающей среды за счет разни­цы в себестоимости борьбы с загрязнениями на различных пред­приятиях.

4. Совершенствование производственных и макроэкономических показателей с учетом экологических требований

Задачи экономического стимулирования природоохранной и ресурсосберегающей деятельности требуют корректировки как производственных, так и макроэкономических показателей с учетом экологических требований.

Экологизация показателей основного производства будет способствовать заинтересованности субъектов хозяйствования в результатах природоохранной деятельности. Так, одним из ос­новных итоговых показателей работы предприятий служит рен­табельность, отражающая как количественные, так и качес­твенные ее результаты. Показатель общей рентабельности (R) рассчитывается как отношение общей (балансовой) прибыли (П₆) к стоимости основных производственных фондов и норми­руемых оборотных средств (Ф):

R = —. (15.1)

Ф

Рост рентабельности производства возможен как за счет воз­растания прибыли, так и за счет экономного использования фондов, но это никак не отражает последствий воздействия предприятия на окружающую среду, степени природоемкости производства. Необходим расчет чистой прибыли, которая бы отражала как результат производственной деятельности, так и степень ее негативного влияния на окружающую среду.

Воздействие на среду проявляется в виде эколого-экономи- ческого ущерба. В случае наращивания фондов без учета эколо­гических требований предприятие увеличивает балансовую прибыль, но одновременно растет и ущерб, так как с увеличени­ем объемов производства, как правило, растет его природоем- кость. Поэтому при определении рентабельности нужно опери­ровать размерами чистой прибыли (П,,), рассчитываемой как разница между балансовой прибылью (П„) и наносимым про­изводственной деятельностью ущербом (У).

Но в процесс производства вовлекаются не только основные фонды, но и природные ресурсы, рациональное использование которых также должно сказываться на рентабельности пред­приятия. В ’’экологизированном” показателе рентабельности необходимо учитывать оценку используемых природных ресур­сов (ПР).

В итоге интегральный показатель оценки работы предприя­тия — рентабельность — будет рассчитываться следующим об­разом:

R = -^Пб— ^У~. (15.2)

Ф+ ПР

Из этого следует, что чем меньше природных ресурсов пот­ребляет производитель и чем меньше наносит урон природе, тем выше будет показатель рентабельности. Если деятельность предприятия из-за нерационального использования ресурсов или загрязнения среды наносит ущерб обществу, то это приво­дит к изменению всех экономических показателей. Так, на ве­личину установленного ущерба уменьшаются объем производ­ства и прибыль, пропорционально им снижаются фондоотдача, производительность и т.д.

С позиций ресурсосбережения должны претерпеть измене­ния и традиционные подходы к оценке относительной экономи­ческой эффективности производства по критерию минимума приведенных затрат (С + Е_н К —» min). При использовании этого критерия часто предпочтение получают ресурсоемкие и много­отходные производства, сокращающие свои расходы за счет эко­номии на экологических издержках. Такая экономия приводит к значительному эколоЛэ-экономическому ущербу в масштабах всей экономики. Чтобы этого избежать, в качестве критерия при сравнении вариантов развития и размещения производительных сил нужно рассматривать сумму приведенных затрат и предо­твращенного в результате внедрения экологичной, ресурсосбере­гающей технологии эколого-экономического ущерба (У), то есть приведенная выше формула относительной (сравнительной) эко­номической эффективности производства должна иметь вид

С + Е„ • К + У -> min, (15.3)

где С — эксплуатационные издержки; К — капитальные вложения; Е_н — нормативный коэффициент эффективности капитальных вложений.

Такой подход позволит несколько скоррелировать интересы экономики и экологии.

В современных условиях необходим учет экологических факторов и при совершенствовании макроэкономических пока­зателей. Одним из базовых показателей для анализа динамики и достижений экономического развития являются характерис­тики конечного продукта (КП) или валового национального (внутреннего) продукта (ВНП и ВВП). Очевидно, что относи­тельное уменьшение средств, выделяемых на нужды охраны природы, может создать лишь видимость роста ресурсов для потребления и накопления, так как их большая часть будет рас­ходоваться на компенсацию потерь от экологических наруше­ний. Поэтому для истинной характеристики конечных резуль­татов развития экономики следует применять показатель чисто­го конечного продукта (ЧКП), который исчисляется путем выч­ленения из величины конечного продукта ущерба от экологи­ческих нарушений:

ЧКП = КП - ЭУЗ, (15.4)

где ЭУЗ — экономический ущерб от загрязнения окружающей среды.

Таким образом, природоохранная стратегия, направленная на снижение возможного ущерба от загрязнения, приведет к максимизации конечного продукта.

Важнейшим итоговым показателем функционирования эко­номики является экономическая эффективность общественного производства. Природные ресурсы как составная часть ресурсов производства чаще всего не находят отражения в расчетах этого показателя ни на одном уровне хозяйственного управления (ре­гиональном, отраслевом, государственном). Однако все возрас­тающая роль ресурсов природы как производственного фактора обусловила появление потребности их учета при определении экономической эффективности общественного производства. Отсутствие такого учета способствовало реализации не всегда объективно лучших с позиций рационального природопользова­ния решений, приводило к преждевременному исчерпанию мно­гих наиболее экономичных источников природных ресурсов, удовлетворению потребностей за счет более дорогостоящих.

Отражение природного фактора в расчетах экономической эффективности — один из инструментов повышения действенно­сти хозяйственного механизма. Нами была предложена методика учета природноресурсной составляющей при определении регио­нальной экономической эффективности производства посредст­вом включения в ее расчет цен на используемые в производстве ресурсы природы. При расчетах эффективности на различных уровнях управления необходимо брать именно ц е н у, а не вели­чину экономической оценки, поскольку цена характеризует при­родные ресурсы как ресурсы производства в полном объеме, сопо­ставимом с другими производственными ресурсами.

Формула определения интегрального показателя региональ­ной экономической эффективности с учетом природноресурсной составляющей (Э_пр) в общем виде представляет собой соотноше­ние чистой продукции и приведенных затрат на ее получение:

i=i

Э

где i(l,n) — индекс отраслей, входящих в региональную народнохо­зяйственную систему; ЧП₁^Ф — фактически созданная в i-й отрасли чис­тая продукция; (с + v) — фактические издержки производства i-й от­расли (себестоимость); р^н — среднеотраслевой норматив рентабельнос­ти; (v + а)^н ■ р^н — нормативная величина прибавочного продукта, созда­ваемого в i-й отрасли хозяйства региона; j(l.m) — индекс природных ресурсов, используемых в отраслях региона; Ц_; — цена j-ro природного ресурса.

(15.5)

Однако исходя из изложенной выше концепции чистая про­дукция региона (отрасли) или конечный продукт в масштабах всего народного хозяйства с учетом требований экологического императива должны быть уменьшены на величину возможного

экономического ущерба от загрязнения окружающей среды про­изводством. Откорректировав на этой основе формулу (15.5), унифицированный для всех уровней управления (регионально­го, отраслевого, народнохозяйственного) показатель экономи­ческой эффективности общественного производства в упрощен­ном виде может быть определен следующим образом:

_ КП-ЭУЗ ЧКП

= , (1о. о)

з + ц з + Ц

где 3 — издержки производства (приведенные затраты): Ц_пр — цена природных ресурсов, вовлеченных в хозяйственный оборот; ЧКП — ве­личина чистого конечного продукта. Остальные обозначения приведе­ны выше.

Учет природноресурсной составляющей в показателях эф­фективности нацелен как на экономию ресурсов природы, так и на снижение вредного воздействия на окружающую среду, пос­кольку экономическая эффективность возрастает при снижении потребления природных ресурсов и сокращении возможного экономического ущерба от техногенного загрязнения окружаю­щей среды.