2. Законодавчий процес у парламентах зарубіжних країн, його стадії.

Законодавчий процес (або законодавча процедура) у різних джерелах описується по-різному. Називається різна кількість проміжних стадій. На нашу думку, є чотири основних стадії законодавчого процесу:

1) законодавча ініціатива;

2) обговорення законопроекту;

3) прийняття законопроекту;

4) промульгація.

В інших джерелах названі й деякі інші стадії. Наприклад, у деяких працях, автори, посилаючись на те, що більшість за­хідних парламентів двопалатні, після прийняття законопро­екту палатою виділяють як окрему стадію подолання розбіж­ностей між палатами. Після промульгації, тобто затверджен­ня й опублікування закону, називають також перевірку конституційності цього документа. У деяких джерелах, дотриму­ючись основної чотириелементної структури, стадію промуль­гації розкривають і позначають як "санкціонування, промульгація й опублікування". У деяких країнах стадій може бути й більше. Наприклад, у США є документ, названий "Основними етапами проходження законопроекту в Конгресі США", що включає 19 стадій. Можливо, це — найдокладніше відобра­ження законодавчої процедури, яке можна зустріти.

Так чи інакше, повернемося до класичної чотирьохелементної структури законодавчого процесу.

Перша стадія класичної схеми законодавчого процесу на­зивається законодавчою ініціативою. Законодавча ініціати­ва це право органу або особи внести проект закону в парла­мент із тим, що цей проект буде обов'язково розглянутий па­латою й з нього буде ухвалено рішення. Правом законодавчої ініціативи за кордоном володіють депутати, глава держави, уряд, інші органи і особи. Коло суб'єктів законодавчої ініціа­тиви в різних країнах не однакове. Наприклад, у США й Ве­ликобританії формально, відповідно до букви закону, законо­проекти можуть вносити лише депутати. У необхідних випад­ках депутат зробить це з відома глави держави або уряду.

У ФРН, крім депутатів бундестагу, право внести законопро­ект має вища палата — бундесрат. У низці країн законодавчу ініціативу найчастіше реалізує уряд або глава держави. Якщо узагальнити всі ці випадки, то можна виокремити таке коло суб'єктів законодавчої ініціативи:

1. Члени парламентів. Таку ініціативу можна назвати пар­ламентською ініціативою. У різних країнах вона може бути реалізована по-різному. Здебільшого необхідний певний міні­мум депутатів (10, 15, 20). У деяких країнах право законодав­чої ініціативи мають тільки партійні фракції, а окремі депута­ти можуть виступати лише з виправленнями й зауваженнями.

2. Глава держави — президент або монарх. Залежно від цьо­го вона буде йменуватися президентською або королівською ініціативою.

3. Уряд. Тоді вона буде йменуватися урядовою законодав­чою ініціативою.

4. Виборці, тобто певна категорія громадян. Така ініціати­ва йменується народною ініціативою. Для того щоб народна ініціатива стала законопроектом, потрібно зібрати певну кіль­кість підписів (як правило, мінімальна кількість). Така ініціатива передбачена законодавством Італії, Іспанії й Швейцарії. В Італії потрібно зібрати не менш як 50 тис. підписів, а в Іспанії 500 тис.

Законодавча ініціатива — це дуже конкретна дія. Вона по­винна мати вигляд законопроекту, "одягненого" в юридичну форму. Крім іншого, іноді необхідна пояснювальна записка, а в деяких випадках — ще й фінансове обґрунтування витрат, які можуть бути викликані прийняттям пропонованого закону.

Друга стадія законодавчого процесу — це обговорення за­конопроекту. Як правило, ця стадія поділяється на підстадії, що традиційно називаються читаннями. Читань буває не мен­ше двох, іноді й більше (3, 4). Перше читання в залі засідань — це переважно прийняття законопроекту до розгляду й оголо­шення його назви. Іншими словами, спікер на пленарному за­сіданні повідомляє про те, що прийнято до розгляду законо­проект, повідомляє його назву й називає також, ким цей за­конопроект було внесено. Після цього законопроект передаєть­ся на розгляд спеціальних парламентських комітетів або комісій (такий порядок у ФРН і Англії). У деяких країнах перше читання починається тільки після попереднього обго­ворення комісіями (Франція й Італія).

Обговорення проекту в комісіях зазвичай входить до проце­дури читання. Комісії працюють у закритому порядку й свої думки висловлюють у вигляді сформульованого письмового висновку, пояснювальної записки або іншого документа.

У більшості західних країн комісії мають право не рекомен­дувати законопроект для розгляду, відхилити його, й іноді пер­шим читанням і закінчується життя законопроекту. Не дарма американці називають комітети свого Конгресу "цвинтарем законопроектів".

У більшості країн комісії можуть внести до законопроекту виправлення й зміни. Коли комісія обговорила, розглянула проект, то після цього вона доповідає про це на сесії. Доповідь комісії після розгляду входить уже в другу стадію (друге чи­тання). Спочатку йде доповідь особи, що виступає від імені суб'єкта, що вніс законопроект. Після цього — висновок ко­місії, що розглядала його з дорученням парламенту.

Суть другого читання зводиться до того, що депутати ви­слуховують повідомлення представника автора проекту й ви­сновок комісії та висловлюють свою позицію щодо них. Вони можуть повернути законопроект для додаткового вивчення комісією (тієї ж або іншою), а також вносити виправлення й доповнення. У деяких країнах не передбачене вивчення за­конопроекту комісіями (передача в комісії) після першого чи­тання. Перше читання в цьому випадку — це тільки оголошен­ня назви проекту, після чого відразу починається друге —попередній розгляд законопроекту на сесії й обговорення його найважливіших положень. Але такий порядок застосовується рідко.

У будь-якому разі висновок парламентських комітетів і ко­місій із законопроекту обов'язковий. Це невід'ємний елемент законодавчого процесу. Якщо перше й друге читання відбу­валися практично одночасно, то при передачі проекту в комі­сію парламент зазначає свою попередню думку, тобто робить­ся виписка зі стенограми виступів тощо для того, щоб ця пози­ція також була врахована під час роботи комісії.

Якщо доля законопроекту складається благополучно, то може початися третє читання. Як правило, третє читання — найдетальніше. Це постатейне обговорення й вивчення за­конопроекту на пленарному засіданні. Під час третього читан­ня можуть застосовуватися різні методи, щоб прискорити або сповільнити прийняття законопроекту. Наприклад, у парла­менті Великобританії спікер може застосовувати прийом, що називається "кенгуру". Суть цього методу в тому, що якісь ви­правлення обговорюються, а деякі він вирішує пропустити, тоб­то ніби "перестрибнути" їх, подібно до кенгуру. Іноді встанов­люється конкретний час для обговорень, і якщо хтось не встиг виступити, його думка не враховується. В американському се­наті спосіб затягування часу називається "флібустьєрством" — коли сенатори (час виступу конгресмена не обмежується, а строк обговорення законопроекту є обмеженим) виступають дуже довго, намагаючись затягти час і зірвати третє читання, а тим самим не допустити прийняття законопроекту.

Урядові законопроекти в більшості країн мають перевагу. У Франції, наприклад, вони можуть голосуватися без дебатів. Уряд заздалегідь домовляється з більшістю фракцій або депу­татів, і як терміновий та важливий урядовий законопроект урядовий варіант вноситься й відразу голосується.

Є безліч різних прийомів і хитрощів, щоб прискорити прий­няття урядових законопроектів. Вже зазначалося, що, оскіль­ки за англійським законодавством неможливе прийняття за­конопроекту без обговорення на парламентській комісії, всі, хто засідає у залі парламенту, представляють комісію. Після обговорення вважається, що відбулося засідання парламентсь­кої комісії. Спікер повертається на місце, і законопроект ставиться на голосування. За допомогою цього прийому зако­нодавчий процес скорочується до мінімуму. У США палата та­кож може оголосити себе "комітетом всієї палати", але така ситуація — нормальна штатна частина американського пар­ламентського процесу і не "працює" на уряд.

Якщо всі "важкі" випробування для законопроекту закін­чилися і його можна ставити на голосування, то настає третя стадія законодавчого процесу — прийняття законопроекту палатою.

Для прийняття законопроекту в будь-якій галузі законодав­ства передбачена вимога наявності необхідної кількості депу­татів, себто необхідний кворум. Кворум установлений не у всіх парламентах, а в деяких випадках він дуже невеликий. На­приклад, вище зазначалося, що в палаті громад Великобританії кворум становить 40 депутатів із 651, в Австрії й Австралії — не менше однієї третини депутатів. Однак кворум буває різний: кворум для обговорення законопроектів, кворум для голосуван­ня, кворум для внесення виправлень і т. ін. При голосуванні за звичайний законопроект потрібно, як правило, щоб "за" була подана більшість голосів присутніх депутатів. При голосуванні за конституційний закон потрібно, щоб "за" проголосувала ква­ліфікована більшість, тобто 2/3 або 3/4 від усіх обраних депу­татів. У деяких країнах до особливо важливих належать фінан­сові законопроекти й проекти бюджету, тому вони також вима­гають особливого (підвищеного) кворуму.

У Швеції й Фінляндії, наприклад, якщо і "за", і "проти" була подана однакова кількість голосів, то питання вирішуєть­ся шляхом кидання жереба. До речі, у Швеції після такої прак­тики зробили обов'язковою умовою обрання непарного числа депутатів парламенту й стежать за тим, щоб це правило дотри­мувалося. Але все одно іноді жереб доводилося кидати.

Процедура голосування з проекту в різних країнах різна. Найбільш сучасне електронне голосування. Це форма голосу­вання шляхом натискання кнопок (у залі є спеціальні табло, на яких запалюються лампочки відповідного кольору). Але за­стосовуються й інші способи. В Англії, наприклад, депутати виходять із залу й у коридорі проходять через спеціальні хвірт­ки. Ці хвіртки нагадують дверцята в салунах, які розташова­ні на рівні пояса. Проходячи через такі дверцята, депутат нази­ває свої прізвище й округ. Спеціальні клерки реєструють депутатів. Таке голосування називають "голосуванням ногами". Є стародавні способи голосування. Це голосування голосом (на слух). У такому випадку спікер запитує, хто "за" і хто "про­ти", і за гучністю хору вирішує, кого більше (такий спосіб нази­вається акламацією). Нині такий спосіб практично не викори­стовується.

Є також поіменне голосування, коли спікер по черзі запитує думку кожного депутата. Депутат стає, називає своє ім'я й го­ворить, чи "за" він або "проти". Таке голосування проводиться з дуже важливих питань, зазвичай збираються кореспонденти, глядачі, усі бачать, хто за що голосує. Такий тип голосування здебільшого призначається на вимогу більшості депутатів.

Досить часто застосовується голосування бюлетенями — таємне голосування шляхом опускання спеціальних бюлетенів. Наприклад, у ФРН при голосуванні про вотум недовіри або довіри уряду на столі президії ставиться спеціальний ящик для голосування й депутати опускають бюлетені. Також викорис­товується спосіб "баранячого ходу" (коли депутати виходять із залу засідання через різні двері). "Баранячий хід" називаєть­ся також поділом, тобто депутати діляться на групи й вихо­дять через різні виходи із залу.

Вже згадувалося, що в деяких країнах голосування прово­диться за фракціями, коли стають тільки лідери фракції й за­являють, як фракція голосує. Такий порядок застосовується в низці випадків у Нідерландах.

У деяких парламентах передбачена можливість ухвалення рішення консенсусом. За пропозицією спікера палати, якщо ніхто не заперечує, голосування не проводиться, а вважаєть­ся, що питання вирішене.

Голосування в парламенті переважно особисте — тобто кож­ний депутат голосує сам, хоча в деяких країнах парламен­тарієві дозволяється передати (делегувати) свій голос іншому членові парламенту. Наприклад, у Франції є спеціальний за­кон, відповідно до якого парламентарій у виняткових випад­ках може передати своє право голосувати іншому члену пар­ламенту. Передбачено конкретні випадки, коли депутат може делегувати свій голос — у разі хвороби, військової служби, перебування за кордоном у службових справах, через непере­борні обставини (перебуває в іншому місті, в іншій країні тощо). Як правило, повинне бути письмове підтвердження передачі повноважень. Зазвичай це разова або тимчасова пе­редача повноважень. У деяких випадках необхідне зазначен­ня конкретного строку (на тиждень, два та ін.).

В однопалатному парламенті прийняття закону зводиться до голосування. У двопалатних парламентах можуть виника­ти різні ускладнення, коли одна палата приймає законопро­ект шляхом голосування, а друга не приймає. Закон же вва­жається прийнятим, якщо він прийнятий обома палатами. Якщо одна з палат не приймає законопроект, то за такої роз­біжності між палатами часто передбачається спеціальна єдналь­на процедура. Якщо верхня палата "слабка", то нижня палата може наполягти на прийнятті закону, повторно його проголосу­вавши. У такий спосіб переборюється опір верхньої палати. Є й інші варіанти.

Якщо палати в законодавчому процесі рівноправні й одна з палат не приймає закону, то він "гине". Однак це досить рідкий варіант. Частіше застосовується демократичне правило, коли збирається спільне засідання й депутати голосують разом. Тоді закон приймається на спільному засіданні, якщо загальна кількість голосів "за" більша, ніж кількість голосів "проти".

Слід назвати також процедуру, що називається примирною. Вона застосовується в тих парламентах, де обидві палати ма­ють рівні права. Вироблення й прийняття погодженого тексту за примирної процедури здійснюються двома способами. Пер­ший спосіб називається "метод човника". Суть його в тому, що спірний законопроект пересилається з однієї палати в іншу доти, доки не буде знайдено рішення, що задовольняє обидві палати, або доки обидві палати не приймуть цей закон, або доки обидві його не відкинуть. "Метод човника" застосовується в Ла­тинській Америці, (Венесуела, Болівія), Європі (Франція) та ін.

Поширений також метод "єднальних комітетів". Такий спосіб застосовується в США. Ці процедури примирення здійс­нюють не палати, а особливі органи, які діють за дорученням палат. Такий спеціальний комітет створюється на рівних по­чатках главами обох палат. Вони призначають по 5—10 членів своєї палати, які засідають разом і намагаються знайти загаль­не рішення.

Слід зазначити, що наявність другої палати в низці країн вкрай утруднює прийняття законопроектів, особливо щодо спірних питань. Тому загальносвітова тенденція зводиться до того, що другі палати, як правило, або є слабкими, або не ма­ють права вето.

Остання, четверта, стадія законодавчого процесу найчас­тіше називається промульгацією. Деякі джерела вважають промульгацію тільки підписанням главою держави законопро­екту, після чого він набирає чинності. Однак це не зовсім пра­вильно. По-перше, слово "промульгація" перекладається як "опублікування". По-друге, промульгація — це комплексна дія, що саме складається з декількох стадій. Насамперед це вступ у законодавчий процес глави держави й певні дії, здійс­нювані ним.

Промульгація в деяких джерелах називається санкціону­ванням (плюс публікація), тобто це підписання законопроек­ту, а також передача його для опублікування й саме опубліку­вання. Ці три стадії — підписання, передача для опублікуван­ня й опублікування — і є промульгацією. Хоча в деяких дже­релах промульгація пояснюється інакше й поділяється на три частини: підпис називається санкціонуванням, промульгацією називається прийняття спеціального акта, за допомогою яко­го закон уводиться в дію, а потім потрібні опублікування або обнародування. На нашу думку, промульгація — це не видан­ня особливого акта, тому що 99 % законів, які підписуються главою держави (президентом або монархом), не містять яки­хось спеціальних актів з упровадження закону. Вони просто підписуються. Підпис — найважливіша частина промульгації.

У ст. 73 Конституції Італії вказується: "Закони промульгу-ються президентом республіки протягом місяця від дня за­твердження". Із цього тексту ясно, що коли закон прийнятий, президент приймає його до розгляду, підписує й публікує. Це і є промульгація.

У деяких джерелах остання стадія описується як опубліку­вання й затвердження закону. Затвердження описується як підписання законопроекту, а публікація в газетах позначаєть­ся словом "промульгація".

Отже, ми бачимо різні думки з цього приводу. Слово "про­мульгація" досить незвичне, а принаймні практично скрізь остання стадія законодавчого процесу — це вступ у процес гла­ви держави. Простіше за все цю стадію назвати промульгацією, маючи на увазі, що вона складається з декількох частин.

До всього викладеного варто додати, що в певних країнах, де глава держави має право вето, тобто правом не підписувати законопроект, він, не підписавши й повертаючи закон парла­менту, тим самим не промульгує його, а накладає вето. Вето може бути двох видів: абсолютне й відкладальне. Поняття аб­солютного вето існує тільки в історії. Нині воно практично не застосовується. Суть його в тому, що якщо глава держави не підписує який-небудь закон, то закон припиняє своє існуван­ня. Такого сильного вето практично ніде немає.

Відкладальне вето існує, воно також є двох видів: звичайне й посилене "відкладальне" вето. Звичайне вето означає, що якщо президент не підписує прийнятий парламентом закон, він повертається в парламент, і там, для того щоб подолати вето, потрібно повторне прийняття закону, тобто тією самою кількістю голосів. Якщо це посилене відкладальне вето, то для подолання незгоди президента необхідна кваліфікована біль­шість голосів (2/3 або 3/4). Таку кількість, звичайно, зібрати важко, тому подолати таке вето нелегко.

Строки набрання законом чинності в зарубіжних країнах дуже різні. У деяких випадках зазначається, що він негайно набирає чинності після підписання, але найчастіше встанов­лений певний період часу (5 днів, 10 днів і т. ін., аж до місяця, якщо інше не встановлене в самому законі). У деяких випад­ках ці строки бувають більш тривалими.

У США є специфічне поняття — "кишенькове вето", про яке йшлося вище. "Кишенькове вето" тільки з 1932 по 1976 р. застосовувалося більше ніж 1200 разів.

Отже, сучасний парламент — це загальнодержавний пред­ставницький орган, головна функція якого в системі поділу влади полягає в реальному здійсненні законодавчих повнова­жень. Більшою або меншою мірою, залежно від форми прав­ління, парламент здійснює контроль за виконавчою владою. Правда, нерідко й сам парламент на практиці, у свою чергу, також перебуває під контролем уряду, або, принаймні зазнає з його боку досить сильного впливу. Крім того, діяльність пар­ламенту контролюється й конституційною юстицією.

Соціалістична концепція держави й демократії уникала навіть терміна "парламент", тому що основоположники марксизму-ленінізму піддали критиці цей інститут як безвладну "говорильню". Звідси, зокрема, ідея поєднання законодавчої і виконавчої влади, що дуже імпонувала більшовикам, тому що виключала взаємний контроль незалежних одна від одної га­лузей влади — здобувши більшість місць у виборному органі, можна безконтрольно складати будь-які закони й самим їх ви­конувати.

Соціалістична концепція народного представництва претен­дувала на подолання формалізму представницького правлін­ня. Однак монополія компартії на виборах виключала будь-яке реальне представництво. Соціалістичне представництво на­справді виявилося ще більш фіктивним, ніж розкритиковане комуністами представницьке правління.

Відсутність розвинутої партійної структури, що "опосеред­ковує" відносини між виборцями і парламентом, у нашій країні та інших державах після падіння компартій призвели до того, що парламент став ареною боротьби дрібних інтересів — амбі­цій окремих депутатів і їхніх груп, ніяк не пов'язаних з інте­ресами виборців. Світовий досвід показує, що парламент тоді є дійсним представником націй, коли в його складі є більші політичні об'єднання депутатів, які представляють інтереси значних шарів суспільства.