5 Исторический аспект развития системы управления землями сельскохозяйственного использования в россии

В России в ХIV-XV вв., в период формирования единого Российского государства в его пределах преобладало вотчинное землепользование. Было три вида вотчины:

1. наследственные в княжеских и боярских семьях;

2. выслужные у князя или государя за военные и иные заслуги;

3. купленные.

Особенностью вотчинного землевладения является то, что их владелец мог беспрепятственно распоряжаться своими землями на праве полной собственности: продать, подарить, завещать, обменять и т.д. Вплоть до конца XVI в. большинство крестьян владели своими землями на праве общинного пользования и выплачивали князю подать. Пашня и сенокосы подлежали периодическому переделу, а пастбища использовались сообща. Крестьяне могли свободно переходить в течение года от одного землевладельца к другому.

По мере формирования и укрепления единого Российского государства возникала потребность в наделении служивых людей, и в первую очередь военных, землей. Первоначально такие земли служивым людям на период их службы предоставляли за счет вновь присоединенных земель: новгородских при Иване III (1462-1505 гг.) и псковских при его сыне Василии (1505-1533 гг.). Особенно активно практиковалась раздача поместий при Иване IV (1533-1584 гг.) [ ]. Площадь поместья вместе с обрабатывающими эти земли крестьянами определяли исходя из чина и происхождения получателя поместья: 1500-3000 десятин для людей знатных и по 150-700 десятин - менее знатным.

Правовой основой перераспределения земель и регулирования земельных правоотношений был составленный при Иване III в 1497 г. общегосударственный свод законов - «Судебник». В нем было установлено, что крестьяне могут переходить от одного землевладельца к другому только раз в год – на Юрьев день, 26 ноября (по старому стилю), откуда и пошла поговорка: «Вот тебе бабушка и Юрьев день». Эту дату можно считать датой зарождения крепостного права на Руси.

Информационной основой для перераспределения и налогообложения земель служили периодические переписи земли. Наиболее полное описание земельных владений в России относится к периоду ликвидации феодальной раздробленности и возникновения централизованного государства. В период царствования Ивана IV были описаны почти все земли России, а часть из них – по несколько раз. Записи вели в различных книгах. В писцовых книгах записывали права землевладельцев на их земли, сделки купли-продажи, обмен земельными владениями, передача земель по наследству. В книгах наряду с регистрацией прав на землю и указанием площади землевладения давали характеристики качества земель: – добрые, средние, худые и очень худые. Записи в книгах признавались государством в качестве доказательства прав на землю и основанием для налогообложения.

Для выявления новых земель с целью наделения поместьями служивых людей, установления границ, количества и качества земель поместий и оформления прав на них в 1555-1556гг. был учрежден первый специальный государственный орган – Поместная изба, вскоре переименованная в Поместный приказ. Основной задачей Поместного приказа было установление границ между землевладельцами и их описание. Его проводили присланные в города и губернии из Поместного приказа писцовые партии (комиссии) на основе специальных документов о порядке выполнения работы - Писцовых наказов. Поэтому этот вид работ называли писцовым межеванием. Согласно ст. 29 Писцового наказа, в процессе межевания надлежало «межу чинить и на местах ямы копати и грани тесати, и в книге имянно межи их писать, чтоб впредь меж их в землях споров не было» [ ]. В 1622 г. был издан Указ о сыске (инвентаризации) земель для наделения ею служивых людей. Была проведена инвентаризация большей части территории Российского государства.

В новом своде законов – Соборном уложении 1649 г. – межевание признается самостоятельным юридическим действием, которое следовало проводить как на не межеванных, так и на межеванных землях с восстановлением утраченных межевых знаков. Преобладало сплошное межевание всех земель и поэтому его называли также Валовым.

Петр I Указом «О единонаследии» от 23 марта 1714 г. ликвидировал различия между вотчинами и поместьями, объединив их под общим названием «недвижимое имущество» или «имение» [ ].Соответственно значительно уменьшилась роль Поместного приказа и в 1721 г. он был заменен Вотчинной коллегией. Работы по государственному межеванию были приостановлены, что привело к большому числу земельных беспорядков [ ].

В Указе императрицы Анны Иоанновны в 1731 г. отмечалось, что «межи и грани через многие прошедшие годы потерялись и ямы заровнялись, отчего непрестанно происходят ссоры и драки, и смертные убийства» [ ]. Вновь возникла необходимость проведения сплошного (валового) межевания. Такие работы были начаты в царствование Елизаветы Петровны и во многом поучительны для нашего времени. В 1752 г. был издан манифест о межевании земель, а в 1754 г. - «Инструкция межевальщикам», разработанная на основе «Соборного уложения» 1649 г.и писцовых указов 1684 г. Межевание планировалось на всей территории государства по инициативе государства и не зависело от желания землевладельцев. Основные задачи межевания:

1. произвести ревизию всех земель с целью проверки прав на владение землей;

2. осуществить «редукцию», т.е. вернуть государству те земли, на которые их владельцы не могли представить оправдательные документы;

3. ликвидировать общее и чересполосное землевладение даже при бесспорном владении землей.

Межевщикам при проведении межевания были предоставлены большие полномочия. Но решение императрицы навести порядок в землевладении Московской губернии натолкнулось на сильное противодействие землевладельцев-бояр и потерпело неудачу. Всего за 11 лет в России было размежевано 359 дач на площади 57319 десятин. Аналогичная ситуация наблюдается в настоящее время с освобождением самовольно занятых земельных участков под дачи в Подмосковье.

Более успешным было Генеральное межевание в период царствования Екатерины II. Оно продолжалось с 1765г. по 1861 год и было проведено в 35 губерниях на площади более 300 млн. га (275,38 млн. десятин). Всего было обмежевано 188 995 дач. Его отличительной особенностью является то, что:

1. началу межевания предшествовали большая подготовительная работа по размежеванию земель в Рязанской губернии и в ряде других;

2. работы проводились по инициативе государства, за счет средств государства и были обязательны для всех землевладельцев;

3. межевание не предусматривало ни ревизии, ни редукции (изменения) землевладения, а имело своею целью «истинную всего общества пользу утверждением покоя, прав и надежности каждого владетеля в его благоприобретенном имении» [ ];

4. земли надлежало «межевать не к именам владельцев, но к именам сел и деревень… общей обводною межою, как-то владельцы сами и поскольку к которому селению земли из собственного своего владения межевать пожелают» [ ]. Данный принцип назывался «межеванием по дачам». В состав «дачи» могли войти земли одного имения, одного или нескольких селений;

5. вместо прежнего принципа «ревизии и редукции» проводился принцип «полюбовного размежевания самими землевладельцами». Было определено, что у полюбовно разводящихся землевладельцев «крепостей на их земли, ни к какому рассмотрению не требовать, но, снимая их дачи класть на планы» [ ].

Большое внимание в процессе подготовки и проведения Генерального межевания, в отличие от нынешней земельной реформы, было уделено его общественному значению. Сущность межевания выражала собственноручная надпись Екатерины II на инструкциях по межеванию: «Каждый при своем», а его нравственность – слова: «Утверди, Господи, достояние людям своим». Межевание считалось священным, а межевщики (землемеры) принимали присягу достойно выполнять порученное им дело. Присягу должны были принимать также поверенные и понятые. Текст присяги был утвержден законом в июле 1761 г. [ ] Указом от 30 марта 1804 г. для всех чинов Межевой комиссии была утверждена форма суконного мундира, а с 18.03.1881 г. – военного покрова. Уфимский губернский землемер А.А. Ржаницин писал, что землемер Екатерининской эпохи - это «немощный елизаветинский межевщик, судья и следователь, самовластно карающий виновных и силою подавляющий сопротивление межеванных, это по преимуществу лишь исполнитель и примиритель враждующих за поземельную собственность» [ ].

Изначальной задачей Генерального межевания было инструментальное установление в натуре (на местности) бесспорных границ согласованных полюбовно со смежными землевладельцами, так называемых «дач Генерального межевания». В дачу могли войти одно крупное землевладение, или различные земли (помещичьи, церковные, монастырские, государственные), тяготеющие к одному или нескольким поселениям. По окончании межевания на каждую дачу генерального межевания составляли план и межевую книгу, а на уезд – генеральный план. При этом размежевание землевладения в границах дач не производили, спорные вопросы не рассматривали. Эту задачу должно было решать Специальное межевание за счет средств самих землевладельцев.

Для разрешения земельных споров уже в 1767 г. был установлен особый вид межевания – коштное, которое проводилось землемерами генерального межевания по просьбе и за кошт (счет) землевладельцев, а 8 января 1936 г. Государственный совет принял постановление «О предуготовительных мерах по специальному размежеванию земель». Были приняты правила полюбовного специального размежевания непосредственно или через посредников-землемеров. В 1861 г. были изданы особые правила «специального размежевания через уездных землемеров». За 30 лет было размежевано 557 дач на общей площади 90 млн. десятин. Особенно актуальным Специальное межевание было для отграничения от других землевладельцев земель башкир, пользовавшихся правом вотчинного владения землей.

На территории Оренбургской губернии, в состав которой в то время входила большая часть территории современной Республики Башкортостан, генеральное межевание проводилось с 1798 по 1842 год. К этому времени были обмежеваны границы 1284 дач на площади 28 066 564 десятин, или около 90% территории губернии. Завершились работы по межеванию на втором этапе (1806-1842 гг.), когда преобладал разбор земельных споров. Споры по границам многих дач длились десятилетиями. Так, дело по рапорту землемера И. Попова на 7 дворянских дач Уфимского уезда рассматривалось с 1802 по 1833 год, а по рапорту землемера Лисицина на 13 дач – с 1803 по 1823 г. г. Причина судебных тяжб – выявленное в процессе межевания превышение площади дач. Более 26 лет (с 1802 по 1828 год) разбирали жалобу А.Унгарова из Бурзянской волости [ ].

Более трех с половиной веков в России формировался феодально-крепостной земельный строй, а к середине XIX столетия он стал тормозом на пути развития не только земельных, но и всех общественных отношений. И в 1848 г. министр внутренних дел России Л.А. Перовский высказал предложение «Об уничтожении крепостного состояния в России». А в 1855 г В.Д. Кавелин. в записке «Об освобождении крестьян в России» [ ] писал: «Многие убеждены, что Россия по своим естественным условиям одна из самых богатых стран мира, а между тем едва ли можно найти такое государство, где бы благосостояние было на такой низкой ступени…. Причин нашей бедности очень и очень много, как то: ошибочная система управления, отсутствие строгого правосудия и правильного кредита, глубокое невежество всех классов народа, не исключая и внешних, из которых большей частью пополняются ряды чиновников и правительствующих лиц. Но ни одна не проникает так глубоко в народную жизнь,… ни одна так не убивает всякий нравственный и материальный успех в России, как крепостное право». Он предлагал:

1. освободить крестьян от крепостной зависимости с принадлежащим им имуществом и с землей;

2. за освобождение крестьян их владельцам выплатить выкуп;

3. размер выкупа крестьян и передаваемых им земель определить по местным ценам как можно ближе к истине.

Господствующим сословием в это время были дворяне. Дворян, которые владели только дворовыми людьми, называли беспоместными, а владевших дворовыми людьми и крепостными крестьянами – помещиками. Помещиков, у которых было менее 21 крепостного, называли мелкопоместными. Всего к началу реформы 1861 г. в России было 103194 помещика. В среднем на одного помещика приходилось 103,5 крепостных крестьян мужского пола. Основную долю помещиков, 41,6 %, составляли мелкопоместные, у которых работало в среднем 8 крепостных крестьян. Помещики с количеством крепостных от 21 до 100 душ занимали 35,1% их общего количества; от 100 до 500–19%, от 500 до 1000 душ – 2,4% и более 1000 крепостных–1,4%.

По данным ревизии (переписи) населения 1857 г., в России общее количество крестьян составляло около 50 млн. человек, а в 1863 г. их количество возросло до 55 млн. человек [ ]. Положение крестьянства в стране вызывало озабоченность и царя Александра II, который на собрании Московского дворянства 30 марта 1856 г. заявил: «Я узнал, господа, что между вами разнеслись слухи о намерении моем уничтожить крепостное право… Но, конечно, и сами вы знаете, что существующий порядок владения душами не может оставаться неизменным. Лучше отменить крепостное право сверху, нежели дожидаться того времени, когда оно само собой начнет отменяться снизу…» [ ].

Для подготовки предложений по осуществлению реформы в 1857 г. были созданы Главный и губернские комитеты. Подготовительные работы велись поэтапно. Было рассмотрено несколько вариантов реформы: американский, прусский, либеральный и российский. Был принят российский вариант освобождения крестьян от крепостной зависимости без выкупа, но с предоставлением земли за плату в кредит. И 19 февраля 1861 г. Александр II подписал «Манифест об отмене крепостного права» и «Положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости».

Согласно этим актам крепостное право отменялось навсегда, и крестьяне получали право свободных сельских обывателей лично и по имуществу. Помещики сохраняли право собственности на все принадлежавшие им земли, но обязаны были предоставить в пользование крестьянам усадебную оседлость и полевой надел «для обеспечения их быта и для выполнения их обязанностей перед правительством и помещиком». За пользование надельной землей крестьяне должны были отбывать барщину или платить оброки, и не имели права отказа от нее в течение 9 лет. Наделение крестьян землею и повинности определялись по добровольному соглашению между помещиками и крестьянами. Для выкупа земель крестьяне могли получить ссуду и могли выкупить землю всей общиной или самостоятельно. В надел включались только удобные земли. Земля, предоставленная общине, называлась «мирскою». При переходе в другое сословие или другую общину крестьянин терял право на «мирскую землю», из которой он вышел. Сельская община состояла из крестьян, водворенных на земле одного помещика. Она могла состоять из одного селения, его части или их нескольких мелких поселений. Участки земли, приобретенные не всем обществом, а отдельными домохозяевами, составляли личную собственность каждого и переходили по наследству.

Согласно Положению от 19 февраля 1861 г. общинное землевладение характеризовалось следующими чертами:

а) земля находилась в собственности всей общины и лишь во временном пользовании отдельных членов;

б) периодически эту землю между отдельными членами общины перераспределяли;

в) повинности в общине выполняли по круговой поруке;

г) на общину возлагались некоторые административные функции сельского общества как административной единицы.

В результате была создана сложная система общинной и семейной круговой поруки: сельская община отвечала перед государством за каждого домохозяина, а он – перед общиной за членов своей семьи.

Крестьян освободили от крепостной зависимости. Но земля по-прежнему оставалась в собственности помещиков, царского двора, казны, монастырей. И крестьяне могли ее выкупить или получить в общинное пользование. Каждый крестьянский двор нёс трудовую и материальную ответственность перед общиной, а община за всех крестьян – перед государством. В результате реформы 1 млн. крепостных крестьян мужского пола получил в надел 33,7 млн. десятин земли или в среднем 3,4 десятины, тогда как для минимального жизнеобеспечения необходимо было 6-8 десятин. При этом дворовые и государственные крестьяне, крестьяне мелкопоместных дворян вообще остались без земли. В тоже время у 100 тыс. помещиков оставалось 69 млн. десятин или по 690 десятин на помещика.

В соответствии с «Положением» помещики сохраняли за собой право собственности на все принадлежащие им земли, а крепостные крестьяне и дворовые люди получали свободу от крепостной зависимости. Землю (приусадебный участок и полевой надел) крестьяне получали от помещиков в пользование за денежные (оброк) или издельные (барщина) повинности. Денежные повинности устанавливались в размере от 9 до 12 руб. за десятину и по согласованию с помещиком могли быть заменены хлебом и другими продуктами. Издельную повинность (барщину) определяли в днях: до 40 мужских и 30 женских дней за высший душевой надел, и денежную – в зависимости от количества и качества земель. Приусадебную землю передавали в потомственное пользование крепостного двора, а полевой надел – в общинное пользование крестьян и называли её мирскою землёй. Усадебную землю можно было передавать по наследству, согласно принятому в каждой местности порядку, а общинные земли перераспределяли по приговору двух третей домохозяев селения. Крестьяне могли использовать мирскую землю под посевы, насаждения, покос или пастбища по своему усмотрению. Но запрещалось занимать дороги, прогоны и залежь, припахивать новые земли, распахивать выгона, застраивать общие земли. Вышедшие из крепостной зависимости крестьяне обязаны были нести следующие повинности:

1. подушную подать;

2. сбор на обеспечение продовольствием на случай голода;

3. государственные, общие и частные земские сборы;

4. сбор на изготовление окладных листов по податям и сборам.

Разверстку повинностей между крестьянами осуществляли миром (сходом граждан селения). Каждое сельское общество, как при общинном, так и при участковом или подворном пользовании землей, отвечало круговой порукой за отбывание повинностей каждым из своих членов.

Существовало три основных способа передела земли: по душам, по тяглу и по едокам. «Душою» при крепостном праве называлась податная единица, которая подлежала известному обложению, а вместе с тем получала и право на владение землей. «Тяглом» называлась семья определенного состава (муж и жена), обложенная повинностями в пользу помещика, и получавшая земельный надел. В более позднее время землю распределяли сообразно рабочим силам семьи. Кроме общего «Положения о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости», были и местные положения, разработанные с учетом зональных исторических условий.

У башкир не было крепостной зависимости и на них «Положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости» не распространялось. Для них Александр II Указом от 14.05.1863 г. утвердил отдельное «Положение о башкирах». А 10 февраля 1869 г. был издан Указ «О размежевании башкирских дач для наделения землей башкир-вотчинников и их припущенников и о порядке продажи и отдачи в оброчное содержание общественных башкирских земель» [ ]. При этом переход к общинному землепользованию происходил не от крепостного права, а от вотчинного владения землей. Реформирование земельных отношений на территории Республики Башкортостан проводилось одновременно с реформированием системы управления.

В результате осуществления реформы 1861 г. в России сложились три основные категории землевладения: частновладельческие, надельные, казенные. По данным земельной статистики в 1905 г. земельный фонд Европейской части составлял 395,2 млн. десятин. Из них в частном владении было 101,7 млн. десятин, в надельном владении– 138,8 млн. десятин и во владении казны и прочих землевладельцев –154,7 млн. десятин. Основную долю частного землевладения занимали дворяне.

Большинство крестьян могло приобрести землю только в кредит под 6% с рассрочкой выплаты на 49 лет. Для оказания помощи крестьянам в 1882 г. правительством был создан и в 1883 г. начал операции Крестьянский поземельный банк, а к 1889 г. каждая губерния имела свои отделения этого банка. Государство через банк поощряло развитие общинного землепользования и выделяло кредит из расчета 125 руб. на каждую наличную душу в товариществах или сельском обществе, а на каждого отдельного домохозяина – по 500 руб.

Поземельные отношения между помещиками и крестьянами регулировали уставные грамоты, в которых содержались сведения о количестве земель в пользовании до реформы и оставшиеся после реформы. В течение года с начала реформы помещики были обязаны по взаимному (полюбовному) согласию с крестьянами составить уставные грамоты по каждому имению в течение двух лет и ввести их в действие. Разверстание земель длилось шесть лет. Ответственность за многовековое крепостничество государство переложило с себя на дворянство и тем самым разрушило его нравственный престиж, не создав достойной замены. Нарушив право собственности дворян на землю, государство разрушило основы права частной собственности на землю, породило восторжествовавший вскоре принцип «грабь награбленное»

К началу реформы помещики задолжали по кредитам громадную по тем временам сумму – 425,5 млн. руб. Были заложены 44 166 имений, в которых жили и работали 62% крепостных. Для «поддержания землевладения потомственных дворян» правительство в 1885 г. открыло Дворянский земельный банк. И уже к началу XX в. Банк принял в залог 28,2 млн. десятин крестьянских земель и выдал под них новую ссуду в размере 978,9 млн. руб. [ ] Согласно Положению 1861 г., помещики должны были оплатить 30% своего долга, а 70 % перекладывалось на крестьян в виде выкупных платежей.

В процессе реформы 1861 г. на надельных землях крестьян сформировались два вида крестьянского землевладения – общинное и подворное. Подворное землевладение находилось в наследственном владении и в большинстве общин переделу не подвергалось. Право распоряжения надельными землями принадлежало сельскому обществу – общине. Численность населения страны неуклонно увеличивалась. Ежегодный прирост населения России в дореформенный период составлял 0,83 %. Количество населения в 1863 г. составило 55 млн. человек, в 1885 г. – 72 млн. человек, в 1897 г. – 81,4 млн. человек. Соответственно увеличивалась потребность в продуктах питания и снижалась землеобеспеченность крестьян. Это обусловливало необходимость увеличения площади посева зерновых культур за счет сокращения площади других культур, сенокосов и пастбищ, освоения лесов, кустарников и крутосклонов. В результате этого нарушалось экологическое равновесие в природе, происходила деградация почвенного и растительного покрова. Поэтому общинное землевладение подлежало перераспределению не реже один раз в 24 года. Характерной особенностью крестьянского землевладения после реформы 1861 г. была его раздробленность, дальноземелье, чересполосица, неразмежованность границ.

О судьбе русской общины К. Маркс писал так: «Врожденный дуализм общины (общественное землевладение и индивидуальное землепользование) допускает альтернативу: либо начало собственности одержит в ней верх над началами коллективными, либо же последнее одержит верх над первыми. Все зависит от исторической среды, в которой она находится…. Чтобы установить у себя капиталистическое производство, Россия должна начать с уничтожения общинного землевладения, с экспроприации крестьян, т.е. огромной массы народа» [ ]. Россия выбрала капиталистический путь.

Объективно реформа 1861 г. была необходима. Благородной была ее цель – освобождение крестьян от крепостной зависимости и наделение их землей с правом «владения, пользования и распоряжения» и «укреплением имущества в одном лице». Но основной задачей реформы было обеспечение исправного поступления налогов от крестьян через крестьянское общество, т.е. общину, с помощью механизма круговой поруки. Через общину, как впоследствии через колхозы и совхозы, государство безмерно усиливало налоговый пресс на крестьян, доводя их до разорения. Практически при неизменном уровне технической оснащенности села и методов хозяйствования налоги за полвека выросли в 6 раз. А это обрекало деревню на длительный непосильный и разрушительный для общества земельный передел и конфликт крестьян с помещиками. Необходимо было снижение налогов и помощь государства на развитие местного хозяйства, культуры и сельской инфраструктуры. Но вместо этого последовало увеличение налогов и как следствие – дальнейшее обнищание крестьян.

С середины 70-х годов XIX столетия факты массового голода крестьян России становились обычным явлением, а в 80-е и 90-е годы голод стал повторяться через каждые три года. В 1881 г. он охватил более 6 губерний от Южного Урала и Поволжья до Черноземья. После голода 1881 г. начался сильнейший голод 1891-1892 годов, охвативший 17 губерний России. Правительство подвело страну к ситуации, когда выходом из кризиса могло быть только новое наделение крестьян землей за счет переселения их на восток и перераспределение земель помещиков в пользу крестьян, т.е. к новому переделу земель. Было ясно, что реформа 1861 г. не дала желаемых результатов. Царь-реформатор Александр II 1 марта 1881 г. был убит и начался период контрреформ.

На разработку новой программы земельной реформы ушло более 10 лет. Для подготовки предложений по аграрной реформе в 1902 г. в правительстве под руководством С.Ю. Витте был создан Межведомственный орган – Особое совещание о нуждах сельскохозяйственной промышленности. По его инициативе было организовано 82 губернских и 536 уездных комитетов с общей численностью 12 тыс. чел. Основные принципы новой земельной реформы были разработаны сторонником Витте А.С. Ермоловым. Он же добился создания в России Министерства земледелия и государственных имуществ и в течение 12 лет — с 1893 по 1905 гг. – возглавлял его. Большая подготовительная работа к очередной аграрной реформе была проведена в 1905 г.:

- 5 мая Министерство земледелия и государственных имуществ было преобразовано в Главное управление землеустройства и земледелия;

- 6 мая был создан Комитет по земельным делам;

- в ноябре отменены выкупные платежи за землю.

Не менее плодотворным для подготовки нормативных актов был 1906 г. В этот год был издан ряд указов царя Николая II, реализация которых выпала на долю П.А. Столыпина:

- 4 марта - «О землеустроительных комиссиях»;

- 12 августа - «О продаже удельных земель»;

- 27 августа - «О продаже казенных земель малоземельным крестьянам»;

- 5 октября - «О снятии с крестьян сословных ограничений»;

- 9 ноября - «О крестьянском землевладении и землепользовании».

Последний указ положил начало реформе, названной впоследствии Столыпинской. Целью Столыпинской реформы было разрушение общинного строя, передача земли крестьянам в собственность за плату в рассрочку на 49 лет, и переселение крестьян на хутора, отруба и на новые земли в малообжитые районы страны. В 1906 г. в записке царю Николаю II П.А. Столыпин писал: «Вся наша беда в том, что мужик уже не представляет землю своею. Столетие над ним довлело общинное землевладение... Я делаю ставку на сильного! Слабый, ленивый, спившийся пускай подохнет – мне плевать на его прозябание. Мне нужен деловитый и хитрый мужик-труженик, мужик-накопитель. Это будет российский фермер на единоличном хозяйстве, на закрепленной за ним земле, по примеру Американских штатов» [ ].

Согласно Указу от 9 ноября 1906 г., «каждый домохозяин, владеющий надельной землей на общинном праве может во всякое время требовать за собою в личную собственность причитающийся ему части из означенной земли» [ ]. При этом взамен многочисленных чересполосных земельных участков он мог получить один компактный участок в виде отруба или хутора. Отрубом называли земельный участок без построек, а хутором, участок земли, на котором размещались жилье, складские и производственные постройки. В обществах, где не было перераспределения земель в течение 24 лет и более, крестьянин мог получить в собственность, кроме усадебного участка, все находящиеся в его постоянном пользовании участки полевого надела общины, кроме аренды. Если отвод земли к одному месту был затруднен или невозможен, то крестьянин по взаимному согласию с обществом или по решению суда мог получить денежную стоимость участка.

Если к моменту подачи заявления о выходе из общины со времени последнего передела земель прошло менее 24 лет, то используемые земельные участки крестьянин могут получить только в пользование до очередного передела земель. Если у крестьянина к моменту подачи заявления о выходе из общины земли было больше, чем причиталось бы при разверстании земель, то он обязан был выкупить этот излишек или передать его в распоряжение общества. При этом за вышедшими из общины крестьянами сохранялось право общего пользования не переделяемыми земельными участками: мирской усадебной землей, сенокосами, пастбищами, лесными угодьями и т.п. Согласие общины на выход из нее крестьян не требовалось.

Решительный удар по общине был нанесен законами «Об изменении и дополнении некоторых постановлений о крестьянском землевладении» от 14.06.1910 г. и «О землеустройстве» [ ] от 29.05.1911 г. Закон от 14.06.1910 г. всех домохозяев общины, где не производились переделы со времени перехода не выкуп земли, признал личными собственниками используемых ими земель. Не допускались передача земли лицам некрестьянских сословий и продажа крестьянской земли за личные долги в залог в любом другом банке, кроме Крестьянского. Выступая 14.06.1910 г. на заседании Государственной думы по проекту данного закона, П.А. Столыпин сказал: «Личный собственник, по смыслу закона, властен распорядиться своею землею, властен закрепить за собою свою землю, властен требовать отвода отдельных участков ее к одному месту; он может прикупить себе земли, может заложить ее в Крестьянском банке, может, наконец, продать ее. Весь запас его разума, его воли находится в полном его распоряжении; он в полном смысле кузнец своего счастья…

Известные ограничения, известные стеснения закон должен налагать на землю, а не ее владельца. Закон наш знает такие стеснения и ограничения…: надельная земля не может быть заложена помимо Крестьянского банка; она не может быть продана за личные долги; она не может быть завещана иначе как по обычаю» [ ].

Закон «О землеустройстве» разрешал всем крестьянам, имеющим землю в подворном пользовании, принимать решение о разверстании своих земель простым большинством голосов, а не 2/3 голосов схода. Согласно этому закону, акт об отводе земли в порядке землеустройства считали одновременно и свидетельством о праве личной собственности на отведенный участок. Всего за годы реформы из крестьянских общин, по данным А.Я. Авреха [ ], было выделено более 2 млн. крестьянских дворов. Осуществление земельных преобразований возлагалось на уездные и губернские землеустроительные комиссии, которые были созданы в 411 уездах 38 губерний.

Правовая основа реформы была подготовлена предшественниками П.А. Столыпина. Но организатором и вдохновителем реформ был сам П.А. Столыпин. Он в числе первых реформаторов осознал, что аграрную проблему нельзя решить только путем упразднения общинных форм землепользования и передачи земли в индивидуальную собственность. Это сложная комплексная проблема, для реализации которой нужны капиталовложения. При переходе на новые формы землевладения крестьяне могли получить денежные ссуды и безвозвратные пособия. По состоянию на 01.01.1915 г. почти 300 тыс. (299 699) домохозяев получили ссуду на 30 688 тыс. руб., или по 102 руб. на домовладельца. Из этой суммы более 13 млн. руб. поступило в распоряжение земств для оказания помощи землевладельцам и 17 млн. руб. в распоряжение землеустроительных комиссий. Сверстанные с помощью землеустройства земли более эффективно использовались и выше ценились при сделках. Активной и позитивной в мобилизации крестьянской собственности на землю была роль Крестьянского банка, который, по данным П.И. Першина [ ], за период своей деятельности способствовал созданию более 250 тыс. крестьянских хозяйств. При содействии банка в собственность крестьян перешло около 10 млн. десятин земли, в т.ч. 4 млн. десятин из его фонда. При этом в числе покупателей земли преобладали безземельные крестьяне, в собственности которых было менее 9 десятин на двор.

Значительную часть столыпинской реформы занимало переселение крестьян из малоземельных западных и центральных губерний в малоосвоенные районы Поволжья, Урала и Сибири. Первоначально планировалось на новых землях в 1907-1910 гг. ежегодно размещать по 200 тыс. переселенцев, а фактически их ежегодный прирост за 1907-1914 гг. составил 350 тыс. душ в год. Такому темпу переселения в значительной мере способствовали правительственные льготы. Переселенцы на 3 года освобождались от воинской повинности, на 5 лет - от государственных и земельных денежных сборов и в последующие 5 лет -на оплату их в половинном размере. А всего за период с 1907 по 1915 год переселилось на новые земли 2,5 млн. крестьян. Вышли из общины около 3 млн. и закрепили землю в свою собственность 2,7 млн. домохозяев. Но с 1909 г. большое количество переселенцев стало возвращаться в прежние места. В 1910 г. возвратилось 40% переселенцев, а в 1911г. – 60%. «Эта гигантская волна обратных переселенцев указывает на отчаянные бедствия, разорения и нищету крестьян, которые распродали все дома, чтобы уйти в Сибирь окончательно разоренными и обчищавшимися» [ ] .

П.А. Столыпин рассматривал земельную реформу как неотъемлемую часть аграрной реформы в пакете с реформой местного самоуправления. Со столыпинскими преобразованиями связано пробуждение в крестьянской среде правового и экономического сознания, подъем кооперативного движения. Основная идея реформы П.А. Столыпина – государственное благо России, единение власти и народа – высоконравственна и безупречна. Основной целью реформы было создание в деревне класса крестьян- собственников, как социальной опоры государства на местах. Несомненно, ценным является опыт ее подготовки и проведения, цель, широта поставленных и решаемых проблем, идеологическое обеспечение, которые не были использованы в процессе подготовки и реализации нынешней реформы. Он считал, что освобождение крестьян от семейно-общинной зависимости и развитие единоличных крестьянских хозяйств по примеру США обеспечит успех развития сельского хозяйства. Идеи мелкого частного землевладения поддерживали А.В. Чаянов, А.Н. Челинцев, Н.П. Макаров, Д. Бруцкус и др.

Освоение новых земель и применение техники позволило в 1906-1911 гг., в сравнении с 1901-1905 гг., несколько расширить посевные площади и увеличить валовой сбор некоторых зерновых культур. Но в исключительно урожайном 1913 г. урожайность зерновых культур в России была в 2 раза ниже, чем во Франции и в 4 раза ниже, чем в Англии. В расчете на душу населения в России было собрано 30,3 пуда зерна, тогда как в США – 64,3, в Аргентине – 87,4, в Канаде – 121 пуд.

Однако в целом Столыпинская реформа также не оправдала возлагавшихся на нее надежд. Она способствовала еще большему обнищанию и социальному расслоению крестьянства, сопровождалась бунтами крестьян, «красными петухами» (поджёг крестьянами помещичьих имений), «столыпинскими галстуками» (виселицы для бунтарей), и поэтому неоднозначно воспринималась в обществе. Не по вине П.А. Столыпина эта реформа не была доведена до конца и не обеспечивала достаток продовольствия в стране, в каждой крестьянской семье. Реализовать реформу 1906 г. не удалось не столько по причине ее недостатков, сколько из-за начавшейся первой мировой войны и вызванной ею революцией. Следствием этого явилось убийство П.А. Столыпина 01.09.1911 г. и отмена его реформы декретом Временного правительства 28.06.1917 г. Наступило время новой реформы.

Вековые чаяния крестьян нашли отражение в 242 местных крестьянских наказах о земле, положенных в основу декрета «О земле» II Всероссийского съезда Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов от 8 ноября 1917 г. [ ] В них крестьяне так изложили свое видение справедливого решения земельного вопроса: «Право частной собственности на землю отменяется навсегда; земля не может быть ни продаваема, ни покупаема, ни сдаваема в аренду либо в залог, ни каким-либо другим способом отчуждаема. Вся земля отчуждается безвозмездно, обращается во всенародное достояние и переходит в пользование всех трудящихся на ней». В соответствии с крестьянскими наказами о земле по декрету ВЦИК «О социализации земли» от 19.02.1918 г. [ ] в стране было произведено уравнительное перераспределение земель по едокам, так называемый «черный передел».

ВЦИК постановлением от 14 февраля 1919 года утвердил Положение «О социалистическом землеустройстве и о мерах перехода к социалистическому земледелию», которым установил, что «Вся земля в пределах РСФСР, в чьём бы пользовании она ни состояла, считается единым государственным фондом» (ст.1). Единый государственный земельный фонд находится в непосредственном заведовании и распоряжении соответствующих народных комиссариатов и подведомственных им местных органов власти (ст.2) [ ]. В Положении регламентировался порядок организации и деятельности хозяйств, сельскохозяйственных коммун, а также содержалась специальная глава о поощрении и содействии трудовым сельскохозяйственным объединениям.

Во время проведения новой экономической политики (нэп) был принят декрет ВЦИК от 21 марта 1921 года «О замене продовольственной и сырьевой разверстки натуральным налогом» [ ]. Тем самым нэп предоставлял организационную экономическую свободу человеку, давал возможность проявлять инициативу и предприимчивость.

Продолжением земельной реформы стал Земельный кодекс от 30 октября 1922 года. Его принятие было необходимо для упорядочивания всех земельных актов и урегулирования всех вопросов землепользования в Советской Республике. Его цель заключалась в создании стройного доступного пониманию каждого земледельца свода законов о земле [ ]. Земельный кодекс подтвердил «отмену навсегда частной собственности на землю, недра, воду и леса» [ ], объявил все земли в пределах РСФСР «собственностью рабоче-крестьянского государства и категорически запретил все сделки по отчуждению земли под страхом уголовного наказания» (ст.2). Он был дифференцирован по местностям, учитывал степень интенсификации земледелия [ ].

После образования в 1922 году Союза ССР ЦИК СССР утвердил закон «Общие начала землепользования и землеустройства» [ ], который подтвердил право исключительной государственной собственности на землю (ст.1) и приоритет коллективного землепользования над единоличным хозяйством. Это тоже была попытка разрушить общинное землепользование и наделить крестьян землей, но впервые по их желанию, бесплатно и на основе государственной собственности на землю. Право выбора форм хозяйствования на земле было предоставлено крестьянам. Но восстановление разрушенного Гражданской войной и засухой 1921 г. сельского хозяйства шло крайне медленно. Во всех хлебопроизводящих районах к 1926 г. обеспеченность крестьян рабочим скотом сильно отставала от дореволюционного уровня, что не обеспечивало производства зерна в 1923-1926 гг. на дореволюционном уровне. Насильственное изъятие продукции у крестьян вызывало их неудовольствие и протест.

Выход из создавшегося положения искали в новой земельной реформе – коллективизации единоличных крестьянских хозяйств и ликвидации кулачества, в создании машинотракторных станций и крупных зерновых и животноводческих совхозов. Все полевые наделы единоличных крестьянских хозяйств, вступивших в сельскохозяйственную артель, объединяли в единый земельный массив коллективного пользования, а разделявшие их межи уничтожали. Из обобществленных земель каждый колхозный двор мог получить по 0,25-0,50 га земель для приусадебного пользования. Сокращение площади общего пользования не допускалось. Всякое увеличение приусадебных участков сверх установленных норм рассматривали как уголовное дело. В «Общих началах землепользования и землеустройства» отмечалось, что купля-продажа земли, залог, дарение влекут за собой уголовную ответственность. По существу это был возврат к общинному землепользованию на основе государственной собственности на землю. Реформа была завершена в 1935 г. утверждением 17 февраля 1935 г Примерного устава и сельскохозяйственных артелей с выдачей им государственных актов на бессрочное (вечное) пользование землей. В Примерном уставе сельскохозяйственной артели отмечалось: «Все межи, разделявшие ранее земельные наделы членов артели, уничтожаются, и все полевые наделы превращаются в единый земельный массив, находящийся в коллективном пользовании артели» [ ].

Постановлением ЦК ВКП (б) и СНК СССР от 27 мая 1939 г. было предусмотрено переселение безземельных колхозников в многоземельные районы Поволжья, Сибири, Алтайского края, Дальнего Востока и Казахстана [ ]. При этом были установлены льготы в размере 25 % от стоимости проезда железнодорожным и водным путем. Было открыто кредитование. Ссуды выдавались деньгами или натурой (сельскохозяйственными машинами, племенным скотом, семенами и т.д.) на срок до 15 лет. Погашение ссуды начиналось через 5 лет со времени получения. За пользование ссудой с заёмщиков взимали 3,5 % её суммы. В течение первых шести лет крестьян освобождали от налогообложения. Им предоставляли отсрочку от призыва на военную службу до 5 лет в таежных районах и до 3 лет в остальных районах Дальневосточного края [ ]. Переселенцы создавали как единоличные, так и коллективные формы хозяйств: коммуны, сельскохозяйственные артели и товарищества по общественной обработке земли.

За эти годы в стране были созданы крупные сельскохозяйственные предприятия. Западные ученые и политики неоднократно отмечали низкий уровень развития сельского хозяйства в нашей стране, но никогда в числе причин этого не называли крупные размеры его землепользования и общественную форму производства. Причиной низкой эффективности нашего сельского хозяйства они считали его слабую техническую оснащенность и волюнтаризм в управлении. Но по обеспеченности продуктами питания населения и продолжительности жизни населения страна до реформ занимала одно из ведущих мест в мире. (Рис. 11)

С учетом произошедших в стране социально-экономических перемен Верховный Совет СССР 13 декабря 1968 года принял закон «Основы земельного законодательства Союза ССР и союзных республик» [ ].

Рис. 11 Пример устройства территории бывших колхозов и совхозов

В данном Законе впервые с 1935г. не было указано право колхоза на вечное пользование землей. Вскоре была заменена и форма Государственного акта на вечное (бессрочное) пользование землей. Закон впервые выделил категорию земель «государственного водного фонда», «земли промышленности, курортов, заповедников». Вместо понятия «городские земли» введена категория «земли населенных пунктов». Для каждой категории земель единого земельного фонда отведены специальные разделы, определившие правовой режим соответствующих земель. В развитие «Основ …» 22 октября 1970 года был принят Земельный кодекс РСФСР [ ], закрепивший социалистические принципы землепользования: общенародная собственность на землю, бесплатность землепользования, приоритет колхозов и совхозов в использовании земель сельскохозяйственного назначения.

В ««Основах законодательства Союза ССР и Союзных республик о земле» [ ] от 28.02.1990 г. впервые с 1917 г. не было указано, что земля является общенародным достоянием, а земельный фонд страны – единым и неделимым. С учётом этого были внесены поправки в Конституцию РСФСР 1977 г. и принят Закон РСФСР «О земельной реформе» от 22.11.1990 г [ ]. Его целью была ликвидация монополии государственной собственности на землю, введение платного землепользования и формирование многоукладной рыночной экономики с преобладанием крестьянских (фермерских) хозяйств. Эта, как и предшествующие реформы, в России, началась и осуществлялась сверху, но, в отличие от предыдущих реформ, экспромтом, без подготовки. Основными направлениями ее были:

• реорганизация совхозов и колхозов с приватизацией государственных сельскохозяйственных предприятий;

• разграничение государственной собственности на землю на разные виды (частную, муниципальную и государственную);

• приватизация предприятий сферы АПК (хранения, переработки, обслуживания и материально-технического обеспечения сельского хозяйства). Основные этапы этих преобразований:

1991 г. – изъятие у колхозов и совхозов и передача в ведение сельских советов земель сельских населенных пунктов и прилегающих к ним сенокосов и пастбищ, реформирование колхозов и совхозов;

1992 г. – изъятие у колхозов и совхозов 10% площади пашни и передача ее в фонд перераспределения земель районных администраций;

1992 — 1993 гг. – разделение земель колхозов и совхозов на земельные доли, приватизация их и формирование дополнительного фонда перераспределения земель за счет земель, превышающих площадь бесплатно приватизированных по средне - районной земельной доле;

1993 — 1994 гг. – реализация Указа Президента РФ «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России», разрешившего сдачу в аренду другим землепользователям земельных долей в составе коллективных хозяйств без согласия собственников и отнесшего землю к объектам недвижимости;

1994 — 1995 гг. – реализация утвержденного Правительством Положения «О реорганизации сельскохозяйственных предприятий с учетом практики Нижегородской области»;

1996г. – осуществление Указа Президента РФ «О реализации конституционных прав граждан на землю».

В целом реформа началась без необходимого научного обоснования и правового обеспечения. Уже в процессе реформы была разработана и опубликована «Концепция развития земельных отношений в сельском хозяйстве Российской Федерации» [44], в которой определены основные направления выхода АПК России из кризиса и принципы государственной политики в сфере земельных отношений. Концепция разработана под руководством академика РАСХН В.В. Милосердова. В ее разработке принимали участие видные учёные: К.И. Панкова (д.э.н., ВНИЭТУСХ); А.З. Родин (чл.-корр. РАСХН, РосНИИземпроект); С.Н. Волков (д.э.н., ГУЗ); Н.Н. Осипов (заслуженный юрист РФ, МГУ). В Концепции было подчеркнуто, что основные направления земельной реформы и ее правовую базу определили законы: «О земельной реформе» [ ], «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» [ ] 1990 г., «Республиканская программа проведения земельной реформы на территории РСФСР» 1991 г., «Земельный кодекс РСФСР» 1991 г. [ ], Закон РСФСР «О плате за землю» 1991 г [ ]. В последующие годы конкретные меры, сроки и темпы земельного реформирования складывались по указам Президента Российской Федерации. Главными стали меры, направленные на приватизацию государственных земель сельскохозяйственного назначения, их массовый раздел, ликвидацию земельной монополии государства. В Концепции отмечено, что допущенные ошибки в выборе направления реформирования, игнорирование мнений прогрессивной научной общественности, мнений и интересов крестьян стали причиной обвального спада объемов производства сельскохозяйственной продукции. Отмечена изначальная неконституционность приватизации земель сельскохозяйственного назначения как природного ресурса. Земельная рента должна служить не отдельным частным лицам, а обществу и это должно стать правительственной политикой. Подчеркнуто преимущество крупных сельхозпредприятий в производстве продовольствия и значение устойчивости размеров их землепользования, обосновано положение о приоритетном значении в сельском хозяйстве государственной собственности на землю, а не частной. Курс на приватизацию сельхозугодий было предложено остановить. Предлагалось также:

1. владельцам земельных долей вносить свои доли в уставный капитал сельхозпредприятий и создавать фонд земель на праве совместной собственности;

2. определить условия и порядок выкупа в государственную, либо совместную собственность земельных долей у граждан, которые не распорядились ими или не могут их рационально использовать;

3. земельные участки для организации крестьянских и личных подсобных хозяйств выделять только из фонда перераспределения земли;

4. формировать механизм перехода от долевой и совместной форм собственности землевладения к государственной собственности с арендной формой землепользования.

Однако эти положения оспаривали чл.-корр. РАСХН А. Петриков и д.э.н. В. Узун (Всероссийский институт аграрных проблем и информатики – ВИАПИ). В основе их «Программы приватизации земли и реорганизации сельскохозяйственных предприятий» лежало предположение, что крестьяне, получив документы о праве собственности на земельную долю и имущественный пай, воспользуются предоставленными правами, уйдут из государственных и коллективных хозяйств, заберут свою земельную долю и имущественный пай и создадут семейные крестьянские хозяйства. Предполагалось, что благодаря приватизации, сельское хозяйство России будет предоставлено в основном семейными фермами, и иметь ту же структуру, что и в развитых странах мира. Эти ожидания не оправдались. Лишь 5% крестьян вышли из колхозов и совхозов и создали свои собственные хозяйства. Остальные не решались на самостоятельное хозяйствование и предпочли передать свои земельные доли и имущественные паи в аренду прежним или реорганизованным сельхозпредприятиям. Быстрый переход к достаточно крупным товарным семейным фермам не был воспринят основной частью российского крестьянства. Предпочтение отдано двум альтернативным вариантам, более простым, понятным и правильным:

1. расширению личных подсобных хозяйств;

2. формированию сельскими предпринимателями крупных предприятий, из сданных в аренду земельных долей и имущественных паёв крестьян. Постепенно в результате таких преобразований многие бывшие колхозы и совхозы были разрушены и превратились в частные предприятия, управляемые одним или несколькими активными предпринимателями

По существу, это начало формирования отвергнутого полтора века тому назад крепостного строя. Известный ученый-аграрник А.Н. Энгельгард считал, что «…разделение земель на небольшие участки для частного пользования… есть бессмыслица в хозяйственном отношении» [ ]. Многие выдающиеся мыслители и писатели России были против частной собственности на землю и свободной купли-продажи земли. А. Солженицын писал: «Вся столичная шумиха с неограниченной свободой продажи земли – совсем не имеет в виду сельскохозяйственное производство, а только удобнейший вклад в земельную собственность награбленных капиталов.» [ ]. Народный поэт Башкирии М. Карим писал: «Беда тому, кто взялся за делёж по доброй воле. Как ни стремись, всем не угодишь по равной доле». Пример тому — судьба реформаторов Александра II и П.А. Столыпина.

В результате проведения земельной реформы крестьяне России в расчёте на одного землевладельца получили: для ведения КФХ — по 58,0 га, для ведения ЛПХ — по 0, 44 га, под огороды — по 0,10 га, под сады — по 0,09 га. В то же время, по данным института конъюнктуры аграрного рынка (ИКАР), под контролем 196 частных агрохолдингов находится 11,5 млн. га, а 32 агрохолдинга контролируют, т.е. владеют на правах собственности и арендуют по долгосрочным договорам, более, чем по 100 тыс. га каждый. В ЦФО под контролем агрохолдингов находится 25% пашни, в ЮФО — 14%. В собственности и аренде фирмы «Продимекс» 570 тыс. га в зоне свеклосеяния. Владельцы «Акрона» и «Иволга-холдинг» контролируют 500 тыс. га. Под контролем агрокомпании «Разгуляй-агро» 416 тыс. га с перспективой расширить площадь до 670 тыс. га. Компания «Рус-агро» контролирует 263 тыс. га. Более 60% территории Московской области находится под контролем 13 семей. Датская фирма Trigon Agri контролирует в районе городов Пенза и Самара 100 тыс. га, Vostok Nafto в Черноземье контролирует 300 тыс. га. Фирма PAB контролирует 82 тыс. га и планирует увеличить площадь до 300 тыс. га. Литовская Agrowill Group AB контролирует 50 тыс. га и планирует расширить площадь до 500 тыс. га. Право владения российской землей иностранные фирмы оформляют через «внучек».

Однако, как отмечает Директор ИМЭПИ академик РАН А. Некипелев, [ ] эффективность использования земли зависит не только от частной собственности на землю. Даже на Западе существует движение экономистов - «джорджистов, выступающих против частной собственности на землю. Лауреаты Нобелевской премии Ф. Модиньянин, Д. Тобин, Р. Солоу на основе мирового опыта предупреждали Россию, что передача земли в частную собственность и присвоение частным сектором земельной ренты, окажет негативное влияние на развитие экономики страны(99, с.520). В соответствии с законопроектом «О продовольственной безопасности Российской Федерации» импорт на уровне 20% от потребляемого продовольствия должен считаться «критическим» для независимости страны. Реальный уровень потребляемого импортного продовольствия в России колеблется в пределах от 35 до 54%.

По мнению академика РАСХН В. Назаренко, представление о частной собственности на землю, особенно на сельскохозяйственные угодья, в России сформировалось на совершенно иной основе, чем на Западе. В стране в процессе проводимых с 1990 г. разгосударствления и приватизации сельскохозяйственных предприятий к минимуму был сведена государственная поддержка сельских товаропроизводителей, процветает коррупция.

По общему признанию начатая в 1990г. земельная реформа не оправдала возлагавшихся на нее надежд. В Постановлении Совета Федерации Федерального Собрания РФ «О проведении аграрной реформы в Российской Федерации, восстановлении и развитии агропромышленного производства до 2000 года» от 27.04.1994г. №111-1 ФС по итогам парламентских слушаний 18.03.1994г. и 04.04.1994г. отмечалось следующее: «Большинство участников парламентских слушаний признало, что начатая в 1991 году аграрная реформа в Российской Федерации, проводится при отсутствии не только государственной программы преобразований в агропромышленном комплексе, но и ее научно-обоснованной концепции.… В результате осуществления непродуманной экономической политики АПК России охватил тяжелейший кризис. Резко падает производство продукции... Страна все больше становится зависимой от экспортных закупок продовольствия, что ведет не только к продовольственной, экономической, но и политической зависимости России от иностранных государств…» [ ]. Не менее жесткую оценку современной земельной реформы дал бывший Председатель Совета Федерации Федерального Собрания Е.С. Строев в монографии «Земельный вопрос». Он пишет: «Взятый в 1991г. курс на рыночные преобразования должен был, как предполагалось, в короткие сроки улучшить положение дел в стране. Однако вместо этого через семь лет мы оказались свидетелями его краха» [ ]. Не улучшилось существенным образом положение в аграрном секторе страны и спустя еще 8 лет. Как справедливо отметил Б.В. Ерофеев: «Все то, что произошло в России в 1990-е гг. и происходит в настоящее время, является только карикатурой на реформы и ни в какое сравнение с проектом Столыпина идти не может» [ ].

Одной из трудноразрешимых задач управления землями сельскохозяйственного назначения является реализация права собственности на землю владельцев земельных долей и организация их использования, а также правовой режим и порядок использования земельно-имущественного комплекса. «Федеральной целевой программой развития крестьянских (фермерских) хозяйств, их ассоциаций и кооперативов на 1996-2006 г.г» намечали к 2000 г увеличить количество КФХ до 300-380 тыс. со средним размером 30 га пашни, из них 180-220 тыс. высокотоварных. К 2005 г количество КФХ планировали довести до 400-470 тыс. Фактически их количество в 2000 г уменьшилось до 264,6 тыс. и на 1 января 2008 г составило 267 тыс. хозяйств.

В развитие федеральных нормативных актов 21 марта 1991 г были приняты первый Земельный кодекс Республики Башкортостан и законы «О земельной реформе» и «О крестьянском (фермерском) хозяйстве», а 18 ноября 1991 г – «Программа проведения земельной реформы». Но, в отличие от федеральных нормативных актов, в Республике до 5.08.1996 г сохранялась общенародная собственность на землю. А приватизация земель сельскохозяйственного назначения была разрешена только с 1.01. 2006 г. Были разработаны соответствующие научно-методические рекомендации [86, 87, 88], которые устанавливали порядок:

• формирования фондов земель сельских (поселковых) Советов народных депутатов и специальных земельных фондов районных Советов народных депутатов;

• установления земельной доли и имущественного пая граждан;

• выхода работников из колхозов, совхозов и других сельхозпредприятий с целью создания КФХ и других формирований;

• создания КФХ;

организации ассоциаций и союзов. С учетом этих методических рекомендаций Башкирский филиал

• института ВолгоНИИгипрозем в 1991-1992 г.г. по всем колхозам и совхозам Республики составил проекты перераспределения их земель.

Это частично уменьшило негативное влияние реформирования колхозов и совхозов Республики Башкортостан на снижение объемов их производства в сравнении с РФ.

Таблица 1

Валовое производство основных видов сельскохозяйственной продукции всеми категориями хозяйств Республики Башкортостан, тыс. т.

Вид продукции	Годы					2009 г в % к 1990 г
	1990	1995	2000	2005	2009
Валовый сбор зерна	4727,6	2990,6	2520,7	2884,0	2931	61,9
Сахарная свекла фабричная	1588	1051	1148	1176	1162	73,2
Семена подсолнечника	90	38	126	126	125	138,0
Картофель	1397	1014	664	1186	1400	100,2
Мясо, в убойном весе	326,1	267,4	204,4	225,7	258,6	79,1
Молоко	1930,0	1708,6	1539,3	2083,4	2461,8	127,5

Незначительный рост объема производства некоторых продуктов, особенно молока, мяса, картофеля и овощей, после 2000 г происходит преимущественно за счет личных подсобных хозяйств. Доля крупных сельскохозяйственных организаций ежегодно сокращается (табл. 1).

Таблица 1

Структура производства валовой продукции сельского хозяйства Республики Башкортостан по категориям хозяйств, в %

Категории хозяйств	Годы
	1990	1995	2000	2005	2010
Все категории хозяйств	100,0	100,0	100,0	100,0	100,0
В т.ч. с.- х. организации	67	53,9	49,5	37,7	24,5
КФХ	-	0,8	1,1	5,5	5,3
ЛПХ	33,0	45,3	49,4	56,8	70,2

Новый импульс развитию земельной реформы придал Земельный кодекс РФ от 25 октября 2001 г. и разработанные в его развитие федеральные законы «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», «О крестьянском (фермерском) хозяйстве», «О личном подсобном хозяйстве» и «О переводе земель и земельных участков из одной категории в другую».

После принятия нового ЗК РФ 25.11.2001 г нормы земельного законодательства РБ были приведены в соответствие с федеральными нормами. Был отменен «Земельный кодекс Республики Башкортостан» и принят новый закон «О регулировании земельных отношений в Республике Башкортостан» от 5 января 2004 г, а в ряд республиканских законов были внесены изменения и дополнения. В соответствии с ФЗ №131 в Республике принят Закон «О местном самоуправлении в Республике Башкортостан», в котором установлены единые с федеральным законом понятия «поселение», «район», «городской округ» и т.д. Правительство РБ постановлением от 15.03.2006 г №60 утвердило «Порядок работы внутрихозяйственных и районных комиссий по бесплатному однократному предоставлению земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной собственности, гражданам на праве общей собственности». Были разработаны методические рекомендации по реформированию сельскохозяйственных предприятий в Республике Башкортостан и по приватизации земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения [70, 71]. В результате этого в течение 2007-2010 гг. в общую долевую собственность 344387 гражданам передано 2428,2 тыс. га земель сельскохозяйственного назначения. Из них зарегистрировали свое право собственности 141279 граждан на площади 938,4 тыс. га или 42 %.

В Республике не завершено разграничение государственной, республиканской и муниципальной собственности на землю. В связи с этим, Указом Президента РБ от 07.03.2006 г № УП-89 полномочия по управлению и распоряжению земельными ресурсами до разграничения государственной собственности на землю переданы Министерству земельных и имущественных отношений РБ. Нормы земельного права постоянно совершенствуются.

Согласно ЗК РФ значительно расширены права субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по распоряжению земельными ресурсами. Муниципальные образования получили право собственности на землю [3]. Полномочия органов местного самоуправления определены федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 г №131-ФЗ. Органы местного самоуправления на землях муниципальной собственности осуществляют следующие полномочия:

- управляют и распоряжаются земельными участками;

- в установленном порядке переводят земли из одной категории в другую, за исключением земель сельскохозяйственного назначения;

- резервируют земельные участки для муниципальных нужд;

- устанавливают порядок предоставления земельных участков;

- устанавливают порядок, размер, условия и сроки арендной платы;

- производят изъятие земель для муниципальных нужд, в том числе путем выкупа;

- осуществляют иные полномочия, предусмотренные федеральным и республиканским законодательством.

Федеральный закон №435-ФЗ от 29.12.2010 г ввел новое понятие «невостребованные земельные доли», определил порядок принудительного изъятия земельных участков и меры административной ответственности граждан, должностных и юридических лиц за нерациональное использование земельных участков, меры совершенствования оборота земельных долей. Закон установил, что земельная доля, принадлежащая на праве собственности гражданину, который не передал ее в аренду или не распорядился ею иным образом в течение трех и более лет подряд, признается невостребованной. Невостребованной также признается доля, собственник которой неизвестен. Список лиц, земельные доли которых могут быть признаны невостребованными, составляет орган местного самоуправления по месту нахождения земельного участка. Он же вправе ходатайствовать о признании невостребованных земельных долей муниципальной собственностью путем подачи соответствующих заявлений в суд.

До 1.01.2007 г перевод земель из категории в категорию независимо от форм собственности осуществляли органы государственной власти субъектов РФ. Закон «О внесении изменений в Градостроительный кодекс РФ и отдельные законодательные акты РФ» от 18.12.2006 г. № 232-ФЗ установил, что изменение границ населенного пункта означает автоматическое изменение категории земель. Соответственно этому положению изменена норма ст. 84 ЗК РФ.

Согласно ст. 13 ГК РФ «О введении в действие части второй ГК РФ» нормы гражданского права в части сделок с земельными участками применяются в той мере, в какой их оборот допускается ЗК РФ. Эта норма подтверждена и п. 3 ст. 3 ЗК РФ, где указан перечень земель:

• изъятых из оборота (п. 4 ст. 27);

• ограниченных в обороте (п. 5 ст. 27).

Земельный кодекс Российской Федерации не определил оборотоспособность земель сельскохозяйственного назначения, а отнёс решение этого вопроса к ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». В то же время земельные участки, переданные в собственность гражданам для ведения ЛПХ, жилищного, дачного и гаражного строительства, животноводства и огородничества, не включены в перечень изъятых или ограниченных в обороте (п. 7 ст. 27). Следовательно, их оборот допускается в соответствии с гражданским законодательством (п. 1 ст. 27 и п. 4 ст. 28 ЗК РФ).

Постановлением Правительства РФ от 20.08.2009 г №688 утверждены «Правила установления на местности границ объектов землеустройства», которыми определен порядок установления на местности границ объектов землеустройства, включая границы между субъектами Российской Федерации, муниципальных образований, населенных пунктов, территориальных зон, территорий закрытого административно-территориального образования и зон с особыми условиями использования территорий. В развитие этих федеральных нормативных актов Правительство РБ Постановлением "Об установлении предельных максимальных цен кадастровых работ" от 02.11.2009 г №409 утвердило перечень кадастровых работ для изготовления межевого плана земельного участка. Установлены предельные максимальные цены на них на период до 1 января 2015 года; а также повышающие коэффициенты к предельным максимальным ценам на полевые виды работ.

Постановлением Правительства РБ «О мерах по обеспечению выполнения работ по созданию цифровой картографической основы» от 17.03.2009 №92 утверждено «Положение о республиканской комиссии по планированию и созданию цифровой картографической основы и ее состав».

За годы земельной реформы создана принципиально новая правовая основа регулирования земельных отношений, организации использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения. Тем не менее спектр проблем, которые не нашли еще своего правового и научно-методического разрешения, достаточно велик. В частности, не решены многие правовые проблемы использования инфраструктуры территории сельских поселений. Не урегулированы порядок отнесения и правовой статус государственных и муниципальных земель; механизм передачи земельных участков в собственность; продажи права аренды земли и защиты государством неприкосновенности прав собственности на землю; пути реализации принципа платности на землю; порядок изменения целевого назначения земель; особенности и условия залога земель сельскохозяйственного назначения.

В результате реорганизации колхозов и совхозов граждане получили право собственности на земельную долю, которую впоследствии внесли в уставной капитал акционерного общества. Но выйти из общества со своим земельным участком с целью организации крестьянского (фермерского) хозяйства граждане уже не могут, так как между акционерным обществом и акционерами возникают не вещные отношения, а обязательственные.

В земельном законодательстве не нашло должного отражения содержание рационального использования земель. Частично этот пробел ликвидирован статьей 285 Гражданского кодекса Российской Федерации, где выделено три критерия нерационального использования земель:

- нецелевое использование земель;

- использование, приведшее к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных угодий;

- использование, приведшее к значительному ухудшению экологической обстановки.

В рациональном использовании нуждаются все земли. Однако рациональное использование земель разных категорий имеет свои специфические особенности, которые вытекают из природных свойств земли как объекта природы, средства производства, объекта экономических и социальных интересов людей. В частности, необходимым условием рационального использования земель сельскохозяйственного назначения, прежде всего, является сохранение и повышение их продуктивности. Поэтому комплекс правовых мер рационального использования земель должен включать:

- установление правил рационального использования земель и оперативного пресечения их нарушения;

- устранение причин и условий нерационального землепользования;

- стимулирование целевого использования земельного участка путем льгот и санкций, и др.

По мнению профессора Б.Е. Ерофеева, «рациональное использование земель имеет две основные стороны: с количественной стороны оно выражается в экономии земель, предотвращении расточительного отвода земельных площадей под несельскохозяйственные объекты, а с качественной стороны предполагает сохранение и повышение плодородия почв. Стержневым правилом рационального использования земель является приоритет земель сельскохозяйственного назначения…» [58]

Большое значение для регулирования земельных отношений в субъектах РФ и муниципальных образованиях имеет формирующийся рынок земельных участков.

Для обеспечения рационального использования и охраны земель существенное значение имеет мониторинг и земельный контроль. Правовой основой проведения мониторинга земель являются Земельный кодекс РФ (ст.67) и «Положение о мониторинге земель», утвержденное постановлением Правительства РФ от 12.06.2008г №450. Правительство России распоряжением от 30.07.2010г №1292-р утвердило «Концепцию развития государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения и земель, используемых или предоставленных для ведения сельского хозяйства в составе иных категорий, и формирования государственных информационных ресурсов об этих землях на период до 2020 года». В Концепции справедливо отмечается, что «В настоящее время в большинстве субъектов Российской Федерации продолжается снижение плодородия почв, ухудшается состояние земель, используемых или предоставленных для ведения сельского хозяйства». Ведение мониторинга земель возложено на МСХ РФ. Но земли сельскохозяйственного использования имеются не только в составе земель сельскохозяйственного назначения. Поэтому цель, задачи и основные направления мониторинга земель в Концепции определены применительно к землям сельскохозяйственного использования в составе всех категорий целевого назначения земель. В качестве основных задач мониторинга земель сельскохозяйственного назначения в Концепции определены:

-своевременное выявление изменений состояния сельскохозяйственных земель, их оценка, прогноз и выработка рекомендаций по повышению плодородия почв, предупреждение и устранение их деградации;

- систематическое обследование плодородия почв и наблюдение за их качественным состоянием, реестр и учет плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения;

- мониторинг растительности;

- формирование государственных информационных ресурсов о землях сельскохозяйственного назначения для прогнозирования их использования.

Согласно ЗК РФ (ст. 71-73) система контроля использования и охраны земель включает в себя государственный надзор, муниципальный, общественный и производственный контроль. ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» от 18.07.2011 г №242-ФЗ определено понятие, задачи и содержание земельного контроля (надзора), права должностных лиц по его осуществлению. Порядок проведения земельного контроля определен «Положением о государственном земельном контроле», утвержденным постановлением Правительства РФ 15.11.2006 г №689 с дополнениями и изменениями от 21.04.2010 г №268 и от 11.04.2011 г №267.

Существенно изменены функции субъектов управления земельными ресурсами: расширены полномочия органов местного самоуправления и ограничены министерства сельского хозяйства и его местных органов управления. Полностью обновлена нормативная правовая основа управления земельными ресурсами, хотя и не доведена до логического завершения и нуждается в дальнейшем совершенствовании. В процессе реформирования колхозов и совхозов практически ликвидирована их сложившаяся на протяжении десятилетий организация территории без предложения альтернативных вариантов. Ликвидирована структура землеустроительных органов, длительное время обеспечивавших изучение состояния сельскохозяйственных угодий и организацию их рационального использования. Для повышения эффективности управления землями сельскохозяйственного назначения необходимо воссоздать земельной службу, история которой насчитывает более 450 лет.

Контрольные вопросы.

1. Современная земельная реформа в России. Ее этапы развития.

2. Основные итоги современной земельной реформы.

3. Современные земельные преобразования и их правовая основа.

4. Научно-методическая основа земельных преобразований.

5. Особенности земельной реформы в Республике Башкортостан