8. Формирование современной системы управления землями сельскохозяйственного назначения

Земельная реформа 1991 г внесла коренные изменения в сложившуюся систему управления земельными ресурсами в нашей стране. Начало земельных преобразований в стране было положено законом «Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о земле» от 28 февраля 1990 г. В Законе впервые с 1917 г не было указано, что земля является общенародным достоянием, а земельный фонд страны – единым и неделимым. В развитие Основ, 12 июня 1990 г Съезд народных депутатов РСФСР принял Декларацию о государственном суверенитете Российской Федерации. В ноябре 1990 г были приняты законы РСФСР «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) РСФСР», «О земельной реформе» и «О крестьянском (фермерском) хозяйстве». В декабре 1990 г – «О социальном развитии села» и «О собственности», в апреле 1991 г – Земельный кодекс РСФСР, а в ноябре 1991 г – «О плате за землю». Постановлением Совета Министров РСФСР от 18 ноября 1991 г была утверждена «Республиканская программа проведения земельной реформы на территории РСФСР». В развитие этих законов 27.12.1991 г был издан Указ Президента России «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР» [15], а 29 декабря 1991 г принято постановление Правительства России «О порядке реорганизации колхозов и совхозов» [18].

Постановление обязывало колхозы и совхозы в течение 1992 г произвести реорганизацию и привести свой статус в соответствие с Законом «О предприятиях и предпринимательской деятельности» и в срок до 1 марта 1992 г принять решение о переходе к частной, коллективно-долевой и иным формам собственности. Для реорганизации колхозов и совхозов и приватизации земель были созданы внутрихозяйственные и районные комиссии по приватизации. Комиссии определяли списки дольщиков, размеры земельной доли и имущественного пая. Объекты энергетики и социальной сферы колхозов и совхозов передавались в собственность сельских (поселковых) Советов народных депутатов. Несостоятельные хозяйства подлежали реорганизации в течение 1 квартала 1992 г.

Целью начатой в 1991 г земельной реформы было «перераспределение земли в интересах создания условий для равноправного развития различных форм хозяйствования на земле, формирования многоукладной экономики, рационального использования и охраны земель» [14]. Создание многоукладной экономики в сельском хозяйстве означало реформирование колхозов и совхозов и создание на их основе более мелких по размеру коммерческих сельскохозяйственных организаций. Получили развитие следующие формы хозяйств: ассоциации крестьянских хозяйств - АКХ, сельские производственные кооперативы - СПК, сельскохозяйственные предприятия, акционерные общества, товарищества, мелкотоварные крестьянские (фермерские) хозяйства - КФХ, а также личные подсобные хозяйства - ЛПХ, огороднические, садоводческие и животноводческие товарищества граждан.

В соответствии с Постановлением Президиума Верховного Совета РСФСР и Совета Министров РСФСР от 15.03.1991 г из колхозов и совхозов были исключены и переданы в ведение сельских Советов народных депутатов земли населенных пунктов и прилегающие к ним естественные кормовые угодья. Одновременно10% пашни было передано в специальный земельный фонд для предоставления гражданам и юридическим лицам. Оставшиеся земли колхозов и совхозов подлежали разделу на земельные доли. Право на земельные доли имели члены трудовых коллективов колхозов и совхозов, их пенсионеры и работники социальной сферы села. Списки дольщиков и размеры земельной доли и имущественного пая определяли внутрихозяйственные комиссии, а утверждали общие собрания трудовых коллективов хозяйств. По каждому району был определен средний размер земельной доли, а по каждому хозяйству свой размер земельной доли, который не должен был превышать размер среднерайонной доли. Дольщики имели право приобрести свою долю в собственность, пожизненное наследуемое владение, или в пользование и распорядится по своему желанию.

В связи с реформированием колхозов и совхозов, Министерство сельского хозяйства России и его территориальные органы утратили прежние функции управления землями сельскохозяйственного назначения. Для управления КФХ уже в январе 1990 г была создана негосударственная коммерческая организация – Ассоциация крестьянских фермерских хозяйств и сельскохозяйственных кооперативов России – АККОР. Управление землями населенных пунктов, в т.ч. и личных подсобных хозяйств, было передано органам местного самоуправления.

Программа проведения земельной реформы на территории РСФСР предусматривала создание в стране 80-100 тысяч крестьянских (фермерских) хозяйств, увеличение в 1,5-2,0 раза площади личных подсобных хозяйств и в основном обеспечить потребность граждан в садовых и огородных участках. Предполагалось, что это позволит «увеличить объемы производства сельскохозяйственной продукции в 1,5-1,8 раза» [31].

В 1995 г количество фермерских хозяйств в целом по России достигло 285,7 тыс. хозяйств. Площадь под садами и огородами к этому сроку увеличилась в 1,8 раза. На развитие крестьянских (фермерских) хозяйств из бюджетов всех уровней было выделено (в ценах 1995 г):

	1991 г	1992 г	1995 г
Всего средств, млрд. руб.	3391,0	5276,0	320,1
В расчете на 1 хозяйство, млн. руб.	69,2	28,9	1,1

Но реформа не дала желаемых результатов. За период с 1992г по 2009 г производство зерна в весе после доработки сократилось с 106,9 до 97,1 млн. т; сахарной свеклы – с 25,5 до 24,9; картофеля – с 38,3 до 31,1; овощей – с 5,3 до 3,8; молока – с 32,2млн. т до 14,5 млн. т. (рис.12). Поголовье крупного рогатого скота сократилось с 40,2 до 9,6 тыс. голов; свиней – с 23,5 до 10,6; овец и коз – с 32,7 до 4,7 тыс. голов.

Рис. 12 Динамика валового производства продуктов сельского хозяйства

Ход реализации начатой в 1991 г земельной реформы был рассмотрен на парламентских слушаниях Совета Федерации Федерального Собрания РФ 18.03.1994 г. В Постановлении по итогам слушаний от 27.04.1994 г №111-ФС отмечено, что реформа проводится даже без научно-обоснованной концепции … В результате этого «АПК страны охватил тяжелейший кризис. Резко снизилось производство продукции. Страна все больше становится зависимой от экспортных закупок продовольствия, что ведет не только к продовольственной, но и политической зависимости России от иностранных государств». Не менее жесткую критику проводимым земельным преобразованиям в стране дал в 1999 г бывший Председатель Совета Федерации Федерального Собрания РФ Е.С. Строев: «Взятый в 1991 г курс на рыночные преобразования должен был, как предполагалось, в короткие сроки улучшить положение дел в стране. Однако, вместо этого через семь лет мы оказались свидетелями его краха» [97]. Поэтому по поручению Правительства РФ от 29.11.1996 г была разработана «Федеральная целевая программа развития крестьянских (фермерских) хозяйств, их ассоциаций и кооперативов на 1996-2006 г.г». Намечали к 2000 г увеличить количество КФХ до 300-380 тыс. со средним размером 30 га пашни, из них 180-220 тыс. высокотоварных. К 2005 г довести количество КФХ до 400-470 тыс. Фактически их количество в 2000 г уменьшилось до 264,6 тыс. и на 1 января 2008 г составило 267 тыс. хозяйств.

В развитие федеральных нормативных актов были изданы соответствующие правовые акты Республики Башкортостан: 21 марта 1991 г были приняты первый Земельный кодекс республики и законы «О земельной реформе» и «О крестьянском (фермерском) хозяйстве», а 18 ноября 1991 г – «Программа проведения земельной реформы». Но, в отличие от федеральных нормативных актов, в Республике до 5.08.1996 г сохранялась общенародная собственность на землю. А приватизация земель сельскохозяйственного назначения была разрешена только с 1.01. 2006 г. Были разработаны соответствующие научно-методические рекомендации [86, 87, 88], которые устанавливали порядок:

• формирования фондов земель сельских (поселковых) Советов народных депутатов и специальных земельных фондов районных Советов народных депутатов;

• установления земельной доли и имущественного пая граждан;

• выхода работников из колхозов, совхозов и других сельхозпредприятий с целью создания КФХ и других формирований;

• создания КФХ;

• организации ассоциаций и союзов.

С учетом этих методических рекомендаций Башкирский филиал института ВолгоНИИгипрозем в 1991-1992 г. г по всем колхозам и совхозам Республики составил проекты перераспределения их земель. Это частично уменьшило негативное влияние реформирования колхозов и совхозов на снижение объемов производства сельскохозяйственных продуктов за годы преобразований в Республике Башкортостан.

Новый импульс развитию земельной реформы и перераспределению земель придал Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. В его развитие были приняты федеральные законы: «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», «О крестьянском (фермерском) хозяйстве», «О личном подсобном хозяйстве» и «О переводе земель и земельных участков из одной категории в другую». Правительство РФ утвердило «Положение о проведении территориального землеустройства», а Росземкадастр 17.02.2003 г утвердил «Методические рекомендации по проведению землеустройства при образовании новых и упорядочению существующих объектов землеустройства».

После принятия нового ЗК РФ 25.11.2001 г нормы земельного законодательства РБ были приведены в соответствие с федеральными нормами. Был отменен «Земельный кодекс Республики Башкортостан» и принят новый закон «О регулировании земельных отношений в Республики Башкортостан» от 5 января 2004 г, а в ряд республиканских законов были внесены изменения и дополнения. В соответствии с ФЗ №131 в Республике принят закон «О местном самоуправлении в Республике Башкортостан», в котором установлены единые с федеральным законом понятия «поселение», «муниципальное образование», «межселенная территория», «муниципальный район», «городской округ» и т.д. Правительство РБ постановлением от 15.03.2006 г №60 утвердило «Порядок работы внутрихозяйственных и районных комиссий по бесплатному однократному предоставлению земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной собственности, гражданам на праве общей собственности». Были разработаны методические рекомендации по реформированию сельскохозяйственных предприятий в Республике Башкортостан и по приватизации земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения [70, 71].

В результате этого в течение 2007-2010 гг. в общедолевую собственность 344387 гражданам передано 2428,2 тыс. га земель сельскохозяйственного назначения. Из них зарегистрировали свое право собственности 141279 граждан на площади 938,4 тыс. га или 42 %.

В Республике не завершено разграничение государственной, республиканской и муниципальной собственности на землю. В связи с этим, указом Президента РБ от 07.03.2006 г № УП-89 полномочия по управлению и распоряжению земельными ресурсами до разграничения государственной собственности на землю переданы Министерству земельных и имущественных отношений РБ. Нормы земельного права постоянно совершенствуются.

В ЗК РФ значительно расширены права субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по распоряжению земельными ресурсами. Муниципальные образования получили право собственности на землю [3]. Полномочия органов местного самоуправления определены федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 г №131-ФЗ. Органы местного самоуправления на землях муниципальной собственности осуществляют следующие полномочия:

- управляют и распоряжаются земельными участками;

- в установленном порядке переводят земли из одной категории в другую, за исключением земель сельскохозяйственного назначения;

- резервируют земельные участки для муниципальных нужд;

- устанавливают порядок предоставления земельных участков;

- устанавливают порядок, размер, условия и сроки арендной платы;

- производят изъятие земель для муниципальных нужд, в том числе путем выкупа;

- осуществляют иные полномочия, предусмотренные федеральным и республиканским законодательством.

Характерной особенностью современного земельного законодательства является то, что оно непрерывно развивается и совершенствуется. Только в Земельный кодекс Российской Федерации за 10 лет с момента с момента его принятия изменения и дополнения вносили более 40 раз, в Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» - более 20 раз и т.д. В соответствии с Федеральным законом «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования земельных отношений» от 22.07.2008 г №141-ФЗ введена новая гл. 1.1 "Земельные участки" в составе 9 статей. В них дано определение земельных участков, основания их возникновения и порядок образования, объединении (ст. 11.6), перераспределении земельных участков (ст. 11.7) или выделе из земельных участков (ст. 11.5), из земель государственной или муниципальной собственности.

Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования оборота земель сельскохозяйственного назначения» от 29.12.2010 г №435-ФЗ ввел новое понятие «невостребованные земельные доли».Закон определил порядок принудительного изъятия земельных участков и меры административной ответственности граждан, должностных и юридических лиц за нерациональное использование земельных участков, меры совершенствования оборота земельных долей. Установлено, что земельная доля, принадлежащая на праве собственности гражданину, который не передал ее в аренду или не распорядился ею иным образом в течение трех и более лет подряд, признается невостребованной. Невостребованной также признается доля, собственник которой неизвестен. Список лиц, земельные доли которых могут быть признаны невостребованными, составляет орган местного самоуправления по месту нахождения земельного участка. Орган местного самоуправления вправе ходатайствовать о признании невостребованных земельных долей муниципальной собственностью путем подачи соответствующих заявлений в суд.

Земельный кодекс и Федеральные законы о местном самоуправлении и об обороте земель сельскохозяйственного назначения предоставили органам местного самоуправления большие полномочия по управлению земельными ресурсами. Но они не получили развитие в законах «О землеустройстве» и «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую». В этих законах не прописаны виды разрешенного использования, статус особо ценных земель, приоритет сельскохозяйственных угодий, виды и методы землеустройства реорганизованных колхозов и совхозов, устройство земель сельских поселений. Из ЗК РФ исключена норма о приоритете земель сельскохозяйственного назначения перед землями других категорий. В результате эти земли стали еще менее защищенными.

ФЗ «О внесении изменений в «Кодекс РФ об административных правонарушениях» (далее КоАП РФ) без достаточных оснований исключил из полномочий органов государственного земельного контроля рассмотрение дел об административных правонарушениях по статьям:

- 8.5 – сокрытие или искажение экологической информации,

- 8.6 – порча земли,

- 8.7 – невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для их использования по целевому назначению. А Федеральный закон от 27.12.2009 г № 315-ФЗ «О внесении изменений в ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля от 26.12.2008 г. №294-ФЗ»» значительно ограничил возможности контроля использования земель.

До 1.01.2007 г перевод земель из категории в категорию независимо от форм собственности осуществляли органы государственной власти субъектов РФ. Закон «О внесении изменений в Градостроительный кодекс РФ и отдельные законодательные акты РФ» от 18.12.2006 г. № 232-ФЗ установил, что изменение границ населенного пункта означает автоматическое изменение категории земель. Соответственно этому положению изменена норма ст. 84 ЗК РФ.

Согласно ст. 13 ГК РФ «О введении в действие части второй ГК РФ» нормы гражданского права в части сделок с земельными участками применяются в той мере, в какой их оборот допускается ЗК РФ. Эта норма подтверждена и п. 3 ст. 3 ЗК РФ, где указан перечень земель:

• изъятых из оборота (п. 4 ст. 27);

• ограниченных в обороте (п. 5 ст. 27).

Земельный кодекс Российской Федерации не определил оборотоспособность земель сельскохозяйственного назначения, а отнёс решение этого вопроса к ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». В то же время земельные участки, переданные в собственность гражданам для ведения ЛПХ, жилищного, дачного и гаражного строительства, животноводства и огородничества, не включены в перечень изъятых, или ограниченных в обороте (п. 7 ст. 27). Следовательно, их оборот допускается в соответствии с гражданским законодательством (п. 1 ст. 27 и п. 4 ст. 28 ЗК РФ).

Упрощен порядок приватизации земельных участков и отказа от них. Гражданам разрешено приватизировать весь участок, который находится в их пользовании или пожизненном наследуемом владении. Ранее площади сверх установленных норм необходимо было выкупать.

Постановлением Правительства РФ от 20.08.2009 г №688 утверждены «Правила установления на местности границ объектов землеустройства», которыми определен порядок установления на местности границ объектов землеустройства, включая границы между субъектами Российской Федерации, муниципальных образований, населенных пунктов, территориальных зон, территорий закрытого административно-территориального образования и зон с особыми условиями использования территорий. В развитие этих федеральных нормативных актов Правительство РБ Постановлением "Об установлении предельных максимальных цен кадастровых работ" от 02.11.2009 г №409 утвердило перечень кадастровых работ для изготовления межевого плана земельного участка. Установлены предельные максимальные цены на них на период до 1 января 2015 года; а также повышающие коэффициенты к предельным максимальным ценам на полевые виды работ.

Правительство РФ постановлением от 30.07.2009 г №621 утвердило форму карты (плана) объекта землеустройства и требования к ее составлению. В требованиях установлено, что карта (план) объекта землеустройства состоит из текстовой и графической частей. Определено их содержание и основные требования к оформлению. Определен также порядок передачи карты (плана) объекта землеустройства в государственный фонд данных, полученных в результате проведения землеустройства, а также в орган кадастрового учета с целью внесения в государственный кадастр недвижимости сведений об объекте землеустройства.

Постановлением Правительства РБ «О мерах по обеспечению выполнения работ по созданию цифровой картографической основы» от 17.03.2009 №92 утверждено «Положение о республиканской комиссии по планированию и созданию цифровой картографической основы и ее состав».

За годы земельной реформы создана принципиально новая правовая основа регулирования земельных отношений, организации использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения. Тем не менее спектр проблем, которые не нашли еще своего правового и научно-методического разрешения, достаточно велик. В частности, не решены многие правовые проблемы использования инфраструктуры территории сельских поселений. Не урегулированы порядок отнесения и правовой статус государственных и муниципальных земель; механизм передачи земельных участков в собственность; продажи права аренды земли и защиты государством неприкосновенности прав собственности на землю; пути реализации принципа платности на землю; порядок изменения целевого назначения земель; особенности и условия залога сельскохозяйственных земель.

В земельном законодательстве не нашло должного отражения содержание рационального использования земель. Частично этот пробел ликвидирован статьей 285 Гражданского кодекса Российской Федерации, где выделено три критерия нерационального использования земель:

- нецелевое использование земель;

- использование, приведшее к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных угодий;

- использование, приведшее к значительному ухудшению экологической обстановки.

В рациональном использовании нуждаются все земли. Однако рациональное использование земель разных категорий имеет свои специфические особенности, которые вытекают из природных свойств земли как объекта природы, средства производства, объекта экономических и социальных интересов людей. В частности, необходимым условием рационального использования земель сельскохозяйственного назначения, прежде всего, является сохранение и повышение их продуктивности. Поэтому комплекс правовых мер рационального использования земель должен включать:

- установление правил рационального использования земель и оперативного пресечения их нарушения;

- устранение причин и условий нерационального землепользования;

- стимулирование целевого использования земельного участка путем льгот и санкций, и др.

По мнению профессора Б.Е. Ерофеева, «рациональное использование земель имеет две основные стороны: с количественной стороны оно выражается в экономии земель, предотвращении расточительного отвода земельных площадей под несельскохозяйственные объекты, а с качественной стороны предполагает обеспечение плодородия земель, не ухудшения его и т.д. Стержневым правилом рационального использования земель является приоритет земель сельскохозяйственного назначения…» [58].

Большое значение для регулирования земельных отношений в субъектах РФ и муниципальных образованиях имеет формирующийся рынок земельных участков. Для обеспечения рационального использования и охраны земель существенное значение имеет мониторинг и земельный контроль.

Правовой основой проведения мониторинга земель являются Земельный кодекс РФ (ст.67) и «Положение о мониторинге земель», утвержденное постановлением Правительства РФ от 12.06.2008г №450. Правительство России распоряжением от 30.07.2010г №1292-р утвердило «Концепцию развития государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения и земель, используемых или предоставленных для ведения сельского хозяйства в составе иных категорий, и формирования государственных информационных ресурсов об этих землях на период до 2020 года». В Концепции справедливо отмечается, что «В настоящее время в большинстве субъектов Российской Федерации продолжается снижение плодородия почв, ухудшается состояние земель, используемых или предоставленных для ведения сельского хозяйства». Ведение мониторинга земель возложено на МСХ РФ. Но земли сельскохозяйственного использования имеются не только в составе земель сельскохозяйственного назначения. Поэтому цель, задачи и основные направления мониторинга земель в Концепции определены применительно к землям сельскохозяйственного использования в составе всех категорий целевого назначения земель. В качестве основных задач мониторинга земель сельскохозяйственного назначения в Концепции определены:

-своевременное выявление изменений состояния сельскохозяйственных земель, их оценка, прогноз и выработка рекомендаций по повышению плодородия почв, предупреждение и устранение их деградации;

- систематическое обследование плодородия почв и наблюдение за их качественным состоянием, реестр и учет плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения;

- мониторинг растительности;

- формирование государственных информационных ресурсов о землях сельскохозяйственного назначения для прогнозирования их использования.

Согласно ЗК РФ (ст. 71-73) система контроля использования и охраны земель включает в себя государственный надзор, муниципальный, общественный и производственный контроль. ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» от 18.07.2011 г №242-ФЗ определено понятие, задачи и содержание земельного контроля (надзора), права должностных лиц по его осуществлению. Порядок проведения земельного контроля определен «Положением о государственном земельном контроле», утвержденным постановлением Правительства РФ 15.11.2006 г №689 с дополнениями и изменениями от 21.04.2010 г №268 и от 11.04.2011 г №267.

Таким образом, в процессе реформирования колхозов и совхозов земли сельскохозяйственного назначения как объект управления претерпели существенные изменения. Вместо преобладавшего землепользования колхозов и совхозов как крупных предприятий по производству сельскохозяйственных продуктов создано множество небольших по площади коммерческих сельскохозяйственных организаций и объединений граждан, использующих землю на различном праве.

Существенно изменены функции субъектов управления земельными ресурсами: расширены полномочия органов местного самоуправления и ограничены министерства сельского хозяйства и его местных органов управления. Полностью обновлена нормативная правовая основа управления земельными ресурсами, хотя и не доведена до логического завершения и нуждается в дальнейшем совершенствовании. В процессе реформирования колхозов и совхозов практически ликвидирована их сложившаяся на протяжении десятилетий организация территории без предложения альтернативных вариантов. Ликвидирована структура землеустроительных органов, длительное время обеспечивавших изучение состояния сельскохозяйственных угодий и организацию их рационального использования. Для повышения эффективности управления землями сельскохозяйственного назначения имеется объективная необходимость воссоздания специальной государственной земельной службы, история которой насчитывает более 450 лет.

Контрольные вопросы.

1. Этапы развития современной земельной реформы в России.

2. Основные итоги земельной реформы.

3. Нормативно-правовая основа современных земельных преобразований.

4. Научно-методическая основа земельных преобразований.

5. Особенности проведения земельной реформы в Республике Башкортостан.