7. Механизм управления землями муниципального образования

Согласно ратифицированной Российской Федерацией 05.05.1998 г. «Европейской хартии о местном самоуправлении» от 15.10.1985 г.,

1. Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона под свою ответственность и в интересах местного населения.

2. Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут располагать подотчетными им исполнительными органами…

По определению «Энциклопедического словаря» Ф.А. Брокгауза и И.А. Евфрона, термин «самоуправление» представляет перевод с английского self-government. Как указывает само словообразование, оно обозначает управление каким-либо кругом дел самими заинтересованными гражданами (непосредственно или через посредство избранных органов). В мире самоуправление имеет место везде, где правительство избирается и вполне зависит от народа» [ ] .

Традиции выборного сословно-корпоративного местного самоуправления в России существовали на протяжении нескольких веков. Однако выборные представители сословий фактически являлись «назначенцами» центральной власти и выполняли функции правительственных чиновников на местах. Таковы были, например, губные (уездные) старосты при Иване IV, земские исправники времен Екатерины II. Согласно утверждённому Александром II «Положению о губерниях и уездных земских учреждениях» в России 1января 1864 г была введена земская форма правления (земство) «для заведования делами, относящимися к местным нуждам и пользам». В «Советской исторической энциклопедии» 1969 года этому понятию дано следующее определение: «Земство – органы местного самоуправления, созданные в ряде губерний европейской России по земской реформе 1864 года.» [ ].

У реформы было много как сторонников, так и противников. Поэтому после убийства Александра II началась контрреформа: 12 июня 1889 г. было утверждено «Положение о земских участковых начальниках», а 12 июня 1890 г. – «Положение о губернских и уездных земских учреждениях». Причины контрреформы были изложены в записке к новому Положению и во многом примечательны для наших дней. В Записке отмечалось, что «Рознь между администрацией и земскими учреждениями является естественным последствием усвоенного в 1864 году нашим законодательством взгляда на земство и его интересы, как на нечто особое от государства и его потребностей. Взгляд, который выразился на практике предоставлением земству самостоятельной, через посредничество выборных исполнителей ему органов, деятельности по предметам местного хозяйства и благоустройства. Отсюда происходит отсутствие единства и согласия в действиях правительственных и земских властей, а нередко и явный с ними антагонизм» [ ].

Благотворное влияние на развитие местного самоуправления оказали решения Временного правительства в марте-июне 1917г, в результате чего к октябрю 1917 г. в них было более 250 тыс. человек [ ]. Земским законодательным учреждениям была передана вся полнота власти на местах. При этом сама система местного самоуправления и выборы в земства были значительно децентрализованы и демократизированы. В результате этого земство заняло значительное место не только в сфере решения местных вопросов, но и в системе государственного управления в целом. Однако земское законодательство было ориентировано на обеспечение большинства мест в земском собрании дворянства, подконтрольность губернской администрации и неравномерное обложение земскими сборами различных социальных групп населения и поэтому вызывало неудовольствие народных масс. После Октябрьской революции 1917 г. земства стали на путь борьбы с Советами, потеряли поддержку масс и были упразднены. Власть на десятилетия перешла к Советам, которые составляли единую, стройную государственную систему управления.

Мнения ученых и общественных деятелей по исторической значимости земства весьма противоречивы – от полного неприятия до предложений реанимировать его в наши дни. Историк земства Б.Б. Веселовский утверждает, что «объективное исследование земской деятельности в ее историческом развитии крайне важно не только вообще, но и в частном для данного момента практическом отношении» [ ].

Положение о земских учреждениях 1864 г. было принято после отмены крепостного права в России. Федеральный закон «О местном самоуправлении в Российской Федерации» 1991 г. был принят вскоре после принятия закона РСФСР «О земельной реформе» от.1990 г. После принятия нового ЗК РФ от 25.10.2001 г. был принят новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 г. №131-ФЗ. Это указывает на неразрывную связь земельных преобразований с реформой системы управления. Согласно ст.12 Конституции РФ в России признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Идеи общинного управления были сформулированы французским ученым Турэ в 1790 г. в докладе Национальному собранию Франции по проекту закона о реформе местного управления. Он выделил два направления самоуправления:

а) дела непосредственно общинные, по своей природе относящиеся к муниципальному управлению;

б) дела государственные, которых государство передает органам местного самоуправления.

Однако разграничить общинные и порученные общине государственные дела не всегда просто (налоги, дорожное благоустройство, управление земельными ресурсами). В связи с этим получила развитие государственная теория самоуправления, основоположниками которой являются немецкие ученые XIX в. Л. Штейн и Р. Гнейст. В России государственная теория самоуправления получила развитие в работах В.П. Безобразова, А.Д. Градовского, Н.И. Лазаревского, Б.Н. Чичерина и др. По мнению Н.И. Лазаревского, «…основное отличие органов местного самоуправления от органов общей администрации состоит в том, что личный состав первых не принадлежит к профессиональному чиновничеству. Это достигается тем, что должностные лица органов самоуправления исполняют свои обязанности не по назначению правительства, а по выбору от местного населения, или же тем, что должностные лица, хотя бы и назначенные правительством, несут свою службу безвозмездно» [ ].

Родиной классических муниципальных форм является Великобритания. Здесь сложился англо-саксонский тип местного самоуправления, характеризующийся тем, что на местах нет полномочных представителей правительства, и муниципалитеты как автономные образования осуществляют власть, возложенную на них правительством. Отношения между центральной властью и муниципалитетами определяются по принципу: действуй в пределах своих полномочий. Действия муниципалитетов с превышением своих полномочий могут быть признаны судом не имеющими юридической силы. Такая система местных органов власти действует в США, Канаде, Австралии, Новой Зеландии и других англоязычных странах.

Во Франции с конца XVIII в. до 1982 г. система местного самоуправления была строго подчинена центральной государственной власти. Ключевую роль в системе самоуправления играл префект, который был представителем правительства и определял все направления местной деятельности. Основой местного самоуправления в современной Франции являются небольшие коммуны, которые избирают свой совет, а совет из своего состава выбирает мэра. В основе правового регулирования полномочий органов местного самоуправления лежит принцип: разрешено все, что не запрещено законом и не относится к полномочиям других органов.

Обычно первичной ячейкой местного самоуправления выступают городские и сельские коммуны, которые в Дании называют муниципалитетами. В Испании существуют мелкие самоуправляющиеся территориальные ячейки (хутор, приход, посад), которые не имеют статуса муниципалитетов. Но там же существуют и объединения коммун – их синдикаты.

Местное самоуправление в России имеет глубокие корни, уходящие в XI-XII столетия, а формирование государственной и муниципальной службы относится к XV-XVII столетиям и связано с развитием вотчинного и поместного землевладения, крепостного права и экономических связей между разными территориями. Земские учреждения на Руси были введены в 1555 г. указом Ивана Грозного. Действовали они в границах волостей и управлялись земскими старостами, дьяками и судьями. Основы самоуправления были заложены в период правления Екатерины II в таких нормативных актах как «Учреждение о губерниях» (1775 г.), Грамота на права и выгоды городов Российской империи (1785 г.), именуемая в литературе как Жалованная Грамота. Ряд положений Жалованной Грамоты был посвящен поземельному устройству городов на принципах территориального планирования использования городских земель.

Регулирование земельных отношений в период с 1861 г. основывалось на довольно обширной законодательной базе, основу которой заложили реформы Александра II. Система местного самоуправления России в 1864 - 1870 г. была построена под влиянием европейской общественно-хозяйственной теории самоуправления и включала: а) государственное управление; 2) земское и городское самоуправление. Однако разногласия, а нередко и явный антагонизм, между администрацией и земскими учреждениями, послужили основанием к началу антиреформ. И Положение о земских учреждениях 1864г. было пересмотрено в 1890 г., а Городовое Положение 1870г. – в 1892 г.

Земские и городские органы самоуправления были самостоятельны, но свою деятельность осуществляли под контролем губернатора и министра внутренних дел. Полномочиями собственника государственных земель, расположенных на территории городов, были наделены управления государственных имуществ, входившие в состав Министерства Земледелия и государственных имуществ. Заложенные в этих Положениях принципы организации местного самоуправления просуществовали до 1917 года.

Основополагающим принципом нового правового регулирования земельных отношений на всей территории России после Октябрьской революции 1917 г. стала национализация всех земель. В результате национализации земли единый неделимый государственный земельный фонд страны был передан в непосредственное ведение и распоряжение Народных Комиссариатов и подведомственных им местных органов власти.

1 декабря 1922 г. был введён в действие - первый в истории России кодификационный акт земельного законодательства - Земельный Кодекс РСФСР [ ]. Основное внимание ЗК уделял землям сельскохозяйственного назначения. Регулированию земельных отношений в городах было посвящено «Положение о земельных распорядках в городах», утверждённое ВЦИК и СНК РСФСР 13.04.25[ ]. С первых лет советской власти до 1990 года в стране действовала система Советов. Ее низовые звенья выполняли функции местных органов государственной власти и местных органов государственного управления. Это способствовало оперативному и согласованному функционированию всей системы, но ограничивало проявление инициативы и самодеятельности местных органов.

Формирование современной системы местного самоуправления в России предусмотрено Конституцией РФ 1993 г. и федеральными законами «О местном самоуправлении в Российской Федерации» от 06.07.1991 г., «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28.08.1995г №154-ФЗ и аналогичного закона от 06.10.2003 г. №131-ФЗ.

Конституция РФ, закрепила принцип федеративного устройства страны, принцип разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (ст.5 Конституции РФ) и принцип функционирования органов местного самоуправления. В ст.131 Конституции РФ предусмотрено, что местное самоуправление осуществляется в городах, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. В развитие этих конституционных положений были приняты законы «Об общих принципах осуществления местного самоуправления» [ ] от 12.08.1995 г. и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ [ ]. Они определили полномочия, ответственность, финансовую и материальную основу местного самоуправления. Полномочиями по перераспределению земель были наделены местные представительные органы власти – Советы народных депутатов. Вместе с тем, были сохранены значительные ограничения в области разгосударствления земли. Так, передача земельных участков в собственность граждан (частную или коллективную), а также предприятий и иных организаций, допускалась лишь для целей, связанных с ведением сельскохозяйственного производства.

В законе от 28.08.1995 г. №154-ФЗ впервые было сформулировано определение понятия «муниципальное образование». Согласно новому Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 г. №131-ФЗ, под муниципальным образованием понимают «городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения».

Указы Президента РФ сыграли решающую роль в реформировании советской системы местной государственной власти и формирования местного самоуправления. В процессе реформирования системы органов государственной власти и государственного управления в стране сформирована система органов местного самоуправления, которая включает представительные органы местного самоуправления, исполнительные органы местного самоуправления и главы муниципального образования. При формировании органов местного самоуправления (далее МСУ) следует учитывать следующие положения:

1. согласно Конституции РФ органы МСУ не входят в систему органов государственной власти и наделены собственной компетенцией решения вопросов местного значения. Не допускается также осуществление полномочий МСУ органами государственной власти и государственными должностными лицами;

2. внутреннюю структуру органов МСУ определяет поселение самостоятельно в уставе муниципального образования (далее – МО);

3. при формировании структуры органов МСУ должен быть обеспечен принцип разделения властей на представительный орган и подотчетный ему исполнительный орган;

4. понятие «Структура органов МСУ» российским законодательством не определено. В широком смысле слова оно включает процедуру организации всей системы МСУ, а в узком – как система имеющих самостоятельный статус органов МСУ;

5. в структуре органов МСУ выделяют две группы, отличающиеся друг от друга по способу образования. Одна из них формируется на основе выборов, другая – путем назначения, делегирования, кооперирования и т.д. Порядок образования выборных органов определяется федеральными законами, законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований, а невыборных – самими МО;

6. лица, наделенные полномочиями по осуществлению представительных, исполнительных и подконтрольных функций МСУ и не относящиеся к категории государственных служащих, являются должностными лицами МСУ.

Исполнительным органам местного самоуправления присущи следующие признаки:

• они являются звеном системы местного самоуправления, действуют на территории конкретного МО, организуют исполнение решений представительного органа местного самоуправления и не входят в систему органов государственной власти;

• их деятельность носит подзаконный характер на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента и постановлений Правительства РФ, а также аналогичных нормативных актов соответствующих субъектов и уставов муниципальных образований;

• они являются органами общей юрисдикции, их деятельность носит юридически властный характер;

• они имеют свою собственную структуру и осуществляют свою деятельность на принципах единоначалия или коллегиальности;

• его наименование, порядок формирование, полномочия в соответствии с законами субъекта РФ определяют уставы муниципальных образований.

Значительное место в работе исполнительных органов местного самоуправления занимают вопросы регулирования земельных отношений, поэтому в их структуре есть органы, ведающие земельными ресурсами и земельной реформой в пределах МО. Региональное использование земельных ресурсов требует соответствующей системы государственного регулирования земельных отношений, включающей в себя землеустройство, ведение государственного кадастра недвижимости, мониторинг и контроль использования и охраны земель.

Гражданско-правовой режим муниципальной собственности на землю определен ст.215 ГК РФ, предусматривающей право городских и сельских поселений, а также иных МО на муниципальную собственность. Согласно п.3 ст.3 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» право муниципальной собственности на землю может быть ограничено только федеральным законом только при необходимости защиты основ конституционного строя, обороны и безопасности стран, нравственности, здоровья и законных интересов других лиц. Субъектом права муниципальной собственности на землю являются не органы местного самоуправления, а непосредственно МО.

В пределах МО могут быть земли, находящиеся в частной собственности граждан и юридических лиц, в государственной собственности РФ, государственной собственности субъекта РФ и в муниципальной собственности МО. Порядок формирования состава муниципальной собственности определяют федеральные законы, а порядок управления муниципальными землями – органы МСУ на основании устава МО. Федеральным законом от 17.04.2006 г. №53-ФЗ, к муниципальным землям отнесены участки:

• под зданиями, строениями и сооружениями муниципальной собственности;

• предоставленные органам местного самоуправления соответствующих муниципальных образований, а также казенным предприятиям, муниципальным унитарным предприятиям или коммерческим организациям, созданным указанными органами местного самоуправления;

• иные, предусмотренные федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов РФ.

Однако, как отмечает Е.С. Шугрин [ ], природа местного самоуправления не может быть определена однозначно. Трудно четко разделить собственно местные дела от государственных. Кроме того, функции местного самоуправления носят не только частноправовой, но и публичный характер. Широкое распространение в настоящее время получила дуалистическая теория муниципального самоуправления, согласно которой местное самоуправление представляет сочетание государственного и общественного подходов.

Муниципальные образования создают организационно-экономическую основу для формирования и развития органов местного самоуправления, которое в федеральном законе от 06.10.2003 г. №131-ФЗ определяется как «…форма осуществления народом своей власти … исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций». Соответственно этому муниципальное образование имеет двойственную природу. С одной стороны это объекты публичной власти, а с другой – форма территориальной корпорации. Предусмотренные и гарантированные Конституцией РФ и другими нормативными актами полномочия местного самоуправления включают:

а) собственные полномочия в решении местных вопросов;

б) отдельные государственные полномочия, делегированные государством.

Компетенцию органов местного самоуправления определяют их предмет ведения, права и обязанности. В зависимости от особенностей предметов ведения различают органы общей компетенции и органы специальной компетенции. Права и обязанности органов местного самоуправления тесно связаны с предметами их ведения и характеризуют пределы возможности органа местного самоуправления в той или иной сфере общественных отношений. Полномочия органов местного самоуправления в регулировании земельных отношений определены ЗК РФ, рядом федеральных законов и иных нормативных актов Российской Федерации. В порядке реализации этих нормативных актов органы местного самоуправления планируют и организовывают использование и охрану находящихся в их ведении земель. Для этого они утверждают генеральные планы и проекты планировки населенных пунктов, организуют разработку схем и проектов использования земельных ресурсов, проектов образования, новых и упорядочения существующих землепользований и землевладений, отвод земельных участков в натуре устанавливают черту населенных пунктов, обеспечивают подготовку документов о праве собственности на землю.

Таким образом, под местным самоуправлением в настоящее время в нашей стране понимают признаваемую и гарантируемую Конституцией РФ самостоятельную и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения с учетом интересов всех жителей. Субъектами местного самоуправления является население сельских и городских поселений, сельских округов, районов и микрорайонов в городах.

Объектами местного самоуправления являются: муниципальная собственность, местный бюджет, налоги и сборы, использование земель, энерго,- газо,- тепло – и водоснабжение, местные дороги и транспорт, муниципальные учреждения образования и здравоохранения, общественный порядок и т.п.

Формы работы местного самоуправления: местные референдумы, сходы и собрания граждан, муниципальные выборы, деятельность представительного и исполнительного муниципального органа, главы администрации. Однако в законодательном порядке не определен приоритет полномочий, не выделены главные и факультативные вопросы.

Существенное значение имеет также четкое определение видов полномочий органов местного самоуправления. Виды полномочий определяют уставы и другие нормативные акты местного самоуправления с учетом наличия объектов регулирования, материального и финансового обеспечения, квалифицированных кадров. Формой реализации полномочий местного самоуправления являются нормативно-правовые, правоприменительные и иные акты их органов. Приоритет в принятии таких актов принадлежит представительному органу. Существенное значение имеет способ и режим реализации полномочий местного самоуправления. Режим реализации полномочий может быть постоянный или временный, плановый или внеплановый, по мере возникновения юридических составов или без них. Формой реализации полномочий может быть план, программа действий.

Согласно Федеральному закону от 17.04.2006 г. № 53-ФЗ распоряжение земельными участками до разграничения права собственности на них осуществляют органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов. А после разграничения государственной собственности на землю, к ведению муниципального района будут отнесены только земли под объектами недвижимости, находящиеся в собственности муниципального района, также имущество муниципального района (автомобильные дороги местного значения, мосты и иные инженерные сооружения вне поселений). Такое положение лишает муниципальный район экономической базы в виде земельного налога, осложняет механизм регулирования земельных отношений и управления земельными ресурсами: проведение землеустройства, зонирование и планирование использования земель, ведение государственного земельного кадастра, мониторинга земель и т.д. Возможности муниципального района в решении этих задач значительно больше, чем у поселений.

Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» экономическую основу местного самоуправления составляет муниципальная собственность. Понятие «муниципальная собственность» было закреплено в 1991 году в Законе РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» [ ]. Органы местного самоуправления получили право на преимущественное приобретение находящихся на их территории зданий, сооружений и иных объектов, которые могли использоваться для местных нужд. В собственности муниципальных образований может находиться только:

• имущество, предназначенное для решения установленных Федеральным законом вопросов местного значения;

• имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

• имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

Согласно ст.32 Конституции Российской Федерации «Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью». Согласно российскому законодательству права собственника от имени муниципальных образований реализуют органы местного самоуправления, которые передают имущество, находящееся в муниципальной собственности, соответствующим унитарным предприятиям на правах хозяйственного ведения или муниципальным организациям на правах оперативного управления. Такие предприятия и учреждения «вправе владеть, пользоваться и распоряжаться этим имуществом в пределах, установленных собственником» [ ]. Границы этих пределов определяет Гражданский кодекс Российской Федерации.

Основной правовой формой использования муниципальной земли с целью получения доходов является долгосрочная аренда. Она предпочтительна, так как позволяет собственнику земли контролировать ее использование в течение всего времени аренды, обеспечивает долгосрочный приток доходов и дает уверенность, что земельный участок остается в муниципальной собственности. Поскольку рыночные условия постоянно и быстро изменяются, то все участники сделки с недвижимостью, в т.ч. и земельными участками, подвержены неопределенности своих будущих доходов и предположений.

Контроль этого процесса называется управлением риском. Управление риском предполагает проведение объективного исследования рынка, ведение переговоров по поводу подряда, выработку стратегии деятельности и т.д. [ ]. Степень риска для бизнеса может быть снижена путем:

• совершенствования прогнозирования на основе исследований объекта и рынка недвижимости;

• хорошей подготовки договора сделки с недвижимостью;

• объединение рисков посредством объединения ресурсов, диверсификации инвестиций, совершенствования прогнозных обоснований (например, проводя расчеты для аналогичных операций, но в большем их масштабе);

• страхования сделки;

• хеджирования, т.е. защиты от потерь, вызванных изменением цен или непредвиденными обстоятельствами. Классической формой хеджирования в сфере недвижимости является ссуда под залог в размере 100 процентов издержек производства без персональной ответственности.

Критическим элементом риска является течение времени. Поэтому особенно важны маркетинговые исследования на момент завершения проекта. Изучение потенциального потребителя основывается на двух видах исследований: исследовании рынка и исследовании сбыта.

Целесообразность передачи недвижимости в аренду определяется следующими факторами:

• недвижимость не используется собственником в текущей хозяйственной деятельности, т.е. не приносит дохода;

• недвижимость используется собственником, но приносит убытки по структурно-технологическим причинам;

• недвижимость не может быть вовлечена в хозяйственный оборот по экономическим причинам (например, не хватает оборотных средств для организации производства).

Объекты муниципальной недвижимости могут быть переданы в аренду, как правило, любому физическому или юридическому лицу на основании:

• торгов, по конкурсу, на аукционе;

• по факту пользования: при приватизации муниципального имущества, в порядке правопреемства при окончании срока действия правоустанавливающих документов;

- в специально оговоренных случаях в нормативных правовых документах.

Продажа земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, осуществляется в порядке, предусмотренном законами о приватизации государственного и муниципального недвижимого имущества: на торгах (аукцион, конкурс); через выкуп арендованного имущества; путем продажи акций акционерных обществ. Аукционы проводят в том случае, если от покупателя не требуется выполнения каких-то условий. Продавцы земельного участка муниципальной собственности, состав аукционной комиссии, председатель аукционной комиссии, глава местной администрации определяются распоряжением. Конкурсы по продаже земельных участков проводят в формах:

- коммерческого конкурса с открытыми или закрытыми торгами;

- инвестиционного конкурса;

- коммерческого конкурса с инвестиционными и (или) социальными условиями.

В последние годы в практике управления муниципальной недвижимостью, в т.ч. земельными участками появился институт доверительного управления, т.е. делегирования прав по управлению недвижимостью на основе договора. При этом передаются права на распоряжение, пользование и владение недвижимым имуществом, но собственник устанавливает частичные ограничения в реализации этих прав. Согласно Гражданскому кодексу Российской Федерации доверительное управление распространяется на все имущество, в том числе на недвижимость. Причем доверительное управление предпочтительнее даже аренды.

Особое место в системе управления муниципальной недвижимостью занимает управление общей долевой собственностью в составе земель сельскохозяйственного назначения и кондоминиумов, Органы местного самоуправления планируют использование земли, организуют проведение работ по землеустройству, оформляют права собственности на землю, участвуют в осуществлении контроля, а так же взимают плату за землю. В соответствии с законодательством органы МСУ вправе передавать земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности, другим лицам в собственность, срочное или постоянное пользование, сдавать в аренду, отчуждать, передавать гражданам в пожизненное наследуемое владение, а также совершать с ними иные сделки. Безвозмездная передача земель, находящихся в муниципальной собственности, в государственную не допускается. Обмен земель, находящихся в муниципальной собственности, между муниципальными образованиями производится на основании договоров между ними.

Земельными участками, находящимися в муниципальной собственности, распоряжаются органы местного самоуправления. Система управления муниципальными землями практически во всех муниципальных образованиях отделена от системы управления нежилыми помещениями. Исключение составляют небольшие по территории и численности населения с небольшим фондом нежилых помещений поселки, города и районы, как правило, областного подчинения, где функции управления недвижимостью сосредоточены в одном структурном подразделении местной администрации.

Система управления муниципальными землями предусматривает достижение нескольких целей:

- эффективное использование муниципальных земель;

- увеличение доли доходов от земельной собственности в местном бюджете;

- создание цивилизованного рынка недвижимости на территории МО;

- обеспечение гарантий прав на объекты недвижимости.

Для достижения указанных целей определяют наиболее эффективное направление и форму использования земельных участков, в частности, продажу земли под приватизированными предприятиями, приватизацию объектов незавершенного строительства, передачу земельных участков в аренду и другие мероприятия. Обеспечивается это путем управления земельными ресурсами, которое включает изучение, оценку, организацию использования земельных ресурсов, землеустройство, ведение государственного кадастра объектов недвижимости, мониторинг земель, контроль соблюдения земельного законодательства и использования земель, зонирование земель, выбор формы распоряжения земельными участками, изъятие земель для государственных и муниципальных нужд.

Изучение и организация рационального использования земельных ресурсов включает разработку и практическое осуществление мероприятий, определяющих способы и средства, обеспечивающие рациональное использование земель, их защиту и повышение плодородия почв в условиях многообразия форм собственности на землю. Планирование осуществляется в директивной форме; ведущая роль принадлежит федеральным целевым программам с учетом условий муниципального образования на основе социально-экономических программ, земельно-кадастровой, землеустроительной, градостроительной, природоохранной и иной документации. Использование земель осуществляется на основе территориального планирования и зонирования. Зонирование земель – разделение земель на земельные участки с различным целевым назначением и правовым режимом использования. Правовое зонирование осуществляется органами местного самоуправления, его результаты оформляются в виде нормативных правовых актов муниципального образования. Требования к зонированию территории определены Градостроительным кодексом РФ.

В порядке землеустройства на муниципальном уровне проводят[ ]:

- разработку прогнозов, программ использования и охраны земельных ресурсов и схем землеустройства с учетом градостроительной, экологической, экономической и иных особенностей территории;

- составление проектов на организацию новых и упорядочение существующих землевладений и землепользований с устранением чересполосицы земель, обоснованием оптимальной площади землепользовании, землевладений и их границ;

- разработку проектов внутрихозяйственного землеустройства и других проектов, связанных с использованием и охраной земель, поддержанием устойчивых природных ландшафтов;

- разработку рабочих проектов по рекультивации нарушенных земель, защите почв от водной и ветровой эрозии, солей, оползней, подтопления, заболачивания, иссушения, уплотнения, засоления, загрязнения отходами производства, химическими и радиоактивными веществами, по улучшению сельскохозяйственных угодий, освоению новых земель, сохранению и повышению плодородия почв;

- обоснование размещения и установления границ территории с особыми природоохранными, рекреационными и природно-заповедными, историко-культурными, оздоровительными режимами;

- межевание земель с установлением (восстановлением) и закреплением в натуре (на местности) административно-территориальных и территориально-производственных границ;

- обеспечение целевого использования земель и сохранение ценных земель в сельскохозяйственном производстве;

- перераспределение земель и создание условий для равноправного развития различных форм собственности на землю;

- создание условий для рационального функционирования сельскохозяйственного и несельскохозяйственного производства;

- разработку землеустроительных проектов при предоставлении и изъятии земельных участков для несельскохозяйственных целей;

- земельно-хозяйственное устройство городских территорий и регулирование земельных отношений в городах и поселках;

- проведение топографо-геодезических, картографических, почвенных, историко-культурных и других обследований и изыскательских работ;

- заполнение и выдачу документов, удостоверяющих право на землю;

- инвентаризацию всех земель и систематическое выявление неиспользуемых, нерационально используемых, используемых не по целевому назначению земель;

- проведение земельно-оценочных работ в целях налогообложения;

- установление и изменение черты города, поселка, сельского населенного пункта в соответствии с их генеральными планами.

Землеустройство проводят по решению органов местного самоуправления или по ходатайствам собственников, пользователей, владельцев земельных участков.

Информационной основой формирования муниципальной собственности на землю является Государственный кадастр недвижимости. Он представляет собой систему необходимых и достоверных и документированных сведений о природном, хозяйственном и правовом положении земель, местоположении и размерах участков и иных объектов недвижимости, а также юридически значимые сведения и документы о владельцах земельных участков, об их правовом режиме, о количественных, качественных и оценочных (экономических) характеристиках. Порядок ведения государственного кадастра объектов недвижимости устанавливается федеральным законодательством, а финансирование осуществляется за счет средств федерального, регионального и местных бюджетов. По результатам мониторинга осуществляют экологический контроль состояния почв в зонах повышенной антропогенной нагрузки, создают механизм учета и проверки экологического состояния земель, а также обеспечения собственников земли, землевладельцев, землепользователей и арендаторов экологическими нормативами режимов оптимального использования земельных участков. Объектами мониторинга являются все земли муниципального образования независимо от форм собственности, целевого назначения и характера их использования. Данные мониторинга земель составляют основу информационного обеспечения государственного земельного кадастра, рационального землепользования и землеустройства, контроля использования и охраны земель.

Контрольные вопросы:

1. Правовая основа и сущность муниципального образования.

2. Полномочия органов местного самоуправления.

3. Опыт местного самоуправления зарубежных стран.

4. Признаки местного самоуправления.

5. Понятие и объекты муниципальной собственности.

6. Сущность управления риском.