6. Полномочия субъектов российской федерации в управлении земмльными ресурсами

Правомочия субъектов Российской Федерации в регулировании земельных правоотношений определены её Конституцией [ ], Земельным кодексом РФ [ ], Федеральными законами «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [ ], «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [ ], и другими, не противоречащими им федеральными нормативными правовыми актами.

В Конституции Российской Федерации дан исчерпывающий перечень предметов ведения РФ и совместного ведения РФ и ее субъектов. Установлено, что предметы ведения Российской Федерации определены ст.71 Конституции РФ. Предметы совместного ведения Федерации и субъектов Федерации определены ст.72 и вне этих предметов ведения «субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти. Принципиальное значение при разграничении предметов ведения имеет приоритет издания нормативных актов. П.2 ст.5 Конституции РФ предусматривает, что «республика (государство) имеет свою конституцию. Вне этих предметов ведения «субъекты российской федерации обладают всей полнотой государственной власти». Принципиальное значение при разграничении предметов ведения имеет приоритет издания нормативных актов. Предусматривает, что «республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство. Край, область, автономный округ имеет свой устав и законодательство». Это положение конкретизировано в п.2 и п.4 ст.76, согласно которым по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и в соответствии с ними законы и другие нормативные акты субъектов РФ. Вне пределов ведения РФ и совместного ведения РФ и субъектов субъекты «осуществляют собственное правовое регулирования, включая принятия законов и иных нормативных актов». Таким образом, издание законов и других нормативных актов субъектов РФ относится к предметам совместного ведения.

В соответствии со ст.78 Конституции РФ федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий по предметам ведения могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц, а также, по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ, передавать им часть своих полномочий или принимать на себя части полномочий субъектов.

Существенное значение имеет способ закрепления компетенции. В сфере управления дозволительный принцип «разрешено все, что не запрещено» недопустим. Здесь должен действовать разрешительный принцип: «можно то, что разрешено законом». Земельный кодекс РФ к полномочиям субъектов РФ по управлению и распоряжению земельными участками отнёс:

а) резервирование земель и изъятие земельных участков, в т.ч. путем выкупа для нужд субъекта РФ;

б) разработку и реализацию региональных программ использования и охраны земель в границах субъекта РФ;

в) управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности субъекта РФ;

г) а также иные полномочия, не отнесенные к полномочиям РФ и муниципальных образований.

Порядок и правовые нормы разграничения полномочий регулируются также подзаконными нормативными актами. Так, например, постановлениями Правительства РФ от 04.03.2002 г. №140 и от 07.08.2002 г. №576 утверждены: «Правила подготовки и согласования перечней земельных участков, на которые у Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований возникает право собственности» [ ] и «Правила распоряжения земельными участками», находящимися в государственной собственности, до разграничения государственной собственности на землю» [ ].

Конституция РФ определяет, что конституция и иные нормативные акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным нормативным актам. В случае противоречий действует федеральный закон. Аналогично федеральные нормативные акты не могут противоречить нормативным актам субъекта РФ по предметам ведения субъекта. В случае противоречий действует норма правового акта субъекта РФ.

Согласно ст.17 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ в пределах полномочий по предметам совместного ведения создают единую систему исполнительной власти. Правомочия субъектов РФ в области земельных отношений определены ст.10 ЗК РФ. В п.2 данной статьи определено, что субъекты РФ управляют и распоряжаются земельными участками, находящимися в их собственности. Границы между субъектами РФ не могут быть изменены без их согласия (п.3, ст.67).

В современной юридической литературе развернута широкая дискуссия как вокруг самого принципа федерализма, так и вокруг понятия «субъект федерации» и определения его правового статуса. В теории права категория «статус субъекта права» обычно понимают как совокупность основных прав и обязанностей субъекта права, с которыми он может вступать в правовое общение. Конституционно-правовой статус субъекта РФ определяет Конституция РФ и основные законы субъектов РФ (п. 1, 2 ст. 66 Конституции РФ). При этом Конституция РФ в силу своего учредительного характера является основным источником, а основные законы (конституция, устав) субъекта РФ – производными. Конституция РФ устанавливает права и обязанности субъекта РФ, который затем он в своем высшем правовом акте воспроизводит конституционные нормы, дополняя и конкретизируя их не противоречащими Конституции РФ.

Одной из форм реализации правомочия органа государственной власти или местного самоуправления по распоряжению своей землей является предоставление земельных участков в соответствии с ЗК РФ. Определяющим при реализации данной функции регулирования земельных отношений является конституционная норма (п.1 ст.9) о том, что земля является основой жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Поэтому приоритет при регулировании земельных отношений должен принадлежать субъектам РФ и органам местного самоуправления.

Согласно п.3 ст.80 ЗК РФ использование земель фонда перераспределения осуществляется в порядке, установленном законами и иными нормативными актами Российской Федерации. Следовательно, субъекты РФ не вправе участвовать в организации использования земель фонда перераспределения. А ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (п.4 ст.10) предусматривает, что земельные участки, находящиеся в фонде перераспределения земель, могут передаваться гражданам и юридическим лицам в аренду и в собственность на возмездной или безвозмездной основе в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Таким образом, проявляется противоречие между нормами ЗК РФ и ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». Это противоречие согласно п.1 ст.2 ЗК РФ можно устранить путем приведения норм ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения в соответствие с ЗК РФ». Но было бы более целесообразно внести изменения в ст.80 ЗК РФ и установить, что использование земель фонда перераспределения земель осуществляется не только в соответствии с ЗК и нормативно-правовыми актами РФ, но и в соответствии с нормативно-правовыми актами субъектов РФ. Это дало бы возможность учитывать региональную специфику землепользования и более детально, а не только в рамочном формате, регулировать данные отношения.

Согласно пп.9 п.1 ст.1 ЗК РФ и п.2 ст.16 ЗК РФ разграничение государственной собственности на землю осуществляется в соответствии с Земельным кодексом РФ и Федеральными законами, а полномочия субъектов РФ не определены. Но это противоречит п. «г» ст.72 Конституции РФ.

Земельный кодекс РФ предусматривает обширный круг полномочий в области нормативного регулирования земельных отношений для Правительства РФ. В частности, Правительство РФ устанавливает порядок:

• использования земель, подвергшихся радиоактивному и химическому загрязнению и проведения на них различных работ (п.2 ст.14);

• организации и проведения торгов (конкурсов, аукционов) по продаже земельных участков или права на заключение договора аренды таких земельных участков (п.4 ст.38);

• возмещения убытков собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам, арендаторам земельных участков, причиненных изъятием или временным занятием земельных участков, ограничением прав титульных владельцем земельных участков или ухудшения качества земель в результате деятельности других лиц (п.5 ст.57);

• проведения государственной кадастровой оценки земель (п.2 ст.66);

• осуществления государственного мониторинга земель (п.4 ст.67);

• осуществления государственного земельного контроля (п.2 ст.71);

• предоставления сведений об организации производственного земельного контроля (п.2 ст.73);

• использования отдельных видов земель промышленности и иного специального назначения, находящихся в федеральной собственности, а также установление зон с особыми условиями земель данной категории (п.5 ст.87);

• установления и использования полос отвода охранных зон железных дорог (п. 2 ст.90);

• отнесения земель к особо охраняемым территориям федерального значения, а также порядок их использования и охраны (п.3 ст.94);

• природопользования на территориях традиционного природопользования малочисленных народов (п.5 ст.97);

• установления общих начал определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности (п.4 ст.22).

В связи с этим правомерен вопрос о соотношении нормативно-правовых актов Правительства РФ и субъектов РФ. Ответ на этот вопрос даёт анализ норм Конституции и Земельного кодекса РФ. В соответствии с п.2 ст.76 Конституции РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ издаются федеральные законы и на их основе законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. При этом согласно п.5 этой же статьи законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не должны противоречить федеральным законам. Из текста статьи Конституции РФ следует, что как законы, так и подзаконные нормативные правовые акты субъектов РФ не должны противоречить только федеральным законам, а на их соответствие подзаконным нормативным правовым актам органов государственной власти Конституция Российской Федерации не указывает. Но согласно п.2 ст.2 ЗК РФ Правительство РФ принимает решения по регулированию земельных отношений в пределах полномочий, определенных ЗК РФ, федеральными законами, а также указами Президента РФ. А согласно п.3 ст.2 ЗК, органы исполнительной власти субъектов РФ в пределах своих полномочий могут издавать акты, не противоречащие нормативным правовым актам РФ и законам субъекта РФ. Следовательно, субъекты РФ не вправе издавать свои законы и подзаконные системы по вопросам, отнесенным ЗК РФ к компетенции Правительства РФ. Кроме случаев, когда в полномочиях Правительства РФ определены лишь общие начала нормативного решений каких-то сфер земельных отношений. Примером тому является предусмотренное в п.4 ст.22 полномочие Правительства РФ по установлению общих начал определения арендной платы. В таких случаях субъекты РФ не только могут, но и обязаны определить порядок исчисления арендной платы на своей территории.

К совместной компетенции РФ и субъектов РФ отнесены следующие полномочия субъектов. Согласно п.2 ст.8 субъект РФ вправе законодательно определять документы, в которых в обязательном порядке должна указываться категория земель, а согласно п.2 ст.24 может устанавливать перечень категорий работников, имеющих право на получение служебных наделов и условия их предоставления. При этом субъект Федерации не вправе выходить за пределы правового поля, очерченного законодательством. Так, например, п.2 ст.28 ЗК РФ определяет, что «предоставление земельных участков в собственность граждан и юридических лиц может осуществляться бесплатно в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации». Но в п.4 данной статьи предусмотрено, что запрет на приватизацию земельных участков устанавливается федеральным законом, а, следовательно, данный вопрос находится не в совместном ведении, а в ведении Российской Федерации.

К совместной компетенции также относятся вопросы установления порядка землеустройства (п.7 ст.69 ЗК РФ). Конкретизация и детализация полномочий субъекта РФ должна осуществляться в рамках ФЗ «О землеустройстве», в котором устанавливает, что правовое регулирование отношений при проведении землеустройства осуществляется не только федеральными законами, но и законами и иными правовыми актами субъектов РФ (ст.2). Однако в ст.5 данного Закона перечисляются только полномочия Российской Федерации в области землеустройства, а полномочия субъекта Федерации не определены, что создает правовую неопределенность. В тексте закона только в ст.19 указано на возможность принятия субъектов РФ норм права по определению видов землеустроительной документации. В то же время согласно п.3 ст.9 ЗК РФ землеустройство отнесено к исключительным полномочиям РФ, а в ст.10 ЗК, определяющей полномочия субъекта РФ в области земельных отношений, а землеустройстве ничего не указано.

Субъект РФ наделяется также полномочиями по установлению публичного сервитута. Согласно п.2 ст.23 ЗК РФ публичный сервитут устанавливается законом или иным нормативным правовым актов РФ, нормативным правовым актом субъекта РФ, нормативным правовым актов органа местного самоуправления в случаях, если это необходимо для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения, без изъятия земельных участков. Однако не определена ни правовая природа публичного сервитут, ни порядок его установления. В частности, не определено, является ли публичный сервитут самостоятельным вещным правом, либо его следует отнести к ограничению права собственности и других вещных прав на землю. Прояснение этого вопроса может оказать решающее влияние на определение компетенции не только субъекта РФ, но и муниципального образования в этой сфере, т.к. установление ограничений права собственности входит в исключительные полномочия РФ. В соответствии со ст.99 ЗК РФ, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления устанавливают порядок отнесения земель к землям особо охраняемых территорий регионального и местного значения, порядок их использования и охраны. Согласно п.2 ст.97 ЗК РФ ограниченная хозяйственная деятельность на землях природоохранного назначения допускается при соблюдении установленного режима охраны этих земель в соответствии с федеральными законами, законами субъектов РФ и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Положения, установленные в Земельном кодексе, должны найти свое дальнейшее развития в специальном законодательстве. Так, ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» в ст.1 устанавливает, что законодательство РФ об особо охраняемых природных территориях основывается не только на соответствующих положениях федерального законодательства, но и на законах, а также иных нормативных правовых актах субъектов РФ. Закон устанавливает, что особо охраняемые природные территории местного значения определяются в порядке, установленном законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (п.7 ст.2).

Собственник земель, в том числе субъект РФ, обязан обеспечить подготовку информации о земельных участках, которые предоставляются гражданам и юридическим лицам на определенном праве и предусмотренных условиях (за плату или бесплатно), и заблаговременную публикацию такой информации. В современном федеральном законодательстве вопросы о составе такой информации, сроках и порядке ее опубликования, ответственности за предоставление неполной, ложной или несвоевременной информации и т.п., не определены. Поэтому субъекты РФ в пределах своей компетенции по праву опережающего регулирования могут регламентировать эти вопросы в собственном земельном законодательстве.

ЗК РФ (п.2 ст.33) определяет полномочия органов власти различного уровня в предоставлении максимальных размеров земельных участков в собственность бесплатно. Для ведения фермерского хозяйства, садоводства, огородничества, животноводства, дачного строительства нормы устанавливают: федеральными законами – из земель федеральной собственности; законами субъектов РФ – из земель субъектов РФ; нормативными правовыми актами органов местного самоуправления – из земель, находящихся в собственности муниципальных образований.

ЗК РФ (п.1 ст.33) предоставил субъектам РФ право устанавливать предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, садоводства, огородничества, животноводства, дачного строительства из земель государственной или муниципальной собственности. Разрешено также определять перечень особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий, использование которых для других целей не допускается (п.4 ст.79 ЗК РФ). Довольно обширные полномочия предоставляет субъектам Федерации ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». Согласно п.2 ст.1 данного закона правовое регулирование отношений в области оборота земельных участков и долей в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения осуществляется на основании, как федерального законодательства, так и законодательства субъектов Российской Федерации. Пунктом 6 указанной статьи действие регионального законодательства существенно ограничивается, т.к. в нём устанавливается, что к отношениям, возникающим при использовании земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения по их целевому назначению, применяются нормы иных федеральных законов. Таким образом, субъект РФ не вправе к данным отношениям применять право опережающего регулирования, а может принимать нормы права только по тем вопросам, которые закон №101-ФЗ отнёс к ведению субъекта РФ.

Дата начала приватизации земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, расположенных на территории субъекта РФ, устанавливается законом субъекта РФ. Но субъект Федерации не вправе определять порядок осуществления приватизации земли и устанавливать дополнительные правила и ограничения оборота земельных участков (п.п.4-5 ст.1 закона №101-ФЗ). ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» определяет предметы ведения субъекта РФ, по которым он обладает полномочиями, т.е. может принимать нормы права. Так, в п.1 ст.4 закона №101-ФЗ указывается, что минимальные размеры образуемых новых земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения могут быть установлены законами субъектов РФ в соответствии с требованиями законодательства РФ о землеустройстве. Из данного положения можно сделать вывод, что такие размеры могут и не устанавливаться. Однако диспозитивность этого положения вступает в противоречия с императивными требованиями следующего абзаца этой же статьи: «Не допускается совершение сделок с земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения, если в результате таких сделок образуются новые земельные участки, размеры и местоположение которых не соответствуют требованиям, установленным настоящей статьей». По сути, эта норма вводит ограничение оборота земельных участков сельскохозяйственного назначения. Необходимость же дифференциации таких норм предоставления земельных участков в зависимости от местных и региональных условий очевидна. Но это противоречит п.1 ст.8 Конституции РФ, в соответствии с которой в Российской Федерации гарантируется единство экономического пространства, свобода экономической деятельности. Единство экономического пространства должно быть обеспечено в рамках всей правовой системы государства, включая законы субъектов РФ. Для обеспечения конституционной нормы необходимо закрепить не право субъекта РФ определять минимальные размеры вновь предоставляемого земельного участка, а полномочие, путём введения в закон следующей нормы: «Минимальные размеры образуемых новых земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения устанавливаются законами субъектов Российской Федерации в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации о землеустройстве».

Установленный законом субъекта РФ максимальный размер общей площади таких земельных участков сельскохозяйственных угодий не может быть менее чем 10% общей площади сельскохозяйственных угодий в границах одного административно-территориального образования на момент предоставления и (или) приобретения таких земельных участков. В некоторых случаях может быть оправданным закрепление за субъектом РФ не полномочий, а права. Например, предоставление преимущественного права покупки земельного участка или доли в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения при возмездном отчуждении такой доли участником долевой собственности муниципальному образованию, тогда как общее правило предоставляет это право субъекту РФ. Субъект РФ вправе передавать гражданам и юридическим лицами в аренду, а также предоставлять им в собственность на возмездной или безвозмездной основе земельные участки из фонда перераспределения земель.

Федеральное законодательство, как правило, не указывает на сроки, в которые субъекты РФ должны завершить свой процесс нормотворчества во исполнение и развитие федерального законодательства. Это ставит собственников, землевладельцев, землепользователей, арендаторов земельных участков, да и просто жителей регионов в прямую зависимость от их исполнительной региональной власти. Чтобы устранить такую неопределенность и незавершенность системы законодательства рекомендуется в федеральных законах о вопросах, отнесенных к компетенции субъектов РФ, предусматривать оговорку: «норма действует до принятия субъектов РФ соответствующих положений» или «если иное не предусмотрено законодательством субъекта РФ». Примеры подобного подхода в федеральном законодательстве уже существуют. Так, в ФЗ «О внесении изменений и дополнений в ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» от 07 июля 2003 года №113-ФЗ пунктом 2 ст.19.1 определено, что положения настоящей статьи действуют до вступления в силу закона субъекта Российской Федерации, регулирующего указанные правоотношения.

Законодательство определяет не только круг вопросов (предметы ведения), по которым субъект РФ наделяется компетенцией, но и форму нормативных правовых актов, в которые он может облечь свое нормотворчество. Если в федеральном законе установлен вид нормативного правового акта, то субъект федерации не имеет полномочий по нормативному регулированию этих вопросов в иной форме. Законодатель использует различные правовые конструкции для того, чтобы обозначить возможные формы нормотворчества субъекта РФ. Такой подход представляется обоснованным. В Земельном кодексе, согласно п.1 ст.2, под «законодательством» понимают совокупность федеральных законов и законов субъектов федерации, регулирующих соответствующие отношения.

В тех случаях, когда законодатель применяет формулировку «законы субъектов федерации», речь идет о нормативных правовых актах исключительно в форме закона. Когда же применяется формулировка «законодательство субъекта федерации», это нужно понимать всю совокупность нормативных правовых актов, издаваемых на уровне субъекта РФ. Перечень нормативных правовых актов субъекта РФ, компетенция органов государственной власти по их принятию, а также порядок принятия и вступления в силу установлены ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Субъект Российской Федерации не вправе осуществлять нормативное регулирование по вопросам, в отношении которых в федеральном законодательстве есть указания на то, что они регулируются законами или иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Субъект Российской Федерации вправе принимать собственные нормативные акты по вопросам, прямо отнесенным к регулированию субъектом федерации, а так же по вопросам, не отрегулированным на уровне федерации, если по ним не предусмотрено регулирование со стороны РФ, в форме и в пределах, установленных федеральным законодательством.

Существенным при определении компетенции субъекта РФ в нормативном регулировании земельных отношений является отграничение ее от компетенции органов местного самоуправлении. В соответствии со п.4 ст.3 ЗК РФ, органы местного самоуправления в пределах своих полномочий могут издавать акты, содержащие нормы земельного права на основании и во исполнение ЗК РФ, федеральных законов, иных нормативных правовых актов РФ, законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ.

Компетенция же органов местного самоуправления устанавливается нормативными правовыми актами федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов федерации, которые должны основываться на нормах ЗК РФ. С одной стороны, органы местного самоуправления могут действовать только в пределах, очерченных законодательством, и не могут превышать своих полномочий, но, с другой стороны, ни органы Федеральной государственной власти, ни субъектов РФ не могут вторгаться в законодательно установленные полномочия органов местного самоуправления.

Земельный кодекс определяет круг вопросов, которые относятся к предметам ведения органов местного самоуправления. Так, в соответствии со ст.33, предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность из земель государственной или муниципальной собственности для ведения личного подсобного хозяйства и индивидуального жилищного строительства, а так же из земель муниципальной собственности в собственность гражданам бесплатно, устанавливаются нормативными правовым актами органов местного самоуправления. Из этого следует, что субъект РФ не может принимать соответствующие нормы, так как это находится за пределами его компетенции. К полномочиям субъекта РФ относится принятие законов и иных нормативных правовых актов в сфере земельных отношений по вопросам, не относящимся к исключительным полномочиям Российской Федерации, и полномочия органов местного самоуправления. В частности:

1. субъект Российской Федерации вправе в соответствии с федеральными нормами дополнительно устанавливать:

а) льготы по уплате земельного налога в части, зачисляемой в бюджет субъекта РФ;

б) порядок определения размера арендной платы, порядок, условия и сроки внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности субъекта РФ;

в) случаи изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков из земель, находящихся в собственности субъекта РФ или муниципальной собственности, для нужд субъекта РФ или муниципальных нужд;

г) порядок проведения землеустройства на территории субъекта РФ в соответствии с законодательством Российской Федерации;

д) процедуры и критерии предоставления земельных участков из земель, находящихся в собственности и (или) в ведении субъекта РФ для целей, не связанных со строительством, в том числе порядок рассмотрения заявок и принятия решений;

е) категории граждан, имеющих право на бесплатное получение в собственность земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности;

ж) порядок предоставления земельных участков на территории субъекта РФ;

з) условия и порядок предоставления гражданам земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения для сенокошения и выпаса скота;

и) условия представления земельных участков для ведения традиционного образа жизни общинам коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего востока и народов, к ним приравненных, и определять порядок использования таких земель.

2) Субъект Российской Федерации обязан в формах и пределах, установленных в федеральном законодательстве, осуществить полномочия по нормативному регулированию, отнесенных к его компетенции вопросов и установить:

а) категории граждан, имеющих право на получение служебного надела;

б) перечень сельскохозяйственных угодий, в том числе особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий, использование которых для целей, не связанных с сельскохозяйственным использованием, не допускается;

в) минимальные размеры земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения;

г) предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков, предоставляемых в собственность граждан для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, садоводства, огородничества, дачного строительства, животноводства из земель, находящихся в собственности субъекта РФ или муниципальной собственности;

д) размер общей площади земельных участков сельскохозяйственных угодий в пределах одного административно-территориального образования, которые могут одновременно находиться в собственности гражданина, его близких родственников, а также юридических лиц, в которых данные гражданин или его близкие родственники имеют право распоряжаться более, чем 50% общего количества голосов, приходящихся на акции (вклады, доли), составляющие уставные (складочные) капиталы данных юридических лиц;

е) порядок и основания передачи земель из собственности субъекта РФ в собственность муниципального образования;

ж) порядок использования земель особо охраняемых территорий регионального значения;

з) формы проведения, учета результатов общественных слушаний по вопросу целесообразности установления публичных сервитутов в границах территории субъекта РФ;

и) порядок внесения предложений для обсуждения вопросов, затрагивающих интересы населения субъекта РФ, связанных с изъятием, в том числе путем выкупа, земельных участков для нужд субъекта РФ или муниципальных нужд и предоставлением земельных участков для строительства, а также порядок учета мнения граждан, общественных организаций (объединений), органов территориального общественного самоуправления;

3) Субъект Российской Федерации своими законами утверждает:

а) границы пригородных зон и их правовой режим;

б) границу городских и сельских поселений, а также изменяет ее;

4) Субъект Российской Федерации вправе в пределах своей компетенции наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъекта РФ в сфере земельных отношений

В соответствии с п.1 ст.34 ЗК РФ органы государственной власти субъекта РФ обязаны уполномочить на управление и распоряжение земельными участками и иной недвижимостью специальный орган. В обязанность собственника земли входит также подготовка и заблаговременная публикация информации о земельных участках, которые предоставляются гражданам и юридическим лицам на определенном праве и предусмотренных условиях (за плату или бесплатно). Согласно п.2 ст.28 ЗК, предоставление земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, в собственность граждан и юридических лиц осуществляется за плату. Бесплатное предоставление возможно только в случаях, предусмотренных ЗК РФ, федеральными законами и законами субъектов РФ.

В целом к полномочиям субъекта Российской Федерации в сфере государственного регулирования земельных отношений отнесены:

а) разработка и реализация региональных целевых программ использования земель, находящихся в границах субъекта РФ;

б) отнесение земель, находящихся в собственности субъекта РФ, земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в муниципальной и частной собственности, к категориям по целевому назначению, а также перевод их в иные категории земель;

в) установление публичных сервитутов для обеспечения интересов жителей региона с учетом результатов общественных слушаний и принятие решения об отмене публичных сервитутов в случае отсутствия общественных нужд, для которых они были установлены;

г) резервирование земель, которые предполагается объявить землями особо охраняемых природных территорий с последующим изъятием таких земель, в том числе путем выкупа, и установление ограничений на них хозяйственной деятельности;

д) осуществление контроля использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения;

е) принятие решения об изъятии, в том числе путем выкупа, для муниципальных нужд или субъекта РФ земельных участков из земель, находящихся в собственности субъекта РФ или муниципального образования;

ж) выделение не используемых в течение двух лет земельных участков и их частей, находящихся в долевой собственности, из земель сельскохозяйственного назначения в самостоятельные земельные участки;

з) организация проведения торгов (аукционов, конкурсов) по продаже земельных участков (права аренды земельных участков), предназначенных под застройку, в отношении земельных участков, находящихся в собственности субъекта РФ;

и) формирование в установленном федеральным законодательством порядке фонда перераспределения земель и управление им;

к) реализация права преимущественной покупки земель сельскохозяйственного назначения или доли в праве общей собственности из земель сельскохозяйственного назначения;

л) представление публичных интересов в судах по вопросам, связанным с рассмотрением земельных споров, отнесенных к компетенции субъекта РФ;

м) управление и распоряжение землями, находящимися в собственности субъекта РФ;

н) иные полномочия, не отнесенные к полномочиям Российской Федерации, органов местного самоуправления.

ЗК РФ распределяет все земли по категориям целевого назначения. Отнесение земель государственной и муниципальной собственности к категориям и перевод их из категории в категорию осуществляется их собственником. Следовательно, отнесение земель, находящихся в собственности субъекта Федерации, к категориям и перевод их из одной категории в другую осуществляется органами исполнительной власти субъекта РФ. Органы исполнительной власти субъектов Федерации вправе осуществлять данную функцию применительно и к землям сельскохозяйственного назначения, которые находятся в муниципальной и в частной собственности. Однако на федеральном уровне не определен механизм реализации этих правомочий субъекта РФ.

ЗК РФ (п.1 ст.14) допускает возможность перевода земель сельскохозяйственного назначения, подвергшихся радиоактивному или химическому загрязнению, в земли запаса для их консервации. Кроме этого, вопросы перевода земель из одной категории в другую затрагиваются в самом общем виде в некоторых федеральных законодательных актах. В частности, ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации» от 31.03.1999 г. № 69-ФЗ (ст.28) [ ] предусматривает передачу в постоянное пользование организации – собственнику системы газоснабжения земельных участков для строительства технологических объектов по добыче и хранению газа, объектов магистрального газопровода с переводом таких участков в категорию земель промышленности и транспорта. ФЗ «О мелиорации земель» (ст.31) относит перевод мелиорированных земель из категории в категорию к отрасли земельного законодательства РФ, т.е. к компетенции субъекта РФ. Наиболее детально вопрос об отнесении земель к определенной категории и о порядке перевода в иные категории регламентируется Федеральным законом «О переводе земель и земельных участков из категории в категорию».

ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» закрепляет преимущественное право субъекта РФ, а в случаях, установленных законом субъекта РФ – муниципального образования на покупку земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения при его продаже (кроме случаев продажи с публичных торгов). В том же порядке предусмотрена покупка доли в праве общей собственности на земельный участок при возмездном ее отчуждении участником долевой собственности и при отказе других участников долевой собственности от ее покупки. Субъект РФ в праве т направить в суд заявление о признании за собой права собственности на не используемый в течение двух и более лет земельный участок из общей долевой собственности.

В процессе земельной реформы больше самостоятельности в регулировании земельных отношений и управлении земельными ресурсами получили не только субъекты Российской Федерации, но и органы местного самоуправления. Применительно к условиям Республики Башкортостан полномочия органов местного самоуправления конкретизированы законами Республики «О регулировании земельных отношений в Республике Башкортостан» от 05.01.2004 г [ ].

В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации» от 06.10.2003 года № 131-ФЗ принят закон «О местном самоуправлении Республики Башкортостан». Он установил единые с федеральным законом термины и понятия: сельское и городское поселение, муниципальный район, городской округ, муниципальное образование, межселенная территория и т.д. Согласно Федеральному закону №131-ФЗ, сельское поселение представляет собой один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (сел, столиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и т.д.), в которых осуществляется местное самоуправление. Несколько поселений, или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой осуществляется местное самоуправление в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера, представляет муниципальный район.

Городским поселением называют город или поселок с прилегающей территорией, в пределах которой осуществляется местное самоуправление. В состав городского поселения могут входить и сельские населенные пункты, если в них не осуществляется местное самоуправление. Территория вне границ поселений является межселенной. Введено новое понятие – городской округ. Так называют городское поселение, которое не входит в состав муниципального района, а его органы местного самоуправления осуществляют полномочия по решению вопросов местного значения поселения и муниципального района. Городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ или внутригородская территория города федерального значения представляют муниципальное образование.

Полномочия органов местного самоуправления определяются федеральными законами. Отдельные государственные полномочия им могут быть переданы только законами Российской Федерации и субъектов РФ. Исполнительные органы местного самоуправления характеризуются следующими признаками:

• не входят в систему государственных органов;

• их деятельность носит подзаконный характер на основе и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента РФ, законов и указов президентов субъектов РФ, уставов муниципальных образований;

• являются звеном системы местного самоуправления;

• действуют в пределах территории конкретного муниципального образования;

• наименование, порядок формирования, компетенция, сроки полномочий, порядок деятельности определяется на основе устава муниципального образования в соответствии с федеральными законами;

• исполняют исполнительно-распорядительную деятельность на территории муниципального образования;

• его деятельность носит юридически властный характер;

• является органом управления общей компетенции;

• имеет собственную организационную структуру;

• действует на принципах единоначалия или коллегиальности. В составе организационной структуры исполнительных органов местного самоуправления предусмотрены органы управления земельными ресурсами и земельной реформой.

В развитие Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2006 г. №131-ФЗ принят Закон Республики Башкортостан «О границах, статусе и административных центрах муниципальных районов и городских округов», определены административные центры сельских поселений и муниципальных районов. В соответствии с данными нормативными актами территория Республики Башкортостан подразделена на 966 поселений, в т.ч. 943 сельских и 23 городских поселений. На основе территорий поселений в республике образовано 54 муниципальных района и 9 городских округов. Ряд муниципальных районов включает сельские и городские поселения. Таким образом, в Республике Башкортостан сформировано 9 городских округов и 1020 муниципальных образований, в т.ч. 54 муниципальных района, 943 сельских и 23 городских поселения. Границы всех муниципальных образований определены, уточнены и описаны. В соответствии со ст. 14 и 15 федерального закона № 131-ФЗ вопросы земельных отношений в границах поселений должны регулировать органы местного самоуправления поселения, а на межселенных территориях – органы муниципального района. В Башкортостане, как и в большинстве субъектов РФ, где нет межселенных территорий, территория поселений является одновременно территорией двух различных муниципальных образований: поселения и муниципального района. Но в отличие от поселения муниципальный район не имеет своей обособленной территории, что порождает неопределенность при регулировании земельных отношений и управлении земельными ресурсами. Не определен и порядок разграничения права собственности на землю между этими образованиями. Согласно федеральному закону от 17.04.2006 г. № 53-ФЗ, распоряжение земельными участками до разграничения права собственности на них осуществляют органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов. Распоряжение земельными участками осуществляется после государственной регистрации права собственности на них. Отсутствие государственной регистрации права собственности на земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, не является препятствием для осуществления распоряжения ими. Распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов, городских округов. Распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в поселениях, являющихся административными центрами, столицами субъектов Российской Федерации, осуществляется органами местного самоуправления указанных поселений, если законами соответствующих субъектов Российской Федерации не установлено, что распоряжение такими земельными участками осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

В Республике не завершено разграничение государственной собственности на землю республиканской и муниципальной собственности. Указом Президента Республики Башкортостан от 07.03.2006 г. №УП-89 (в ред. от 29.11.2006 г.) полномочия по управлению и распоряжению земельными ресурсами до разграничения государственной собственности на землю переданы Министерству земельных и имущественных отношений.

До разграничения государственной собственности на землю исполнительные органы государственной власти субъектов РФ распоряжаются земельными участками:

• при предоставлении их под объекты, расположенные на территории двух и более сельских поселений, без изменения целевого использования земель;

• при предоставлении гражданам и юридическим лицам для строительства и эксплуатации зданий и сооружений вне поселений.

Приватизация земель сельскохозяйственного назначения в Республике проведена в 2007-2009г.г. в соответствии с федеральным законом «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» и законом РБ «О регулировании земельных отношений в Республике Башкортостан». Органы местного самоуправления на землях муниципальной собственности осуществляют следующие полномочия:

• управляют и распоряжаются земельными участками;

• в установленном порядке переводят земли из одной категории в другую, за исключением земель сельскохозяйственного назначения;

• резервируют земельные участки для муниципальных нужд;

• устанавливают порядок предоставления земельных участков;

• устанавливают порядок, размер, условия и сроки арендной платы;

• производят изъятие земель для муниципальных нужд, в том числе путем выкупа;

• осуществляют иные полномочия, предусмотренные федеральным и республиканским законодательством.

Законом «О регулировании земельных отношений в Республике Башкортостан» установлены следующие предельные размеры земельных участков, представляемых гражданам в собственность из земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности:

• для ведения крестьянских (фермерских) хозяйств – от среднерайонной земельной доли до 50 га;

• для ведения садоводства – от 0,04 до 0,5 га;

• для ведения животноводства – от 1,0 до 3,0 га;

• для ведения огородничества – от 0,06 до 0,15га;

• для дачного строительства – от 0,05 до 0,2 га. Минимальный размер общей площади приусадебного и полевого земельного участка, предоставленного на праве собственности для ведения личного подсобного хозяйства, не должны превышать 3,0 га. Не допускается выдел в натуре земельного участка менее:

• 0,03 га для индивидуального жилищного и дачного строительства, а также для садоводства;

• 0,05 га для ведения личного подсобного хозяйства.

Минимальный размер земельного участка, формируемого для получения продукции на открытых грунтах, 50 га, а на закрытых грунтах в теплице – 0,5 га. Не допускается выдел земельного участка в счет земельной доли из орошаемых и осушенных земель, а также непригодных для сельского хозяйства земель, создание внешних недостатков землепользования (вклинивания, чересполосицы, дальноземелье). Установлено, что в собственности одного гражданина или юридического лица может находиться 10% площади сельскохозяйственных угодий муниципального образования, на территории которого расположен данный земельный участок.

Преимущественное право на приобретение земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения при его продаже, кроме случаев продажи на торгах, имеет Республика Башкортостан. Если Республика не воспользуется своим правом в течение месяца, участок обязано приобрести муниципальное образование.

Помимо земельных долей, граждане и юридические лица могут приобрести земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения на торгах (конкурсах и аукционах).

Органы местного самоуправления до разграничения государственной собственности на землю распоряжаются земельными участками:

• при их предоставлении гражданам для ведения личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества, сенокошение и выпаса скота, а юридическим лицам для сельскохозяйственного назначения, переданных муниципальным образованиям вне черты поселения;

• при предоставлении гражданам и юридическим лицам в черте населенных пунктов.

Большое значение регулированию земельных отношений в субъектах РФ и муниципальных образований в условиях приводимой реформы отводится рынку земли. Рынок земли – это средство перераспределения земель между собственниками на основе конкурентного спроса и предложения. Он обеспечивает:

• передачу прав на земельные участки от одного лица к другому;

• установление равновесных цен на землю в различных регионах;

• связь между собственниками недвижимости и покупателями с помощью экономической мотивации;

• распределение пространства между конкурирующими вариантами использования земель и субъектами рынка [ ].

Для успешного развития рынка земли и другой недвижимости в Республике необходимо:

• четко определить состав земель, подлежащих приватизации;

• определить порядок платежей при приватизации земельных участков;

• активизировать рыночные механизмы предоставления (продажи) свободных земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности;

• обеспечить ипотечное кредитование участников земельного рынка;

• расширить возможности аренды земли, находящейся в государственной и муниципальной собственности;

• обеспечить взаимодействие рынка земли и рынка ценных бумаг;

• совершенствовать процедуру предоставления земли под жилищное и промышленное строительство.

Контрольные вопросы.

1. Сущность и правовая основа понятий »полномочия» и «компетенция».

2. Полномочия субъекта РФ по управлению землями.

3. Правовая основа приватизации земель сельскохозяйственного назначения.

4. Предельные размеры земельных участков.