Розділ іі джерела права соціального забезпечення

2.1. Поняття та загальна характеристика джерел права соціального забезпечення

Визначення поняття джерел права соціального забезпе­чення пов'язане із з'ясуванням форми вираження норм права, прийнятих компетентними на те органами держави, що призначаються для регулювання відносин в сфері соціального забезпечення. Формою українського права є нор­мативно-правові акти. Вони надзвичайно різноманітні і діляться по сферах життя суспільства, у яких застосовують­ся. Нормативні акти регулюють різні по характеру суспільні відносини й тому одночасно виступають джерелами різних галузей права. Так, Закон України «Про державну службу», присвячений регулюванню адміністративно-правових відносин, містить норми по пенсійному забезпеченню дер­жавних службовців; Закон України «Про зайнятість насе­лення», крім норм трудового права, включає норми по соці­альному забезпеченню й страхуванню працівників, а Закон України «Про статус і соціальний захист громадян, що постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», що ре­гулює переважно відносини з соціального захисту, містить норми екологічного права. Тому до джерел права соціаль­ного забезпечення варто відносити тільки ті нормативні акти, які містять норми, що регулюють відносини з соціаль­ного забезпечення, а також похідні від них процедурні й про­цесуальні відносини.

Джерела права соціального забезпечення розрізняються по своїй юридичній силі залежно від положення нормо-творчого органу в механізмі держави. За цією ознакою акти законодавчої влади мають більшу юридичну силу у порівнянні з актами органів виконавчої влади. Але той самий орган дер­жавної влади може приймати різні нормативні акти. Так, Верховна Рада України приймає Конституцію (Основний закон) і закони; Кабінет Міністрів України — постанови й нормативні розпорядження та ін. У зв'язку із цим можна проводити класифікацію актів не по нормотворчому органу, а по їх правових особливостях. За цією ознакою всі норма­тивні акти діляться на закони й підзаконні акти, якими встановлюються певні норми права. До першої групи відно­сяться Конституція, Основи законодавства й властиво зако­ни. Закони, як нормативно-правові акти, мають вищу юри­дичну силу. Це означає, що всі інші правові акти (підза­конні) повинні виходити із законів і не суперечити їм.

Підзаконні нормативні акти, як різновид правових актів, приймаються відповідно до законів, на основі законів, на виконання їх, для конкретизації законодавчих приписань або їх тлумачення, або встановлення первинних норм. Підза­конні акти є своєрідним засобом забезпечення виконання законів.

Залежно від положення державних органів, що прийма­ють підзаконні акти, їх компетенції, а також характеру й призначення самих актів, підзаконні акти діляться на кілька видів. Серед них провідне місце належить указам Президен­та України, постановам Кабінету Міністрів України. Підза­конні акти виходять і від інших центральних і місцевих органів виконавчої влади: міністерств, державних адмі­ністрацій. Наприклад, Міністерства праці й соціальної полі­тики, Пенсійного фонду й фондів соціального страхування України, інших органів.

Поява нормативних актів — результат діяльності органів державної влади. їх діяльність містить у собі розробку про­екту акта, його обговорення, прийняття й опублікування. Усі нормативно-правові акти, прийняті в нашій державі, класифікуються за характером й особливостями тих сус­пільних відносин, які вони регулюють. Така класифікація відповідає, в остаточному підсумку, розподілу системи пра­ва на галузі, підгалузі, правові інститути.

Основним нормативно-правовим актом, що встановлює право громадян на соціальний захист, є Конституція Украї­ни. У Конституції вказано, що основи соціального захисту, форми й види пенсійного забезпечення визначаються винят­ково законами України (ст. 92 Конституції України).

В Україні сьогодні діє державна солідарна система пен­сійного забезпечення. Вона проявляється насамперед у тому, що виплата пенсій практично всім категоріям пенсі­онерів здійснюється за рахунок страхових внесків до Пен­сійного фонду України й прямих асигнувань із Державного бюджету, асигнованих на пенсійне забезпечення. Діюча пенсійна система припускає централізоване правове регу­лювання, що гарантує повсюдно, на всій території країни, рівні умови й норми, однакові можливості здійснення гро­мадянами України одного з найважливіших соціальних прав.

Нормативно-правові акти, що регулюють соціальне за­безпечення, можна класифікувати за їх діями в часі й про­сторі. Дія нормативно-правового акта в часі визначається мо­ментом набрання ним чинності й моментом припинення його дії. Звичайно нормативно-правовий акт набуває чинності відтоді, що у ньому зазначено. Якщо в акті час не зазначе­ний, він набуває чинності у встановленому для відповідних актів порядку.

Закони Верховної Ради України загально нормативного характеру набувають чинності через десять днів від дня їх офіційного оприлюднення, якщо інше не передбачено сами­ми законами, але не раніше дня їх опублікування (ст. 94 Конституції України), а укази Президента України й поста­нови Кабінету Міністрів — з моменту їх прийняття, якщо інше не встановлено законом.

В основних нормативних актах, що регулюють соціаль­не забезпечення, встановлюється, як правило, час набран­ня ними чинності. Зазначено час набрання чинності, на­приклад, у Законі України «Про загальнообов'язкове дер­жавне пенсійне страхування» від 9 липня 2003 p., у Законі України «Про пенсійне забезпечення військовослужбовців, осіб начальницького й рядового складу органів внутрішніх справ і деяких інших осіб». У законах і постановах Верхов­ної Ради України про внесення змін у ці акти також перед­бачається певний строк введення їх у дію.

За загальним правилом нормативно-правові акти зворот­ної сили не мають і, отже, регулюють відносини, що вини­кають після введення їх у дію. Але за винятком із загаль­них правил законодавець може надавати актам зворотну силу. Вказівка про це міститься в самому акті. У таких ви­падках дія акта поширюється на всі регульовані ним відно­сини, у тому числі й на виникаючі до введення його в дію.

Специфіка нормативно-правових актів, що регулюють соціальне забезпечення, полягає у тому, що багатьом із них надана зворотна сила (зокрема, Закону України «Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування» від 09.07.2003 p.. Закону «Про наукову й науково-технічну діяльність»)⁴¹. Дія нормативного акта припиняється або при його скасуванні компетентним на те органом, або після за­кінчення строку його дії, якщо акт прийнятий на певний строк. Акти, що регулюють соціальне забезпечення, прий­маються, як правило, на тривалий час і припиняють свою дію у зв'язку із заміною їх новими.

По дії в просторі нормативні акти даної галузі права діляться на загальнодержавні, місцеві й локальні. Норма­тивні акти, що визначають умови й норми забезпечення громадян пенсіями й допомоги, ставляться до загальнодержавного законодавства. Це обумовлено необхідністю цент­ралізованої регламентації матеріального забезпечення не­працездатних громадян. Централізований характер право­вого регулювання забезпечує для всіх громадян України однакові можливості здійснення права на пенсію за віком, по інвалідності, в разі втрати годувальника, за вислугу років, на допомогу із соціального страхування.

Нормативні акти місцевих органів самоврядування діють на певній території області, міста, району. Звичайно в актах місцевого значення деталізуються загальнодер­жавні норми по соціальному обслуговуванню й працевлаш­туванню пристарілих й інвалідів, наданню адресної соціаль­ної допомоги малозабезпеченим сім'ям, вирішуються інші соціальні питання на регіональному рівні.

Локальні норми обмежені рамками певного підприєм­ства, установи, організації й включаються в колективні договори, угоди або в устави підприємств.

За загальним правилом, нормативно-правові акти, які регулюють соціальне забезпечення, поширюються на всіх громадян, що перебувають на території країни. Дія акту по особах немов би збігається з його дією в просторі. Такі акти називають загальними. При цьому в коло осіб включаються як громадяни України, так і громадяни інших держав, а також особи без громадянства. Тут проявляється специфіка нормативних актів права соціального забезпечення в по­рівнянні з актами інших галузей, дія яких часто поширюєть­ся лише на громадян України.

Однак у ряді випадків дія акту по колу осіб не збігається зі сферою його дії в просторі. Якщо суб'єктами відносин, регульованих нормативно-правовим актом, є не всі, а певні категорії громадян, то такий акт визначається як спеціаль­ний. Прикладами можуть служити Закони України «Про соці­альний і правовий захист військовослужбовців і членів їх сімей » від 20 грудня 1991 p⁴², а також «Про основні прин­ципи соціального захисту ветеранів праці та інших грома­дян похилого віку» від 16 грудня 1993 р.⁴³.

Таким чином, необхідно відзначити наступні особли­вості джерел права соціального забезпечення:

• більшість нормативних актів є загальнодержавними актами, прийнятими відповідними державними органами;

• майже всі вони носять правовстановлюючий (матері­альний або процедурний) характер;

• наявність у системі джерел права соціального забез­печення, поряд із загальнодержавними актами актів ло­кального (регіонального) характеру.

До числа особливостей, а точніше — недоліків джерел права соціального забезпечення, варто віднести те, що для них ще не характерний високий рівень систематизації. Загальної галузевої кодифікації законодавства поки не про­ведено, хоча передумови для цього є — у країні діє ряд ко­дифікованих нормативних актів (у вигляді законів про пен­сійне забезпечення), інтенсивно розвивається законодавство про державне соціальне страхування. Проте у сфері соціаль­ного захисту населення циркулює досить багато різних актів. Тільки пенсійне забезпечення здійснюється більше ніж по двадцяти законах⁴⁴.

У цей час у зв'язку з реформуванням законодавства про соціальне забезпечення велике практичне значення набуло питання про кодифікацію нормативних актів, прийняття соціального кодексу. Заміна одного акту іншим відбуваєть­ся або шляхом його скасування, або шляхом внесення змін у текст діючого нормативного акту.