21. Федерализм: теория и практика. Проблемы федерализма в современной России.

Понятие федерализма. Основные подходы к понятию федерализма

Федерализм – политико-юридическое оформление регионализма. Федерализм – это компромисс между центробежными и центростремительными тенденциями. Он не имеет окончательной формы, это динамичное явление.

Основные подходы к определению федерализма:

1. Федерализм, по Элазару, идея, которая реализует политическую справедливость, реализация принципа единства и разнообразия. Федерализм – идея защиты мнения меньшинства (национального, религиозного, культурного), человека. Элазар говорил о необходимости особого гражданского поведения, укреплении партисипаторной культуры, т. к. федерализм – это способ сохранить разнообразие.

2. Федерализм – это, согласно теории рационального выбора, сделка между политическими элитами центра и регионов.

3. Федерализм – это политический принцип, предоставляющий возможность конституционного разделения властей по вертикали.

4. Федерализм – способ урегулирования, согласия между субъектами права.

5. Федерализм обеспечивает максимальную эффективность государственной власти.

Проблемы современного российского федерализма

Российский федерализм, политика в области федеральных/региональных отношений в 90-х гг. – это в основном политика ситуативная, не претендующая на проектность, стратегическую долгосрочность (по крайней мере, вплоть до 1999-2000 гг.) и, следовательно, определяемая краткосрочными факторами личного, локального, этнического характера (что подтверждается тягой к неформальным соглашениям, устным договоренностям, заключению различных договоров с субъектами РФ, усиливающий асимметричность федерации).

Долгое время понятие “федеративность” принималось “по умолчанию” как единственно мыслимая, приемлемая форма государственного устройства. Однако федерализм как принцип организации не имеет под собой в России прочного исторического обоснования. Правовой уклад сегодняшней России – это продукт разнородных случайных обстоятельств. Сталин в статье “Против федерализма” (1917 г.) назвал последний “донкихотскими потугами повернуть назад колесо истории”. Советское федеративное устройство было лишь фасадом, объединение субъектов преследовало утилитарно-солидаристские, а не культурно-исторические цели.

Выражение “субъекты Федерации” никогда не осмысливалось критически. Не ясно, откуда взялось 89 субъектов Федерации, ведь даже в советское время в РСФСР насчитывалась 71 территориальная единица первого ранга (края, области, автономные республики) и 15 единиц второго ранга (автономные области и округа). Есть сомнение в нынешнем составе Федерации (ситуация в Чечне, Карачаево-Черкесии, отложенное объединение Красноярского края и Хакасии, отсутствие законодательства, регулирующего статус автономных округов).

О регионализации политического пространства, главной составляющей федерализма, говорить также сложно. В середине и второй половине 90-х гг. региональные элиты действительно оттянули от федерального центра и сконцентрировали значительный политический капитал, не допустив его дальнейшего перетекания в нижележащие этажи властной пирамиды (судьба местного самоуправления остается незавидной: не случайно, что основные региональные баталии разворачиваются между губернаторами и мэрами областных центров, многие губернаторы могут так структуризировать областной бюджет, что доля областного центра в нем будет значительно ущемлена – конфликт между Росселем и Чернецким). Показательно то, что в 1999 г. коалиция региональных лидеров “ОВР” проиграла, т. к. не встретила массовой поддержки, а сама идеология региональной элиты оказалась размытой, ослабленной, сугубо прагматичной, если не сказать, конформистской по своему характеру. Поэтому регионализации, т. е. роста регионального самосознания, основанного на полной самостоятельности принятия населением решений внутри своего региона, не произошло.

Регионализация российского политического процесса осталось поверхностной, затрагивающей лишь тонкий элитный слой. Вот поэтому Кремль не только смог с такой легкостью восстановить свой властный потенциал, смог заставить региональных лидеров сдать приобретенные в 90-е гг. позиции (реформирование Совета Федерации, возможность отстранения президентом губернатора и мэра по представлению Генпрокурора, т. е. упрощение ротации региональной элиты, введение института представителей Президента), но (!) и смог получить одобрение у населения регионов. 48 % граждан считают, что расширение полномочий Центра в регионах и сокращение полномочий губернатора благоприятно скажутся на жизни региона. А в целом 52 % высказались в июле 2000 г. за сокращение полномочий губернаторов и расширение полномочий Центра в регионах [данные ВЦИОМ].

Эксплуатация советской, имперской традиции (начало военных действий в Чечне, переговоры Отраковского с чеченцами в Дагестане, привычная взаимозаменяемость понятий “представитель Президента” и “генерал-губернатор”, “наместник”, “государево око”).

Смирнягин: регионализации, становлению федерализма мешает устоявшийся имидж общероссийского руководства как инородной и даже враждебной структуры, имеющей какие-то собственные, “центральные”, интересы, отличные от интересов населения субъектов Федерации (отождествление понятий “центральный”, “федеральный”, “московский” и “варяг”; предвыборная риторика губернаторов также строится на противопоставлении себя Москве, федеральному Центру; миф о Москве-кровопийце и “центре-паразите”).