60. Политическая проблема и политическая ситуация.

Многие люди верят, что политические проблемы – это некая объективная данность, где все может быть установлено простой констатацией фактов. Это наивный взгляд на сущность политической проблемы. Дело в том, что один и тот же факт может интерпретироваться политическими акторами по-разному. Так, либералами наличие значительного частного сектора в современной российской экономике расценивается как свидетельство существования значительного потенциала экономического роста, тогда как для коммунистов значительный частный сектор является свидетельством разграбления народного хозяйства, что, по их мнению, ведет к деградации экономики. Следовательно, одна и та же политико-релевантная информация может выступать и выступает в виде конфликтующих определений и объяснений проблемы. Это обусловлено не только тем, что многие факты неполны или плохо взаимосвязаны, но и тем, что аналитики, политики, управленцы и другие политические акторы придерживаются конкурирующих взглядов на человеческую природу и на политические институты. Следовательно, процесс политического анализа начинается не с явной и понятно сформулированной проблемы, а с разбросанных очагов беспокойства и отдельных признаков напряженности.

Политическая проблема – это нереализованные возможности, потребности, ценности или улучшения, которые могут быть достигнуты посредством политического действия. Политическая проблема является результатом такой политико-аналитической процедуры как структурирование проблемы. Это непрерывно повторяющаяся фаза исследования публичной политики, в ходе которой аналитик пытается определиться среди множества конкурирующих формулировок проблемы со стороны различных политических акторов. Большая часть ошибочных суждений в анализе публичной политики обусловлена недооценкой проблемного структурирования.

Схема 1 показывает, что методы структурирования проблемы предшествуют методам решения проблемы.

Понимание проблемы (problem sensing) и структурирование проблемы (problem structuring).

Процесс политического анализа начинается не с явно и понятно сформулированной проблемы, а с разбросанных очагов беспокойства и отдельных признаков напряженности. Эти очаги беспокойства и признаки напряженности являются проблемной ситуацией (problem situation), которая ощущается политическими аналитиками, политиками и другими политическими акторами. Политические проблемы (policy problem) являются мыслительными конструкциями окружающей действительности. Они представляют собой абстрагируемые в ходе анализа элементы проблемной ситуации. Под проблемной ситуацией будем понимать дискретный фрагмент политического процесса, ограниченный пространственно-временными рамками. Проблемная ситуация отражает состояние политической системы в конкретных пространственно-временных рамках. В этом смысле проблемная ситуация имеет как статистическую, так и процессуальную характеристики, представляя собой не просто «моментальное фото», схватывающее мгновение, а политический процесс в рамках определенного состояния системы. Таким образом, то, что мы ощущаем, является проблемной ситуацией.

Схема 1 Порядок структурирования проблемы в политическом анализе

Структурирование проблемы (problem structuring) и решение проблемы (problem solving)

Политический анализ представляет собой многоуровневый процесс, который включает методы двух порядков: структурирования проблемы (методы более высокого порядка) и решения проблемы (методы низкого порядка). Методы высокого порядка связаны с дизайном исследования публичной политики, то есть с теми фундаментальными концепциями и теориями на основе, которых проводится анализ. Методы низкого порядка связаны с непосредственными решениями сформулированных проблем, то есть с теми техническими приемами, которые привлекаются для получения ответов на вопросы, поставленных в ходе структурирования проблемы.

Разрешение проблемы (problem resolving) и не решение проблемы (problem unsolving) и разложение проблемы (problem dissolving).

Разрешение проблемы, нерешение проблемы и разложение проблемы представляют собой три типа корректирующих ошибку в структурировании проблемы процесса. Разрешение проблемы представляет собой повторный анализ структурированной проблемы посредством уменьшения вероятных ошибок. Рассматриваемые варианты решения проблемы дополнительно тестируются, чтобы свести возможную ошибку выбора решения к минимуму.

Нерешение проблемы – это отказ от решений, которые основываются на ошибочном определении проблемы и возврат к структурированию проблемы с целью получения новой формулировки проблемы. Например, неудачи экономических реформ в СССР в 60-х, 70-х, 80-х гг. прошлого века вынудилb правящие элиты пойти на политические реформы.

Разложение проблемы – это возврат к структурированию проблемы в случае некорректной формулировки проблемы, которая приводит к исчезновению (разложению) проблемы. Другими словами, если нерешение проблемы выявляется после осуществления политики по ее решению, то разложение проблемы – до попыток ее реализации.

Характеристика политических проблем

1. Взаимозависимость политических проблем.

Политические проблемы являются тесно взаимосвязанными. Так, проблема роста преступности тесно связана с количеством безработных, а последнее – с общей экономической ситуацией и курсом, которое проводит правительство. Таким образом, аналитик при рассмотрении политических проблем имеет дело с системой проблем. Отсюда вытекает сложность, как определения проблемы, так и ее решения. Зачастую аналитический подход невозможно применить в отношении политических проблем, так как простая декомпозиция ведет к тому, что выделенные элементы проблемы не дают нам возможности ее сформулировать и решить.

2. Системность политических проблем.

Система проблем не является механическим набором проблем. Это скорее телеологические системы, в которых:

А) составные части являются либо идентичными, либо имеют много общего в поведении или в сущностных свойствах;

Б) свойства или поведение частей системы проблем влияет на всю систему как целое;

В) все возможные части и элементы, а также подэлементы имеют независимое влияние на результаты системы как некоего целого.

3. Субъективность политической проблемы

Несмотря на существующее мнение об объективности политических проблем, они субъективны. Интерпретация существа данной проблемы будет существенно различаться в зависимости от позиции политических акторов и бенефициариев (выгодополучателей). Политическая проблема есть результат мыслительной деятельности политических субъектов об окружающей их среде. Таким образом, политическая проблема есть абстрагирование отдельных элементов политической ситуации. Объективно мы испытываем политическую ситуацию, а политические проблемы есть форма осмысления и определения политическим субъектом политической ситуации.

4. Динамичный характер политических проблем.

Каждая политическая проблема имеет такое же множество решений, сколько существует возможных ее формулировок. Однако, проблемы и решения находятся в постоянной взаимообусловленности и взаимозависимости. Решения проблем всегда отстают от реального процесса развития политической ситуации. Динамический характер развития проблем приводит к тому, что нет окончательного решения ни одной политической проблемы. Поэтому в политическом анализе и делается попытка предлагать решения проблем с определенным периодом опережения. Этот аспект политических проблем аналитик обязан учитывать, чтобы не допускать ошибок.

Три класса политических проблем

Критерии	Хорошо-структурированная проблема	Средне-структурированная проблема	Плохо-структурированная проблема
Количество участников процесса принятия решения	Один или несколько	Один или несколько	Неограничено
Количество альтернатив публичной политики по решению проблемы	Ограничено	Ограничено	Неограничено
Ценности, разделяемые участниками политического процесса	Консенсус	Консенсус	Конфликт
Предполагаемые результаты	Уверенность или риск	Неуверенность	Неизвестность
Вероятность реализации предполагаемого сценария развития ситуации	Исчисляемая	Неисчисляемая	Неисчисляемая

Примером хорошо-структурированной проблемы является ситуация выборов в одномандатном округе, где число участников ограничено и данная политическая проблема относится к разряду легко решаемых.

Примером средне-структурированной проблемы является реформа РАО «ЕЭС»

Одна из причин этого - столкновение далеко расходящихся интересов различных групп влияния, которые достаточно сложно согласовать. Чиновники разделились на две противоборствующие группы - за реформу Чубайса и против. Одни - менеджеры РАО ЕЭС, Минэконом развития - отстаивают "горизонтальный" вариант раздела РАО ЕЭС, т.е. отделение друг от друга генерации, сбыта и транспортировки электроэнергии, производство и продажа при этом должны регулироваться рынком, а передача ее останется естественной монополией государства. Другие - ФЭК. Минэнергетики (В Кудрявый) - предлагают вертикальный раздел: раздел РАО ЕЭС на вертикально интегрированные региональные компании, где производство, сбыт и передача энергии будут сосредоточены в одних руках. Таким образом, существует два альтернативных варианта реформы энергетической системы России.

Примером плохо-структурированной проблемы является стратегия социально-экономического развития России на 2003-2010 гг.