§ 5. Правовое регулирование забастовки

Забастовка является одним из установленных законом способов разрешения коллективных трудовых споров. В соответствии с российским законодательством забастовкой признается временный добровольный отказ работников от выполнения трудовых обязанностей (полностью или частично) в целях разрешения коллективного трудового спора. Приведенное определение позволяет выделить характерные признаки забастовки. Отказ работников от выполнения всех или части трудовых обязанностей означает, по существу, приостановку деятельности организации. Эта акция всегда носит коллективный характер и направлена на разрешение коллективного трудового спора в случаях, когда примирительные процедуры не привели к положительным результатам или когда работодатель уклоняется от участия в них либо не выполняет достигнутых в ходе рассмотрения спора соглашений. Цель забастовки - разрешение коллективного трудового спора. Право граждан на забастовку признается и гарантируется только в том случае, когда она используется в качестве способа урегулирования трудового конфликта. Это важная характеристика забастовки. Акции, направленные на достижение иных целей, например, на изменение социально-экономической политики правительства, в строгом смысле не подпадают под признаки определения, данного в п. 6 ст. 2 Закона. Забастовка - это всегда действия, ограниченные во времени, однако Закон не предусматривает максимальной продолжительности забастовки.

Специально подчеркивается добровольный характер участия работников в забастовке. Закон предусматривает право каждого свободно принимать решение об участии (неучастии) в проведении забастовки и содержит гарантии этого права. Забастовка признается одним из способов разрешения коллективного трудового спора, хотя точнее было бы сказать, что она побуждает работодателя к новому раунду переговоров. Проявленные в ходе забастовки решимость и сплоченность трудящихся являются стимулом для дальнейшего урегулирования спора с помощью примирительных процедур. Право на забастовку предусмотрено ст. 37 Конституции Российской Федерации и, таким образом, является одним из конституционных прав граждан. Оно может рассматриваться как производное от права на коллективные трудовые споры, т. е. это право возникает у работников и может реализоваться только в связи с наличием коллективного трудового спора. Закон не только закрепляет право на забастовку, но и устанавливает гарантии его реализации. Прежде всего, участие работника в забастовке не может рассматриваться как нарушение трудовой дисциплины и, следовательно, не влечет применения мер дисциплинарной ответственности, включая увольнение по инициативе администрации (ст. 18 Закона). Лишь в том случае, когда работники не исполняют обязанности прекратить незаконную забастовку (или отказаться от ее проведения), а также не выполняют решения об отсрочке или о приостановке забастовки, допустима квалификация их действий в качестве дисциплинарного проступка (п. 1 ст. 22 Закона). В период забастовки работники продолжают состоять в трудовых отношениях, за ними сохраняются место работы и должность. Законодательством, таким образом, установлен общий принцип недопущения умаления трудовых прав работника в связи с участием в забастовке. К гарантиям осуществления права на забастовку относится определение полномочий органа, ее возглавляющего, и обязанностей работодателя и государственных органов в ходе проведения забастовки.

Важнейшей гарантией реализации конституционного права на забастовку следует признать законодательное запрещение локаута. Локаут - новое понятие в российском трудовом законодательстве. Это, своего рода ответное действие работодателя на забастовку. Как правило, локаут выражается во временной приостановке деятельности организации, сопровождающейся массовыми увольнениями работников. Отказ от использования локаутов следует признать весьма прогрессивным явлением, свидетельствующим о дальнейшей демократизации трудовых отношений и усилении защитной функции трудового права. Предоставление работникам права на забастовку изначально было обусловлено их положением "слабой стороны". Для того чтобы уравнять стороны коллективно-договорного процесса и смягчить экономическое давление работодателей, за работниками было закреплено преимущество - возможность прибегнуть к забастовке. Применение локаута сводит это преимущество к нулю, а запрещение его применения восстанавливает определенное равновесие между участниками коллективного трудового спора. Определение локаута в ст. 19 Закона от 23 ноября 1995 г. дано с учетом современных социально-экономических условий. Локаут - это увольнение по инициативе работодателя работников в связи с коллективным трудовым спором и объявлением забастовки, а также ликвидация или реорганизация организации, филиала, представительства.

Таким образом, в процессе урегулирования коллективного трудового спора, т. е. в период проведения примирительных процедур и забастовки, категорически запрещается не только увольнение работников на основании их участия в споре, но и осуществление мероприятий по ликвидации или реорганизации юридического лица. При этом имеются в виду лишь мероприятия, проводимые по решению учредителей или органа юридического лица. Ликвидация юридического лица по решению суда или реорганизация в соответствии с актом уполномоченного государственного органа не могут рассматриваться как нарушение нормы о запрещении локаута.

Право на забастовку, как и любое конституционное право, может быть ограничено в тех случаях, когда это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ст. 55 Конституции РФ). В ст. 55 Конституции указаны ценности, отрицание которых равнозначно злоупотреблению правами и свободами человека и гражданина. Именно для предотвращения злоупотребления правом на забастовку Законом введены некоторые ограничения. Так, являются незаконными забастовки, создающие реальную угрозу основам конституционного строя и здоровью других лиц (п. 2 ст. 55 Закона). Это ограничение установлено для всех работников независимо от профессии и сферы деятельности. Забастовка работников Вооруженных Сил Российской Федерации, правоохранительных органов, органов Федеральной службы безопасности является незаконной, если при этом создается угроза обороне страны и безопасности государства (п. 3 ст. 17 Закона). Право на забастовку может быть ограничено и в соответствии с законом о чрезвычайном положении (п. 4 ст. 17 Закона). Запрещены забастовки для государственных служащих в соответствии с Федеральным законом "Об основах государственной службы Российской Федерации" от 31 июля 1995 г. и для работников железнодорожного транспорта в соответствии с Федеральным законом "О федеральном железнодорожном транспорте" от 25 августа 1995 г. Указанные ограничения реализации права на забастовку не являются безусловными. В любом случае суд, рассматривая дело о признании забастовки незаконной, должен руководствоваться положениями Конституции (ч. 4 ст. 37, ч. 3 ст. 17, ч. 3 ст. 55) и учитывать, что осуществление права на забастовку может быть ограничено лишь в той мере, в какой это необходимо в целях, указанных в ст. 55 Конституции (защита основ конституционного строя и др.). Ограничение допустимо лишь для тех категорий работников, в отношении которых с учетом характера их деятельности и возможных последствий прекращения ими работы необходимость запрета на проведение забастовки вытекает из названных положений Конституции. Ограничение права на забастовку большего круга работников, чем это необходимо для достижения целей, предусмотренных ч. 3 ст. 17 и ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации, является неправомерным.

Невозможность проведения забастовки в некоторых предусмотренных законом случаях не означает, что работники лишены права на справедливое разрешение спора. В случаях, когда забастовка не может быть проведена в силу установленных ограничений, работники имеют право обратиться к Президенту Российской Федерации. Президент в 10-дневный срок принимает решение. Указанная норма является гарантией окончательного рассмотрения коллективного трудового спора в любой ситуации, хотя пока не сложилось практики рассмотрения споров Президентом, и некоторые ученые высказывают сомнения в реальности такого способа разрешения коллективных трудовых споров.

Установление ограничений использования забастовки как средства разрешения коллективного трудового спора обусловило необходимость определения последствий несоблюдения этих ограничений. Закон признает незаконными забастовки, проведенные (или объявленные) с нарушением требований о недопустимости создания угрозы конституционному строю, здоровью других лиц, обороне страны и безопасности государства. Решение о признании забастовки незаконной принимается судебными органами по заявлению работодателя или прокурора. Закон относит рассмотрение дел о признании забастовок незаконными к компетенции верховных судов республик, краевых, областных судов, судов городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области и автономных округов. Решение суда доводится до сведения работников через орган, возглавляющий забастовку. Последний должен немедленно проинформировать участников забастовки и принять меры к прекращению забастовки, если она признана незаконной. Закон (п. 7 ст. 17) устанавливает обязанность работников приступить к работе не позднее следующего дня после вручения копии решения суда органу, возглавляющему забастовку. В случае неисполнения этой обязанности работники могут быть привлечены к дисциплинарной ответственности.

Порядок проведения забастовки. Забастовка представляет собой особый метод разрешения коллективного трудового спора, связанный с серьезными последствиями как для работодателей, так и для работников. Поэтому закон устанавливает специальную процедуру проведения забастовки - определенную последовательность действий, сроки и правила их выполнения. Несоблюдение этой процедуры влечет за собой признание забастовки незаконной. Проведение забастовки включает несколько этапов:

1) принятие решения об объявлении забастовки и формирование органа, возглавляющего забастовку;

2) объявление забастовки (предупреждение работодателя);

3) прекращение работы и проведение примирительных процедур;

4) приостановка забастовки в случае необходимости;

5) достижение соглашения (признание забастовки незаконной) и прекращение забастовки.

Решение об объявлении забастовки принимается собранием (конференцией) работников организации, филиала, представительства или профсоюзной организацией, объединением профсоюзов. Представительный орган работников, участвующий в разрешении коллективного трудового спора, вправе выбрать способ принятия решения о забастовке: голосование на общем собрании или конференции, собрании работников или профсоюзной организации. На практике созыв собрания (конференции) работников, занятых в данной организации, филиале, представительстве, предпочтителен в том случае, когда интересы работников представляет орган общественной самодеятельности или единый представительный орган. Если от имени работников выступает орган профсоюза, видимо, решение об объявлении забастовки будет приниматься собранием (конференцией) членов первичной профсоюзной организации. Получается, что решение об объявлении забастовки принимается в каждой организации (филиале, представительстве) независимо от того, на каком уровне возник коллективный трудовой спор. Исключение сделано лишь для объединений профсоюзов. Они могут созвать профсоюзную конференцию и объявить забастовку. Собрание (конференция) работников первичной профсоюзной организации или объединения профсоюзов считается правомочным, если на нем присутствовало не менее двух третей списочного состава работников, членов профсоюзной организации или делегатов конференции. Решение об объявлении забастовки может быть принято, если за него проголосовала половина присутствующих на собрании (конференции). Закон не устанавливает специальных требований к процедуре голосования (тайное или открытое). Эти вопросы решаются собранием (конференцией). Установленный порядок объявления забастовки может не соблюдаться, если работники решили прибегнуть к предупредительной забастовке. В этом случае действуют особые правила.

Предупредительная забастовка представляет собой особую акцию, демонстрирующую готовность работников добиться удовлетворения своих требований. Она может быть объявлена в ходе проведения примирительных процедур, но не ранее чем после пяти календарных дней работы примирительной комиссии. Прибегнуть к такой забастовке можно лишь один раз за все время рассмотрения коллективного трудового спора. При этом ее продолжительность не должна превышать одного часа. Принять решение об объявлении предупредительной забастовки может представитель работников, участвующий в примирительных процедурах, - орган общественной самодеятельности, орган профсоюза или единый представительный орган. Он же возглавляет забастовку. Одновременно с принятием решения о проведении забастовки работники определяют, какой орган будет ее возглавлять. Закон предоставляет трудящимся широкие возможности по выбору органа, возглавляющего забастовку.

Если инициатором забастовки является первичная профсоюзная организация или объединение профсоюзов и решение о ее объявлении принято на собрании (конференции) членов профсоюза, возглавлять забастовку будет соответствующий орган профсоюза согласно уставу или положению. В том случае, когда решение о проведении забастовки принимается собранием (конференцией) работников организации, филиала, представительства, собрание вправе избрать орган, возглавляющий забастовку. Это может быть представительный орган, который участвовал в разрешении коллективного трудового спора на стадии примирительных процедур: орган общественной самодеятельности (например, совет трудового коллектива или рабочий совет), орган профсоюза, единый представительный орган. Такая преемственность весьма целесообразна на практике, поскольку представитель работников, прошедший примирение, уже располагает необходимой информацией, опытом и навыками ведения переговоров. Вместе с тем закон не ограничивает выбор работников. Если по каким-либо причинам они решат избрать иной орган, возглавляющий забастовку, допустим, стачечный комитет, последний будет пользоваться всеми правами, предусмотренными ст. 15 Закона, т. е. получать от работодателя необходимую информацию, привлекать специалистов для подготовки заключений по спорным вопросам, приостанавливать забастовку.

Приняв решение об объявлении забастовки и избрав орган, возглавляющий ее, работники должны предупредить работодателя о предстоящей забастовке. Срок предупреждения - 10 календарных дней (в случае предупредительной забастовки - 3 рабочих дня). Данное правило введено для смягчения неблагоприятных экономических последствий забастовки. В этот период руководство организации или его обособленных структурных подразделений может принять необходимые управленческие решения по предотвращению простоя работников, не желающих участвовать в забастовке, поставить в известность поставщиков и потребителей, принять иные меры, позволяющие сохранить деловые связи, конкурентоспособность и рентабельность организации. Условие об обязательном предупреждении работодателя (и о сроке этого предупреждения) является одним из важнейших элементов порядка объявления забастовки. Несоблюдение этого требования может повлечь за собой признание забастовки незаконной. На практике работодатель может быть извещен о предстоящей забастовке путем передачи копии решения об объявлении забастовки. Закон предусматривает перечень сведений, обязательных для включения в решение. К их числу относится описание предмета спора, т. е. разногласий сторон, являющихся основанием для проведения забастовки. Следует отметить, что на этапе объявления забастовки требования работников не могут быть изменены или дополнены. Это те разногласия, по поводу которых стороны не смогли прийти к соглашению в ходе примирительных процедур. В решении указываются также дата и время начала забастовки, ее продолжительность и предполагаемое количество участников. Поскольку участие в забастовке является добровольным, работники, даже проголосовавшие за ее объявление, могут отказаться от участия в ней. Поэтому невозможно составить список участников забастовки или указать их точное количество. Вместе с тем ориентировочные цифры должны быть сообщены работодателю для того, чтобы обеспечить возможность организации производственного процесса на тех участках, где работники не бастуют.

Решение должно содержать и наименование органа, возглавляющего забастовку, и его состав. Это важно для определения ответственных лиц, участвующих в примирительных процедурах в период проведения забастовки, в достижении соглашения относительно минимума необходимых работ (услуг), выполнения иных обязанностей, предусмотренных ст. 16 Закона. В период проведения забастовки примирительные процедуры продолжаются. Стороны самостоятельно определяют, какие процедуры должны быть проведены, в каком порядке и в какие сроки. Продолжение примирительных процедур является основной обязанностью сторон в ходе забастовки. Уклонение от участия в них не допускается. В период забастовки должны выполняться и другие обязанности. Необходимо соблюдать общественный порядок, принимать меры для сохранности имущества работодателя и других лиц (например, личного имущества работников, находящегося в организации), обеспечить работу машин и оборудования, остановка которых представляет непосредственную угрозу жизни и здоровью людей. Указанные обязанности несет прежде всего организатор коллективных действий - орган, возглавляющий забастовку. Однако и работодатель, и органы исполнительной власти, и органы местного самоуправления должны стремиться координировать собственные действия с тем, чтобы не злоупотреблять своими правами и не допустить нарушения прав и свобод других лиц.

Одной из важнейших обязанностей работников в ходе проведения забастовки является обеспечение минимума необходимых работ (услуг). Выполнение этой обязанности необходимо для реализации права на забастовку без нарушения прав и свобод других лиц, т. е. соблюдения конституционных требований. Понятие минимума необходимых работ (услуг) является новым для российского законодательства. По существу, это перечень работ (или услуг), которые должны осуществляться бастующими в период забастовки, чтобы не нарушать права и законные интересы других граждан. Он устанавливается в таких организациях (их филиалах или представительствах), работа которых связана с безопасностью людей, обеспечением их здоровья и жизненно важных интересов общества. К ним относятся транспорт, связь, энергетика, здравоохранение. Можно добавить к этому перечню детские дошкольные учреждения, предприятия торговли продуктами питания, аптеки и т. д. Однако все это лишь примеры. Законодатель не устанавливает исчерпывающего перечня, предлагая лишь критерий для определения организаций, в которых выполнение минимума работ (услуг) обязательно. В соответствии с Законом от 23 ноября 1995 г. при выполнении заранее обусловленного объема работ (услуг), который обеспечит поддержание нормальных условий жизни данного населенного пункта, забастовку могут проводить работники, которым ранее это было запрещено (транспорт, связь, энергетика и др.). Забастовка в этом случае выражается не в полном прекращении деятельности организации, а в значительном снижении объемов, темпов и других параметров работы. Таким образом достигается компромисс между обеспечением гарантий права на забастовку и охраной законных интересов граждан, не имеющих к ней отношения. Минимум необходимых работ (услуг) определяется по соглашению сторон до начала забастовки - в пятидневный срок с момента принятия решения об объявлении забастовки. Срок исчисляется в календарных днях, поскольку в законе не оговорено иное. В разработке соглашения обязательно участвует орган исполнительной власти или орган местного самоуправления (в зависимости от того, интересы населения какого региона затрагиваются данной забастовкой). Указанные органы выступают как представители незаинтересованных граждан, права которых не должны быть ущемлены в ходе проведения забастовки. В случае недостижения соглашения минимум необходимых работ (услуг) устанавливается органами исполнительной власти или органом местного самоуправления. Примером обеспечения минимума необходимых услуг может служить соблюдение установленного по соглашению графика работы поликлиники в ходе забастовки медицинского персонала. Допустим, каждый день бастующие обеспечивают проведение приема пациентов с 9.00 до 13.00, выполняя при этом срочные назначения. Выполнение минимума работ (услуг) в полном объеме чрезвычайно важно, так как в противном случае забастовка может быть признана незаконной.

Условия разрешения спора в период забастовки могут обусловить необходимость ее приостановки. Решение о приостановке принимает орган, возглавляющий забастовку, например, для выполнения общественно необходимых работ или в связи с тем, что удалось достигнуть определенных соглашений с работодателем. Приостановку забастовки не следует путать с ее прекращением. Это временная мера, используемая, как правило, в соответствии с заранее определенным сроком. Истечение срока связывается с установленной календарной датой или каким-либо событием. Возможность возобновления забастовки не обусловлена какими-либо условиями. Представитель работников должен лишь предупредить о возобновлении забастовки работодателя и Службу не позднее чем за три рабочих дня. Приостановка забастовки допускается и в том случае, когда создается непосредственная угроза жизни и здоровью людей. Решение по такому вопросу принимает суд. Третий случай приостановки забастовки - существование угрозы обеспечения жизненно важных интересов Российской Федерации или отдельных территорий. В подобных ситуациях забастовку приостанавливает Президент Российской Федерации или Правительство страны. Приостановка забастовки, за исключением случаев, когда сами работники приняли решение об этом, связана с возникновением сомнений в ее законности. Завершение забастовки связано с достижением соглашения либо с признанием забастовки незаконной.

1 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР, 1991, N 18, ст. 565. Данный закон содержит нормы не только трудового, но и административного, гражданского права и права социального обеспечения, и поэтому институт правового регулирования занятости и трудоустройства является комплексным межотраслевым институтом.

1Мелешенко Н.Т. О недостатках некоторых новых норм в Трудовом кодексе Российской Федерации / Социальное и пенсионное право. 2007. №2. С.31.

1 Бюллетень Верховного Суда РФ. 2004. №6.

1 См.: Бюллетень Госкомтруда СССР. 1978. № 4. С. 19.

1 См.: Рос. газета, 1998, 12 августа.

1 См.: СЗ РФ. 1999. № 29. Ст. 3702.

1 См.: Рос. газета. 1999. 30 марта.

1 См.: СЗ РФ. 1999. № 18. Ст. 2210.

1 См.: Бюллетень Верховного Суда РФ. 1996. № 6. С. 2.

1 См.: СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4557. Далее - Закон.

1 Далее - Служба.

1 См.: Ведомости РСФСР. 1991. № 47. Ст. 1611.

1 См.: СЗ РФ. 1996. № 17. Ст. 1999.

131