2.4. Оценка выполнения государственного бюджета. Бюджетный дефицит и способы его покрытия.
Проблема выполнения государственного бюджета достаточно сильно обострилась за последние годы. Начиная с 2008 года, все больше и больше дискуссий разгорается по поводу неспособности правительства выполнить тот или иной бюджет. И действительно, в период кризиса состояние выполнения доходной и расходной части бюджета действительно было критическим.
Еще в 2009 году ситуация осложнялась тем, что еще при планировании бюджета не соблюдался принципы сбалансированности и обоснованности. В проект госбюджета 2009 года изначально были заложены нереальные макроэкономические показатели, расходы были значительно больше доходов, а при невыполнении доходной части фактический бюджетный дефицит оказывался еще больше.
Крайне сложным было выполнение госбюджета 2010 года. Главной причиной этому было принятие главного финансового плана государства только в конце апреля. Таким образом, весь первый квартал расходы государственного бюджета осуществлялись в ручном режиме, а органы взыскания работали неэффективно из-за отсутствия плана.
За 2009-2010 годы дефицит государственного бюджета вырос почти в 4 раза в номинальном выражении, что естественно сопровождалось ростом госдолга страны.
Таким образом, в силу значительного преобладания расходов над доходами, выполнение бюджета в 2009-2010 годах было бы невозможным без финансирования за счет внешних источников. Первый транш кредитных ресурсов от МВФ в размере 4,5 млрд. долларов США еще в ноябре 2008 года поступил на счет НБУ и был направлен в золотовалютные резервы для поддержания стабильности гривны и рекапитализации банковского сектора, данные ресурсы, по словам тогдашнего правительства, не направлялись на финансирование дефицита госбюджета 2008 года. Поэтому баланс бюджета 2008 достигался в основном за счет сокращения расходов.
В 2009-2010 годах все кредитные ресурсы от МВФ находились в распоряжении правительства и наряду со средствами, полученными от продажи государственных облигаций, направлялись исключительно для финансирования дефицита госбюджета. Таким образом, сбалансирование бюджета в эти годы в основном происходило за счет применения политики государственных заимствований.
Анализируя бюджеты последних 4 лет, отметим, что выполнение бюджета в 2008 году было не столь проблематичным по сравнению с последующими годами, поскольку мировой финансовый кризис в конце 2008 года затронул банковскую систему нашей страны и еще не отразился на сфере государственных финансов.
В этом контексте, наиболее проблематичным был именно бюджет 2009 года. Украина наиболее сильно в тот год поддалась влиянию финансово-экономического кризиса. Падение ВВП составило 15,1%, сокращение доходов госбюджета – 9,5%, процент выполнения доходной части бюджета – 87,8%.
Только на валютных колебаниях того года бюджет Украины потерял приблизительно 3,5 млрд. грн. Интересен тот факт, что реальные доходы госбюджета в 2009 году на самом деле еще ниже, так как в целях манипуляции средствами, правительство зачислило в доходы госбюджета кредит от МВФ в размере 14млрд. грн. Это было грубое нарушение, поскольку МВФ был против данного решения, обращая внимание на то, что данные средства имели природу кредитных ресурсов.
Несмотря на огромные проблемы с выполнением госбюджета 2010 года, на наш взгляд, правительству удалось заложить основы для нормального функционирования системы государственных финансов в последующие года.
Что касается выполнения госбюджета 2011 года, то по нашему мнению, ситуация в этой сфере была самой стабильной за последние 4 года. Подтверждением тому было, то, что из-за текущего превышения фактических поступлений над плановыми, в бюджет неоднократно вносились изменения по увеличению доходов и расходов. Так, в результате этих изменений доходы были увеличены на 22,4 млрд. грн., расходы – на 20,8 млрд. грн. Дефицит госбюджета-2011 составил 22,0 млрд. грн, что почти 2 раза меньше, чем в 2010 году (рис. 2.20).
Рисунок 2.20. Динамика дефицита госбюджета, млрд. грн.
Источник: составлено автором по данным Министерства финансов.
Огромной нагрузкой государственного бюджета 2011 года стали рекордные выплаты по государственному долгу. Около 75 млрд. грн. в прошлом году было выплачено по долгам, что составляет наибольший удельный вес в структуре расходов по функциональной классификации. Приблизительно каждая четвертая гривна, выплаченная из госбюджета в прошлом году уходила на платежи по государственному долгу (рис. 2.21)
Рисунок 2.21. Выплаты из госбюджета по госдолгу, млрд. грн.
Источник: составлено автором по отчетам Министерства финансов.
За 2011 год по государственному долгу было выплачено в абсолютном выражении сумма, равная 80% всех выплат по госдолгу за предыдущие 2 года.
При этом государственные заимствования в 2011 году осуществлены на сумму 80,7 млрд. грн. (рис. 2.22), фактически – это равно сумме статьи расходов на социальную защиту и социальное обеспечение и расходов на покрытие дефицита Пенсионного фонда.
Рисунок 2.22. Динамика государственных заимствований в 2008-2011гг, млрд. грн.
Источник: составлено автором по отчетам Министерства финансов.
Сокращение заимствований связано, в первую очередь тем, что финансирование дефицита госбюджета почти на половину осуществлялось не за счет займов, а в связи с увеличением поступлений от приватизации. Так, в 2011 году данные поступления в общий фонд составили почти 11,5 млрд. грн., что превышает на 14% плановый показатель. Достаточно высокий показатель поступлений от приватизации связан с продажей Укртелекома и части акций Киевэнерго. В 2012 году такого объема поступлений от приватизации не предвидится, поэтому как будет происходить фактически политика нашего государства относительно займов – пока неизвестно.
Рисунок 2.23. Отношение госдолга Украины к ВВП,%
Источник: составлено автором по отчетам Министерства финансов.
Таким образом, госдолг в абсолютном выражении на конец 2011 года составил 473,1 млрд. грн, что на 40,8 млрд. больше, чем на конец 2010 года. Однако, несмотря на увеличение госдолга, необходимо отметить, что прирост долга значительно сократился – 3,1 раза по сравнению с 2009 годом, а также несколько уменьшилось его значение относительно ВВП (рис.2.23).
За последние 3 года проблема государственного долга стоит особо остро. Неоправданный рост государственных займов в 2009-2011 годах приведет к дополнительной нагрузке бюджетов в последующих периодах. Проблемой является то, что в 2009 году ОВГЗ размещались под неоправданно высокие проценты на краткосрочный период. И, к сожалению, как отмечалось выше, средства от заимствований в подавляющем большинстве случаев направляются на «проедание».
Нынешний Премьер-министр Украины Николай Азаров, еще в 2009 году в одной из телевизионных передач, обсуждая вопрос политики госзаймов, сравнивал госбюджет Украины с «дырявым бассейном», из которого вытекала вода. По словам Азарова уровень воды в «бассейне» можно поддержать двумя способами: 1) залатать дыры; 2) постоянно «бегать с ведрами» и «пополнять бассейн». Возможно, пример не корректный, но, на наш взгляд, он весьма хорошо характеризует состояние госбюджета. Вопрос в том, что и в 2009году, и в 2010 году в целях решения проблемы выполнения госбюджета правительство использует второй вариант «пополнения бассейна», а именно – политику государственных заимствований.
Как видно, в 2011 году Украина частично применяла политику «латания дыр», так был сокращен дефицит Пенсионного фонда, дефицит НАК «Нефтегаза» и т.п. И, как результат – сокращение дефицита в 2,5 раза.
Однако же, сама практика осуществления государственных займов не является негативным явлением, и применение данного инструмента может быть достаточно эффективным. Все зависит от того, куда и на какие цели пойдут заимствованные средства. Наиболее эффективным является вложение в инвестпроекты, в реальное производство для модернизации экономики, обновления производственных мощностей, внедрения инновационных технологий для создания всех условий расширения производства.
Таким образом, это создаст предпосылки для увеличения производства и снижения издержек, что позволит предприятиям получать большую прибыль, а, следовательно – перечислять большие суммы налогов в бюджет, что в свою очередь, создаст основу для погашения долговых обязательств государства. Именно такая политика государственных заимствований была бы наиболее эффективной для Украины.
Однако, в последние два года политика украинского правительства в сфере госзаймов, на наш взгляд, имеет хаотичный характер. Подавляющее большинство заимствованных средств расходуется на погашение текущих обязательств государства, а именно – на выплату пенсий, зарплат, различных социальных пособий, финансирование других статей бюджета, не связанных с экономической деятельностью.
И, несмотря на то, что в 2011-2012 годах, как уже отмечалось, ситуация немного изменилась, проблема остается достаточно серьезной. Правительство вынуждено было увеличивать инвестиционные расходы в связи с проведением Евро-2012, то неизвестно, как изменятся государственные инвестиции в будущих годах.
Однако, если говорить в целом, ситуация с выполнением государственного бюджета Украины за 2011 года, учитывая все позитивные и негативные стороны (а их немало) и принимая к сведению ограниченность ресурсов, на наш взгляд можно считать удовлетворительной. В 2011 году году государственной казне не пришлось переживать массовое недополучение налогов, недостаток средств на ЕКС финансирование текущих операций, колоссальный дефицит Пенсионного фонда и т.д.
Делая вывод из всего вышеупомянутого, в целом по бюджету скажем, что доходная часть бюджета 2011 действительно оказалась перевыполнена. Однако Законом о Госбюджете определяются не только объем получаемых доходов и даже не доходы с расходами (хотя к выполнению последних в прошлом году тоже много вопросов). Он устанавливает еще и порядок финансирования госказны, в котором указываются источники покрытия дефицита. И вот изучение этого вопроса приводит к выводу: выполнение госбюджета в 2011 г. неоднозначно.
По сравнению с планом недополучено 17 млрд грн. внешних заимствований. На обслуживание и погашение внутренних заимствований, план по привлечению которых худо-бедно выполнен, потрачено на 10 млрд грн. больше запланированного. Правда, удалось “сэкономить” почти столько же на погашении и обслуживании внешнего долга. Но о какой экономии можно говорить, если план предусматривал погашение $2-миллиардного долга перед российским госбанком ВТБ, а в итоге срок его выплаты был продлен.
Вряд ли в свете этого может сильно радовать и перевыполнение на 1,5 млрд грн. плана поступлений от приватизации. Тем более что в результате такого перевыполнения в собственности государства не осталось уже почти ничего, что можно было бы приватизировать в будущем.
Если сложить все воедино, то получится, что бюджет недовыполнен примерно на $1 млрд. И это без учета катастрофических проблем Пенсионного фонда и откровенно заниженных в Законе о Госбюджете объемов расходов.
Кроме того, анализ информации о доходах госбюджета и динамике выполнения местных бюджетов позволяет сделать очевидный вывод о существенном увеличении фискального давления на экономику.
Даже если поверить отчету Кабмина о росте номинального ВВП в 2011 г. до 1291 млрд грн., то получается, что через Сводный бюджет будет перераспределено 30,7-30,8% ВВП вместо обещанных правительством 29,3%. 1,5 п.п. в данном случае — это, между прочим, почти 20 млрд грн. Поэтому уменьшение фискального давления не прослеживается.
Рисунок 2.24. Основные показатели госбюджета 2010-2011гг, млрд. грн.
Источник: составлено автором по отчетам Министерства финансов.
Положительной стороной госбюджета 2011 года является увеличение инвестиционных расходов. Безусловно, это чрезвычайно важная составляющая для того, чтобы создать основу для нормального функционирования экономики и возвращения долгов.
Главной проблемой выполнения государственного бюджета Украины, на наш взгляд, уже многие годы является заполитизированность данного вопроса. Превышение политических принципов над экономическими в вопросах бюджета приводят ко многим нежелательным явлениям. Таким образом, бюджет страны может быть принят без Бюджетной резолюции, на нереальных макропоказателях, что в конце приводит к невозможности выполнения такого бюджета (пример – госбюджет 2009 года). Отсутствие достоверной информации, которая давала бы объективную оценку сложившейся ситуации вокруг бюджета приводит к фактам нарушения принципов целевого использования бюджетных средств, эффективности, сбалансированности, справедливости и непредвзятости. Вследствие этого имеют место факты хищения и расточительства. Политические дискуссии приводят к тому, что бюджет принимается не в установленные сроки, отчего страдает, в первую очередь, расходная часть, ухудшается фискальный менеджмент, и как следствие – недостаточные поступления в бюджет.
Абсолютно не работает в нашей стране стимулирующая функция бюджетного дефицита, побуждающая распорядителей максимально эффективно и рационально использовать бюджетные ресурсы, руководствуясь принципом эффективности.