Раздел 3. Проблемы и пути усовершенсовования процесса формирования и использования государственного бюджета украины

3.1. Проблемы развития среднесрочного планирования и внедрения программно-целевого метода в бюджетном процессе

Одним из запоминающихся событий последних лет является принятие 8 июля 2010 года новой редакции Бюджетного кодекса, вступившего в силу с 1 января 2011 года. В целом, изменений не так много, однако следует отметить ряд чрезвычайно важных, актуальных для Украины изменений, связанных, прежде всего, с первой стадией бюджетного процесса, а именно – со стадией формирования бюджета.

Одним из нововведений является то, что с 2012 года в Украине законодательно закреплено среднесрочное планирование бюджета. Это значит, что к проекту бюджета на плановый год, должен прилагаться составленный прогноз соответствующего бюджета на следующие за плановым два бюджетных периода. Данный прогноз включает в себя индикативные прогнозные показатели:

1. Основных макропоказателей экономического и социального развития Украины (с указанием показателей номинального и реального объема валового внутреннего продукта, индексов потребительских цен и цен производителей, официального обменного курса гривны в среднем за год и на конец года, прибыли предприятий, фонда оплаты труда, уровня безработицы , экспорта и импорта товаров и услуг, а также других показателей, применяемых при составлении проекта бюджета);

2. Сводного бюджета Украины по основным видам доходов, финансирования, расходов и кредитования;

3. Государственного бюджета по основным видам доходов, финансирования, расходов и кредитования;

4. По бюджетным программам, которые обеспечивают в течение нескольких лет выполнение инвестиционных программ (проектов), в том числе тех, которые осуществляются с привлечением государством кредитов (займов) от иностранных государств, банков и международных финансовых организаций. Такие бюджетные программы при условии одобрения в установленном законодательством порядке соответствующих инвестиционных программ (проектов) включаются в прогноза Государственного бюджета Украины на следующие за плановым два бюджетных периода в течение всего срока их реализации с учетом требований Бюджетного кодекса.

5. Взаимоотношений государственного бюджета с местными бюджетами.

Прогноз Государственного бюджета Украины на следующие за плановым два бюджетных периода подается в Верховную Раду Украины вместе с проектом закона о Государственном бюджете Украины, уточняется на основании принятого закона о Государственном бюджете Украины и одобряется Кабинетом Министров Украины в месячный срок со дня опубликования закона о Государственном бюджете Украины .

Главные распорядители средств государственного бюджета, исходя из индикативных прогнозных показателей объемов расходов и предоставления кредитов из бюджета на следующие за плановым два бюджетных периода, доведенных Министерством финансов Украины вместе с инструкцией по подготовке бюджетных запросов, составляют планы своей деятельности на плановый и следующие за плановым два бюджетных периоды (включающие мероприятия по реализации инвестиционных программ (проектов)) согласно прогнозных и программных документов экономического и социального развития, государственных целевых программ с определением ожидаемых результатов деятельности. Такие планы деятельности ежегодно приводятся в соответствие с показателями государственного бюджета на плановый бюджетный период и прогнозу Государственного бюджета Украины на следующие за плановым два бюджетных периода.

Теоретически, среднесрочное планирование открывает целый ряд возможностей и решает множество проблем. Это решение проблемы большого количества недостроев в нашей стране, бесперебойное финансирование капиталоемких инвестпроектов, реализация более сложных государственных программ, рассчитанных на среднесрочный период и многое другое.

Надо сказать, что это весьма «смелое» решение украинской власти. С одной стороны, на сегодняшний день мы получили стабильное руководство страны, координацию в деятельности институтов власти, сложную, но стабильную экономическую ситуацию, что является хорошим фундаментом для среднесрочного планирования. Однако будут ли планируемые показатели, закладываемые в бюджет, реальными и действительными при существующих методах их расчёта, при продолжающейся политической игре, при все еще тяжелой социально-экономической обстановке? Ведь, как показывает практика, даже при годовом планировании не всегда получается свести концы с концами. Тем более, как известно, Минфин и раньше делал прогноз на следующие за плановым два бюджетных периода, однако жизненные реалии были настолько непредсказуемые, и вносили такие коррективы, что данный прогноз становился просто неактуальным.

При этом, основной проблемой внедрения среднесрочного планирования госбюджета, на наш взгляд является даже не экономическая ситуация в стране, а достаточно «лояльное» закрепление данной нормы в Бюджетном кодексе. По положениям БКУ трехлетний бюджетный план представляет собой разработку бюджета на плановый период и основных показателей на следующие за плановым два периода. При этом, законность набирает лишь бюджет на плановый период. Примером этому является госбюджет 2012, - по заявлению правительства в декабре предыдущего года был якобы принят стратегический бюджет, однако силу закона получил лишь бюджет на 2012 год, а показатели на 2013-2014 года остались лишь на бумаге. Самое интересное то, что никто не обязывает законодателей принимать госбюджет, допустим, 2013 года, основываясь на тех показателях и направлениях, разработанных еще до принятия бюджета на 2012 год. Таким образом и все среднесрочное планирование, как прогрессивный метод планирования госбюджета, может просто остаться на бумаге. Поэтому, на наш взгляд, необходимым является условие законодательного закрепления прогнозных показателей госбюджета на 3 года, которыми следовало бы руководствоваться при разработке бюджета.

Надо признать, что среднесрочное планирование сегодня чрезвычайно важно для Украины. Многие инвестиционные программы по модернизации экономики, обустройства социальной инфраструктуры часто из-за краткосрочного планирования не были завершены, так как в бюджете одного года средства на их финансирование закладывались, а в бюджете следующего года средств не предусматривалось.

Чрезвычайно важной и нужной для Украины нормой новой редакции Бюджетного кодекса стало законодательное закрепление программно-целевого метода планирования расходов государственного и местных бюджетов. Программно-целевое управление является основным механизмом решения важнейших государственных и региональных социально-экономических задач. Для стран с переходной и реформируемой экономической системой целевые программы имеют особое значение. Для Украины программно–целевые методы государственного управления социально–экономическими процессами не только не утратили своей актуальности, но и требуют более гибких и взвешенных подходов с учётом возрастающей сложности их регулирования в условиях децентрализации управления во всех сферах общественной жизни. Кроме того, в условиях ограниченности финансово–материальных возможностей государства и субъектов предпринимательства, структурных диспропорций в производстве только аккумулирование ресурсов на решении ключевых общественно значимых проблем, стимулирование инноваций и инвестиций в приоритетных сферах и производства способно обеспечить действенность и полную практическую реализацию разрабатываемых согласно национальным интересам стратегий развития [29,с 61].

Программно-целевой метод организации бюджетного процесса можно определить как систему планирования и управления бюджетными средствами в среднесрочной перспективе, направленную на разработку и реализацию бюджетных программ, ориентированных на конечный результат. Согласно Концепции применения программно-целевого метода в бюджетном процессе, цель внедрения программно-целевого метода в бюджетный процесс Украины состоит в установлении непосредственной связи между выделением бюджетных средств и результатами их использования, а основными элементами программно–целевого метода являются:

1. Формирование бюджета в разрезе бюджетных программ, имеющих определённую структуру, результаты выполнения которых оцениваются по определённым результативным показателям;

2. Определение ответственных исполнителей бюджетных программ;

3. Применение и привязка к кодам функциональной классификации расходов бюджета кодов бюджетных программ;

4. Применение среднесрочного бюджетного планирования.

Таким образом, главное отличие методологии программно–целевого и постатейного (традиционного) методов формирования бюджетов состоит в разнице подходов к определению проблем, а также в разном подборе инструментов, которые используются для их решения. Постатейный бюджет утверждается на один год. Его целью является сохранение сети бюджетных учреждений, их организационной структуры и обеспечение их деятельности. Если представить все учреждения бюджетной сферы как определённую систему, то окажется, что традиционный метод бюджетирования обеспечивает существование этой системы ради неё самой, а не для достижения определённых целей. В то же время, программно-целевой метод основывается на рациональном управлении, направленном на решение социально-экономических проблем. Программно-целевой метод предусматривает определение цели, которую необходимо достичь в результате использования бюджетных средств, и обеспечивает информацией о качестве оказания услуг и полученном социальном эффекте.

Безусловно, сам процесс расчета потребности в бюджетных ресурсах при использовании программно-целевого метода для любого распорядителя является достаточно сложным и трудоемким. И надо признать, что на сегодняшний день просто не хватает квалифицированных кадров для выполнения данной работы. И это является одной из основных проблем внедрения программно-целевого метода при планировании бюджета.

Более того, на сегодняшний день в принципе, нет никаких инструкций со стороны Министерства финансов Украины по правильности расчета показателей, по правильности определения результата и т.д. Все это сводит применение программно-целевого метода к простой формальности.

Тем не менее, делая вывод, надо признать, что на сегодняшний день применение программно-целевого метода при среднесрочном планировании как государственного, так м местных бюджетов очень актуально для нашей страны в контексте реформирования системы государственного управления региональным развитием и смещения акцентов в сторону обеспечения местного самоуправления достаточными объемами финансовых ресурсов [29, с 46].

Полное внедрение новых норм бюджетного законодательства в отечественную практику формирования бюджетов даст возможность получить такие преимущества:

1. Достижение прозрачности и обоснованности бюджета относительно конкретных направлений расходов;

2. Бесперебойное финансирование инвестиционных проектов;

3. Контроль за результатами исполнения бюджета, оценка достигнутых целей и задач;

4. Четкое разграничение ответственности между распорядителями бюджетных средств

5. Максимальная эффективность и отдача от капитальных затрат.

Надо заметить, что новые подходы к формированию Государственного и местных бюджетов очень актуальны в настоящее время. Полное и грамотное их внедрение даст огромное количество положительных эффектов. Остается надеяться, что данные нововведения будут быстро внедряться в практику, а не останутся лишь на бумаге. Но в целом, следует сказать, что законодательное закрепление применения программно-целевого метода планирования бюджета в совокупности с внедрением среднесрочного планирования является хорошим фундаментом реформирования и улучшения работы бюджетной системы Украины. Для этого необходимо решить ряд задач:

1. Принимать Закон о госбюджете и решения о местных бюджетах не на 1 год, а на три;

2. Усовершенствовать методику прогнозирования экономических процессов в стране на среднесрочный период;

3. Разработать инструкцию применения программно-целевого метода при планировании бюджета с четкими определениями и методиками расчета показателей и определения целей и результатов.