2. Бюджетная система муниципального образования

Доходная часть муниципальных бюджетов состоит из:

• собственных доходов;⁴

• поступлений от регулирующих налогов;

7 S

• финансовой помощи в различной форме дотации, субвенции и Т.Д.;

• средств, выделяемых из фонда финансовой поддержки муниципальных образований и др.;

Расходная часть местных бюджетов включает в себя:

• расходы, связанные с выполнением функций органов МСУ;

• расходы, связанные с выполнением государственных полномочий, делегированных органам местного самоуправления⁵.

Полный перечень расходов местных бюджетов содержится в ст. 12 ФЗ «О

77

финансовых основах местного самоуправления в РФ» . К сожалению, имеется тенденция к сокращению источников в доходной части консолидированного бюджета РФ (доля местного самоуправления сократилась с 28 до 21 %, а доля расходов одновременно выросла с 29 до 31 %).

Ситуация с МСУ в РФ сложилась, что муниципальные бюджеты буквально на грани банкротства. Исследователи считают, что государство до конца не определилось в своей бюджетной политике, в своем отношении к местным финансам, да и к МСУ в целом. Главные из них связаны с системной экономической идеологией государственных властей, в том числе:

• не решен вопрос полного обеспечения муниципальных бюджетов собственными источниками;

• не поставлены барьеры на сохранение муниципальной собственности и законодательно не решен вопрос обеспечения МО акциями предприятий, находящихся на территории МО;

• муниципальные образования находятся в зависимости от вышестоящих властей.

В бюджетах более низкого уровня постоянно не хватает средств. Ежегодно возникает задача бюджетного регулирования, то есть перераспределение средств с целью обеспечения бюджетов более низкого уровня и доведения до минимально необходимого уровня доходов. Налицо несбалансированность системы межбюджетных отношений между РФ, субъектами РФ и органами местного самоуправления ’ .

Дотации - нецелевые средства из бюджетов других уровней на безвозвратной

основе; Субвенции - целевые средства из бюджетов других уровней на безвозвратной

основе.

26. Коваленко А.И. Муниципальное право, // "Новый юрист", М. 1997. - С.92.

27

Ясюна В. Местное самоуправление, комментарий с разъяснениями. М. 1997, ОСЬ. -

Проведенный автором выборочный анализ бюджета Цильнинского района Ульяновской области показал что, например, в 2004 г. район имел собственных источников для покрытия всего 30,5 % от общей потребности. Не хватает средств на покрытие затрат по содержанию объектов социальной сферы и убытки из года в год нарастают, что вынуждает местные власти сокращать эти объекты (табл.3.1). У 90 % городов, поселков, районов нет достаточных средств к существованию. Задача заключается в том, чтобы максимально сократить роль регулирующих налогов в формировании бюджетов. Финансирование основной доли федеральных социальных программ возлагается на городские, районные, сельские и поселковые бюджеты, но основная часть финансовых ресурсов сосредоточена сейчас на уровне субъектов РФ (более 50 %). Следовательно, финансовая зависимость местных бюджетов от региональных бюджетов все более усиливается ³⁰.

Таблица 3.1 Расходы по содержанию объектов социальной сферы на примере Цильнинского района Ульяновской области в 2004 г. Перечень объектов	Расходы с начала года	Доходы с начала года	Возмещено из районного бюджета	Убытки с начала года
Клубы	409395		58001	351394
Медпункты	315011		82018	232993
Детсады	77132		29572	47560
Школы	584714		147480	437234
ЖКХ	896125	287995	192315	415815
ГРП	193795		40004	153791
Итого	2476172	287995	549390	1638787

На сегодняшний день сложности в этом вопросе заключаются в том, что экономика, за исключением муниципальной, находится вне «досягаемости» органов местной власти и общие точки соприкосновения в основном находятся в сфере налогов, и то только частично. При том, что закон по реформе МСУ определяет, что каждый из муниципальных образований теперь будет иметь свой бюджет, который в значительной степени и является финансовой основой жизнедеятельности местного самоуправления, то, на взгляд автора, нужны дальнейшие меры по реформированию экономической основы формирования бюджетов муниципальных образований.

Трупов С. «Проблемы законодательного обеспечения формирования финансово­экономической основы МСУ». Городское управление, №2 - 1998 г., - С. 18.

Термин "местный бюджет" имеет несколько значений. Это и форма образования и расходования финансовых средств муниципального образования, и его финансовый план, и нормативный правовой акт органов местного самоуправления.

Органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, осуществляют контроль за его исполнением. В частности, представительные органы местного самоуправления вправе устанавливать местные налоги и сборы и предоставлять льготы по их уплате в соответствии с федеральными законами, вносить изменения в порядок их уплаты.

Главным требованием к формированию местного бюджета является сбалансированность его доходов и расходов. Если государство еще имеет возможность покрывать дефицит бюджета за счет дополнительной эмиссии денег, то на уровне муниципальных образований возможно только привлечение заемных средств, всегда ложащееся дополнительным бременем и влекущее значительные расходы по обслуживанию долга. В Российской Федерации установлен допустимый предел дефицита местных бюджетов.

К собственным доходам местных бюджетов относятся:

• местные налоги и сборы;

• доли федеральных налогов и доли налогов субъектов Российской Федерации, закрепленные за местными бюджетами на постоянной основе;

• доходы от приватизации и реализации муниципального имущества;

• часть доходов от приватизации государственного имущества, находящегося на территории муниципального образования;

• доходы от сдачи в аренду муниципального имущества, включая аренду нежилых помещений и муниципальных земель;

• часть прибыли муниципальных предприятий;

• платежи за пользование недрами и природными ресурсами;

• штрафы, подлежащие перечислению в местные бюджеты;

• государственная пошлина, установленная в соответствии с законодательством Российской Федерации;

• часть налога на имущество предприятий;

• подоходный налог с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица.

Муниципальные образования в случае недостаточности средств, полученных из закрепленных источников, имеют право на получение финансовой помощи из фонда финансовой поддержки в виде дотаций, а также

на получение субвенций для финансирования через местные бюджеты мероприятий федеральных и региональных целевых программ.

Допустимые направления расходов также определяются функциями местного самоуправления и включают:

• расходы, связанные с решением вопросов местного значения;

• расходы, связанные с обслуживанием и погашением долга по муниципальным займам;

• расходы, связанные с обслуживанием и погашением муниципального долга по ссудам;

• ассигнования на страхование муниципальных служащих, объектов муниципальной собственности.

Уставами муниципальных образований могут быть предусмотрены и иные расходы, связанные с решением указанных вопросов.

Наряду с бюджетными средствами для финансирования отдельных направлений деятельности местного самоуправления возможно формирование и использование средств внебюджетных фондов.

Назначение внебюджетных фондов - формирование средств на целевое финансирование планов и программ, отдельных направлений деятельности местного самоуправления, имеющих приоритетное значение для функционирования и развития муниципального образования.

В связи с этим муниципальные внебюджетные фонды должны быть целевыми, а порядок формирования и использования средств этих фондов, порядок управления фондами должны быть строго регламентированы.

Сложности в финансовой системе и в формировании бюджетов были и по старому законодательству. Однако, и новый закон, как показывает анализ формирования бюджетов муниципальных образований в 2005 - 2007 гг., до конца не решает проблему формирования бюджетов местного самоуправления.

Доходная часть бюджета, например, Цильнинского района Ульяновской области (табл.3.1) в значительной степени формируется из налоговых поступлений. Такая зависимость бюджета от налогов приводит к тому, что бюджет очень остро реагирует на малейшие экономические колебания в районе: на несоблюдение налоговой дисциплины и, особенно, на состояние хозяйственной деятельности субъектов экономики.

Из табл.3.2 видно, что о стабильности местных бюджетов говорить не приходится, а финансовая стабильность любого района - это важнейшее условие социально-экономического развития. В связи с изменением порядка распределения налогов по уровням бюджетов в 2004 году снизились

поступления собственных доходов района на сумму около трех миллионов рублей, в т.ч. за счет передачи налога на имущество организаций в областной бюджет (Закон Ульяновской области от 26.11.2003 г. № 060-30) на сумму 1331 тыс. рублей; в связи с отменой налога с продаж с 01.01.04 г. район теряет еще

3. тыс. рублей, а также 77,7 тыс. рублей - в связи с отменой целевого сбора на содержание милиции.

Таблица 3.2

Статьи доходов формирования бюджетов Цильнинского района за 2001 - 2004 гг. Наименование статей доходов	Размеры фактических доходов по годам (доходы тыс. руб.)
	2001	2002	2003	2004
Собственные доходы	32663,6	29800,8	28402,2	42518,5
Безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней	17562,7	31123,8	37565,6	89673,0
Итого бюджет года	50226,4	60924,6	65967,8	132191,5
Ежегодный рост бюджетных средств к бюджету 2001 г., %	100	121,2	131,3	263,1

В табл.3.3 приводится расходы на социальную сферу в составе консолидированного бюджета Цильнинского района. Из нее видно, что основная доля расходов социального бюджета района приходится на образование и здравоохранение.

Вся суммарная потребность района на 2004 год составляет 161 млн. руб. (за исключением ежегодных убытков по содержанию объектов социальной сферы), фактическое покрытие расходов составило 133,4 млн. руб. из них фактическое покрытие затрат объектов социальной сферы составило 109 млн. рублей.

Из общей суммы расходов 133,4 млн. рублей покрыто за счет собственных доходов района 42,9 млн. рублей, что составляет 31,5 %.

Анализ расходов по консолидированному бюджету Цильнинского района показывает, что в 2007 году по отношению к 2002 г. общие расходы в районе выросли в 3,24 раза, при этом доля расходов в социальную сферу за этот период выросла на 264 процента (табл.3.3.).

Из выполненного анализа видно, что финансовое состояние муниципального образования «Цильнинский район», не обеспечивает содержание объектов социальной сферы и в целом обеспечение социального положения населения муниципального образования.

Таблица 3.3 31 Статьи расходов бюджетов ЦИЛЬНИНСКОГО района за 2002 - 2007 гг.	2002			2004		2006		2007		2007 к2002 г.,%
	МЛН. руб	в % к итогу	млн. руб		в % к итогу	МЛН. руб	в % к итогу	млн. руб	в % к итогу
Расходы всего, млн.руб., В том числе:	92,1	100	133		100	199	100	299	100		t324
Социальный сектор, в т.ч.:	72,4	78,6	101,9		76,3	159	80,2	191	63,8		Т264
- образование	40,8	44,3	59,1		44,3	84	42,2	102	34,2		Т250
- культура и искусство	3,8	4,2	6,4		4,8	10	5,1	14,9	4,9		Т 392
- здравоохранение и физическая культура	11,0	12,0	19,2		14,4	40,6	20,4	46,2	15,4		tl3 2
- социальная политика	16,3	17,7	27,2		20,4	24,7	12,4	27,5	9,2		Т 420

В результате анализа финансовой обеспеченности и формирования бюджета Цильнинского района Ульяновской области выявлены следующие, на взгляд автора, недостатки:

1. Несоответствие финансово-экономических возможностей муниципаль­ного образования Цильнинского района, той ответственности по выполнению двадцати с лишним полномочий местного значения, которые возложены на муниципальные образования. Основной причиной является то, что финансовое состояние сельскохозяйственных предприятий находились на крайне низком уровне. Например, в 2004 году из 27 сельскохозяйственных предприятий были 7 - убыточных, а 14 предприятий —в предбанкротном состоянии. В 2005 году из указанных предприятий только 9 предприятий имели положительное сальдо.

2. Недостаточность собственной доходной базы, которая в 2004 году составила по результатам финансово-хозяйственной деятельности 31,5 %. Это обстоятельство приводит к большей зависимости муниципальных образований от бюджетов других уровней.

3. В 2007 году к 2002 году общие расходы в районе выросли в 3,24 раза, при этом доля расходов в социальную сферу за этот период выросла на 264 процента.

Данные финансового отдела Цильнинского района