2. Система сдержек и противовесов как средство реализации принципа разделения властей

Концепция «сдержек и противовесов» является неотъемлемой частью либеральных представлений о демократическом характере государственного устройства.

Считается, что необходимость «сдержек и противовесов» является дополнением и следствием реализации теории «разделения властей».

Разделе́ние власте́й — политико-правовая теория, согласно которой государственная власть должна быть разделена на независимые друг от друга (но при необходимости контролирующие друг друга) ветви: законодательную, исполнительную и судебную.

Принцип разделения властей означает, что законотворческая деятельность осуществляется законодательным (представительным) органом, исполнительно-распорядительная деятельность — органами исполнительной власти, судебная власть — судами. При этом законодательная, исполнительная и судебная ветви власти самостоятельны и относительно независимы.

Основная цель, преследуемая «разделением властей» состоит в ограничении властных полномочий чиновников и правоохранительных органов, а также воли большинства.

Наиболее последовательно принцип разделения властей был проведён в Конституции США 1787 года. При этом «отцы-основатели» (А. Гамильтон, Дж. Мэдисон, Дж. Джей) развили классическую модель. Они дополнили её моделью «вертикального» разделения властей, то есть способами разграничения полномочий между федеральной властью и властью штатов. Кроме того, в содержание классической модели была включена известная система «сдержек и противовесов».

Обоснование принципа разделения властей состоит в том, чтобы распределить и сбалансировать властные полномочия между различными государственными органами, исключить сосредоточение всех полномочий либо большей их части в ведении единого органа государственной власти либо должностного лица и тем самым предотвратить произвол. Независимые ветви власти должны сдерживать, уравновешивать, а также контролировать друг друга, не допуская нарушения Конституции и законов. В этом и состоит смысл «системы сдержек и противовесов».

Разнообразие механизмов формирования, организации и взаимодействия высших органов государственной власти (главы государства, парламента, правительства) в современных государствах даёт основания для выделения различных форм правления.

По положению главы государства выделяют монархическую и республиканскую формы правления.

В зависимости от характера политической ответственности правительства выделяют парламентские формы правления: парламентская монархия и парламентская республика, президентские республики и смешанные (полупрезидентские) республики.

В условиях любой из названных форм правления возможны противоречия и конфликты между высшими органами государственной власти в лице главы государства (монарх, президент), парламента (законодательного органа страны) и правительства (осуществляющего исполнительную власть). Разрешение конфликтов между ветвями власти зависит от того, какие возможности для этого разрешения предоставлены конституционным механизмом их взаимодействия.

Парламентские формы характеризует неустойчивость системы управления, объясняющаяся тем, что правительство несёт политическую ответственность только перед парламентом, а состав правительства определяется партийным составом парламента. Глава государства на парламент оказывать давление не может, отсутствует равновесие, паритет между ветвями власти, перевес сил на стороне парламента. Неустойчивость парламентских форм правления преодолевается с помощью министериального режима или парламентарного режима.

Примером устойчивого министериального режима можно считать Вестминстерскую модель взаимодействия высших органов власти, действующую в Великобритании. Основой этой модели является мажоритарная избирательная система с униноминальным голосованием. На выборах в парламент Великобритании избиратели каждого округа отдают свой голос не за партийный список, а за одну кандидатуру. Неизбежное следствие этого – двухпартийная политическая система, при которой две крупнейшие политические партии страны (Консерваторы и Лейбористы) формируют две крупнейшие парламентские фракции в Палате Общин Британского Парламента. В результате выборов одна из этих двух партий получает большинство мест в парламенте и официально становится Правящей партией, другой партии присваивается официальное название Оппозиции. Лидер Правящей партии становится Премьер-министром Великобритании и формирует Кабинет министров, т.е. Правительство страны. Премьер-министр руководит Правительством и одновременно фактически, в силу партийной дисциплины, - работой крупнейшей парламентской фракции.

Примером парламентарного режима может служить Италия. До парламентской реформы 1993 года в этой стране действовала пропорциональная избирательная система с голосованием по партийным спискам. Состав Парламента Италии формировали фракции партий, набравшие по результатам выборов более 5 % голосов избирателей (“перешагнувшие пятипроцентный барьер”), результат этого – многопартийная политическая система. Пример многопартийного состава парламента демонстрирует и Израиль. При многопартийной системе парламентское большинство может быть только коалиционным (т.е. состоящим из представителей не одной, а нескольких партий), правительство также является коалиционным, поэтому его государственная политика, основанная на программах нескольких партий или движений часто непоследовательна. Парламентарный режим является более демократичным, чем министериальный, но он менее управляемым. Премьер должен быть компромиссной фигурой, чья политическая линия устраивает большинство крупных парламентских фракций. Средний срок жизни одного Правительства от его назначения до вынесения ему вотума недоверия Парламентом Италии составлял 8 месяцев.

В президентской республике, примером которой являются США, исполнительный и законодательный органы не могут инициировать досрочную отставку (или роспуск) друг друга. Парламент не имеет права высказать недоверие правительству (которого в США как независимого органа исполнительной власти не существует), Президент не может распустить Палату представителей. Другими словами, президент и парламент независимы друг от друга, а их компетенция строго разграничена. Это приводит к дуализму властей, создающему основания для конфликта. В президентской республике возможно установление режима солидарного правления, когда на президентских и парламентских выборах побеждает одна партия. В этом случае президент пользуется поддержкой парламентского большинства. Если этого не происходит, устанавливается разделённое правление. Конфликт ветвей власти (и разных партий) при разделённом правлении делает систему плохо управляемой, нестабильной. В США такой конфликт разрешим с помощью системы сдержек и противовесов, смысл которой – в обеспечении равновесия ветвей власти посредством установления взаимозависимости между ними. Важнейшим элементом системы является Верховный суд США, выступающий в качестве третьей стороны, арбитра в конфликте. Другим вариантом разрешения конфликта ветвей власти может быть и силовое решение, – как со стороны парламента (процедура импичмента), так и со стороны президента (насильственный разгон парламента).

В смешанных республиках (например, во Франции) конфликт президента и парламента также возможен при разделённом правлении. Правительство, несущее двойную политическую ответственность перед президентом и перед парламентом вынуждено учитывать требования обеих сторон. Возможно компромиссное разрешение конфликта: президент назначает правительство в соответствии с волей парламентского большинства, парламент делегирует президенту часть своих полномочий (например, руководство внешней политикой и обороной), возможен и иной вариант, – президент назначает лояльное ему правительство, парламент переходит в оппозицию до следующих выборов. Конфликт разрешается значительными полномочиями Президента, который в случае противоречий между Парламентом и Правительством имеет возможность либо отправить в отставку Правительство, либо распустить Парламент.