42. Трансформация формы правления в современной России: этапы, перспективы.

Вопрос о форме правления современной России до сих пор остается открытым. Существуют различные мнения на этот счет. Вообще, формой государственного правления принято называть один из элементов формы государства, определяющий порядок организации наивысших государственных властных органов, а также способы их образования, срок полномочий и компетенцию, методы взаимодействия этих органов друг с другом и с народом, и долю участия народонаселения в их формировании.

Формы правления можно разделить на два больших вида: монархическая форма и республиканская. Существуют еще и смешанные формы, которые сочетают в себе черты вышеназванных. Российская Федерация, безусловно, является республикой. Собственно это указано и в ее Конституции. Но дело в том, что существуют разновидности республиканской формы правления: президентская, парламентская и смешанная. Большинство ученых и политиков склоняется к тому, что Россия – это президентская республика. Об этом говорили в своих выступлениях Президенты России (В.В. Путин и Д.А. Медведев), Сергей Миронов (председатель партии «Справедливая Россия»), зампред Госдумы Олег Морозов. Но некоторые считают, что Россия – это республика смешанного типа с большими президентскими полномочиями. Так, например, полагает один из авторов Конституции, председатель Конституционного суда В.Д. Зорькин.

И действительно, если исходить из Конституции, то баланс законодательной и исполнительной властей в нашей стране выстроен таким образом, что можно говорить о смешанной республиканской форме правления. Субъектами осуществления госвласти в нашем государстве одиннадцатая статья Конституции называет: Президента, Федеральное собрание, Правительство и суды. Федеральное собрания включает в себя две палаты: Государственную думу (нижняя палата) и Совет Федераций (верхняя палата).

Президент с 2008 года стал избираться на 6 лет. До этого президентский срок ограничивался четырьмя годами. Действующим главой государства является Владимир Путин. Формально он не входит ни в какую из ветвей власти. Однако на деле, Президент является субъектом как исполнительной, так и законодательной власти. Именно Президент вносит в парламент кандидатуру Председателя Правительства, которое является основным органом исполнительной власти в стране. Также он может внести на рассмотрение Федерального собрания любой законопроект. Причем, как показывает современная практика, законопроекты, внесенные главой государства, неизменно находят поддержку в парламенте. И именно Президент подписывает принятые Федеральным Собранием законы, после чего они вступают в силу. Именно вышеперечисленные факты свидетельствуют о том, что он представляет сразу две ветви власти, и что в нашей стране на современном этапе можно говорить о наличии такой формы правления, как президентская республика. Последнее мнение подтверждает и сам ныне действующий глава государства.

Формально смешанная республика (президентско-парламентская), российская политическая система действует на практике как президентская или даже сверх-президентская модель.

Возможность корректировки системы разделения властей в направлении парламентско-президентской системы становится теоретически возможной в результате получения партией ”Единая Россия” абсолютного большинства мандатов на выборах в Государственную Думу 2007 г. Это открывает, по мнению ряда экспертов, перспективы формирования ответственного партийного (или коалиционного) правительства, которое перестает быть “техническим” и сохраняется у власти до тех пор, пока располагает поддержкой парламентского большинства.

В большинстве стран постсоветского региона, образовавшихся в результате крушения СССР, доминирующая тенденция была другой и состояла в принятии той специфической модели дуалистической системы, которая характеризовалась абсолютным приоритетом президентской власти и была закреплена в российской Конституции 1993 г. В последующее время оппозиция выступала с ее критикой и в качестве альтернативы предлагала переход к парламентской форме или к той модели разделения властей, которая соответствует классической французской схеме. С этим связаны попытки конституционных реформ, представленные в ходе “цветных революций”, выдвигавших изменение формы правления едва ли не как центральный лозунг.

Для всего постсоветского региона характерен конфликт двух базовых ценностей переходного периода — демократии и сохранения стабильности. Эти страны балансируют межу конституционной нестабильностью и авторитаризмом. Имеет место формирование двух концепций конституционных изменений — революционной, как на Украине и в Киргизии и эволюционной, осуществляемой путем авторитарной модернизации “сверху”, как в Казахстане и других государствах. Принятие смешанной формы правления — нейтрально по отношению к этим стратегиям и связано не столько с поиском оптимальной модели, сколько с политическими предпочтениями постсоветских элит.

Дуалистические системы, как было показано, вообще характеризуются известной правовой неопределенностью в регулировании отношений президента и правительства, которые не могут быть четко зафиксированы уже в силу их постоянной изменчивости (наличия или отсутствия парламентского большинства у президента), а также предоставления определенного простора практике и политической импровизации. В постсоветском контексте эта неопределенность еще более возрастает в силу отсутствия традиций парламентаризма и многопартийности, ориентации общества не на формальные институты, но на лидеров.

В целом данные конституционные реформы отражают скорее ситуацию мнимого конституционализма и не могут рассматриваться как реальное изменение политического режима.

Тенденции развития российского политического режима

Споры о направлениях развития российской политической системы связаны во многом с отсутствием единства в интерпретации существующей формы правления. Российская форма правления, как неоднократно отмечалось, не может быть однозначно отождествлена ни с одной из классических моделей, т.е. не является парламентской, президентской или смешанной. В то же время она имеет формальное сходство со смешанной системой, объясняющееся доминирующим влиянием французской модели на Конституцию РФ 1993 г. Своеобразие трактовки смешанной формы правления, предложенной в постсоветской конституции России, а также принятых по ее образцу конституциях новых независимых государств (бывших союзных республик — Армении, Азербайджана, Белоруссии, Грузии, Казахстана, Киргизии, Украины и др.) заключалось в том, что, взяв за основу французскую модель, они существенно модифицировали ее.

Главное отличие от смешанной формы состоит в отсутствии реального парламентского контроля над правительством и возможности его роспуска посредством вотума недоверия. С одной стороны, Конституция РФ содержит положения, позволяющие интерпретировать российский политический режим как смешанный: это известные формулы о решении Государственной Думой вопроса о доверии правительству и даче согласия президенту на назначение председателя правительства (ст.103), а также ряд норм, регламентирующих и ограничивающих президента в использовании права роспуска нижней палаты — регламентация оснований роспуска и времени созыва вновь избранной Думы (ст. 109, 111, 117).

С другой стороны, Конституция отдает окончательное решение вопроса о судьбе правительства не парламенту, но президенту. Если Дума выразит недоверие правительству, президент может на выбор или распустить Думу или отправить в отставку правительство (ч.3 ст. 117). Правительство формируется и отправляется в отставку президентом и несет ответственность исключительно перед ним (ст. 83 и 111). В случае трехкратного отклонения Думой представленных президентом кандидатур председателя правительства, президент назначает его по собственному выбору (ст. 83, 109, 111 и 117), причем для этого уже не требуется согласие нижней палаты, которая распускается (ч.4 ст.111)(25).

Следовательно, в отличие от французской модели, решение вопроса об отставке правительства принимается исключительно президентом без участия Государственной Думы и безотносительно к выраженному ею доверию или недоверию правительству. Конфликт ветвей власти, в случае противостояния, завершится, скорее всего, роспуском парламента. Если прибавить к этому ключевую роль президента в формировании и отстранении правительства даже в условиях отсутствия стабильного парламентского (или партийного) большинства, которое имело место в России и ряде других стран (и вполне вероятно в будущем в условиях пропорциональной избирательной системы), то очевидно, что президент в такой системе будет сохранять определяющую роль в конструировании исполнительной власти и определении направлений ее деятельности. Кроме того, в российской модели отсутствует такой ключевой элемент смешанной формы как контрассигнация президентских указов.

Данная конструкция власти, не содержащая тех систем сдержек и противовесов, которые присутствуют в аутентичных полупрезидентских и президентских режимах, вызывает, скорее, аналогию с системой дуалистической конституционной монархии, причем не включает и тех сдержек главы государства, которые присущи данной форме правления (в виде контрассигнации актов монарха премьер-министром). Возможно интерпретировать эту систему как “мнимый конституционализм”, имея в виду особый этимологический смысл данного понятия в истории перехода от абсолютизма к правовому государству в форме конституционной монархии. Российская форма правления, следовательно, сохраняет большинство компонентов дуалистического режима с формальным и реальным доминированием президента в системе органов государственной власти. Характерной особенностью данной системы в ее российском издании является реальное преобладание главы государства, который, не будучи конституционно (в отличие от президента США) главой исполнительной власти, на деле осуществляет эти функции, продолжая традиции монархического и советского периодов. Возможно, здесь более уместно говорить о смешанной форме не в реальности, а скорее в потенции. Поэтому при внешнем сходстве со смешанной системой она в функциональном отношении не без основания определяется иногда как сверхпрезидентская система (учитывая, прежде всего, практически неограниченное указное право президента). Это, безусловно, переходная модель, которая может эволюционировать в разных направлениях и выражает неустойчивый баланс между демократией и авторитаризмом (26).

Теоретически возможно обсуждение трех стратегий ее реформирования: в направлении парламентской системы, классической президентской и смешанной. В случае перехода к смешанной системе в центре внимания оказывается обеспечение ее основных параметров: необходимо расширить прерогативы парламента, ввести контрасигнатуру президентских указов, добиться введения ответственности правительства перед парламентом и возможность его отстранения в случае вотума недоверия. Для нестабильных государственных систем с дуалистической легитимностью и сильной президентской властью ключевое значение приобретает ограничение прерогатив главы государства по тем направлениям, которые могут быть использованы для смещения баланса властей в его пользу. Это — конституционный референдум, указное право и чрезвычайные полномочия.

Обсуждаемая в настоящее время корректировка российской системы, связанная с возможным перераспределением полномочий президента и премьер-министра, не затрагивает этих принципиальных положений. Она опирается на ту модель разделения властей, которая зафиксирована в действующей Конституции и, по-видимому, не предполагает ее корректировку. Новая конфигурация власти предстает, поэтому, не конституционной, но структурной или кадровой. Она включает новое прочтение конституционных норм о распределении полномочий между президентом и премьер-министром, в первую очередь между администрацией президента и правительством.

Внешне эта интерпретация выглядит как расширение полномочий правительства (ранее полностью зависимого от аппарата президента), которое становится не техническим, но профессиональным. Некоторые аналитики полагают, что отношения президента и премьер-министра могут строиться на основе биполярной конструкции власти: два одинаковых решения и две подписи под ними. Эти решения будут проводиться президентом с обязательным учетом позиции правительства. Таким же образом предполагается выстроить кадровые решения (напр., назначение губернаторов): премьер-министр вносит кандидатуру, а президент ее одобряет.

Следует подчеркнуть, однако, что юридические основания для такой трансформации режима не являются определяющими. Вся реформа осуществляется на основе добровольного делегирования полномочий от одного центра власти (президента) к другому (правительству и премьер-министру), а потому ее результаты основаны исключительно на экстраконституционных договоренностях (которые затем могут быть проведены законом о правительстве). Речь идет прежде всего о “перетекании кадровых ресурсов” и личных отношениях двух лидеров и их команд. Технологии фактического преобразования Конституции без изменения ее текста уже были неоднократно апробированы современным политическим режимом по целому ряду направлений: общее сужение политического пространства (новое избирательное законодательство, регламентация политических партий и общественных организаций); переход от децентрализованной версии федерализма к централизованной (создание параллельного административно-территориального деления и переход к назначению губернаторов); корректировка механизмов разделения властей (путем создания мощной правительственной партии в нижней палате парламента, изменение порядка формирования верхней палаты и создания новых альтернативных внеконституционных институтов — Общественной палаты и Государственного совета).

Перераспределение полномочий между президентом и премьер-министром в этом контексте вполне реализуемо без конституционной реформы и отнюдь не ведет к “двоевластию” — противопоставлению премьер-министра, опирающегося на парламентское большинство и президента, как опасаются некоторые аналитики. Возможность “двойной легитимности” эффективно парализуется внепарламентскими (политическими) методами регулирования системы, напоминающими те, которые неоднократно реализовались в других режимах переходного типа. Если в парламенте доминирует одна “партия власти” (или даже ряд таких партий), а сама власть будет фактически выведена из-под правового контроля (что имело место в ряде стран в периоды реконституционализации), то не исключено превращение парламента в инструмент многолетнего господства одной правящей партии, наподобие режимов “Институционально-революционной партии” в Мексике, “Народной республиканской партии” в Турции, “Индийского национального конгресса” в Индии или “Либерально-демократической партии” в Японии, о которой критики говорят, что она не является ни либеральной, ни демократической, и, в то же время перестала быть партией в собственном смысле слова (в силу господства в ней патронажно-клиентелистских отношений). Но такое решение представляет собой лишь иное оформление авторитаризма — ведет к сужению пространства политических дебатов, коррупции и бюрократизации.

Корректировка политического курса и формирование корпуса ответственных политических деятелей, а также ротация их у власти (напр., попеременное занятие высших постов президента и главы правительства) производятся в системах такого типа вне парламентского контроля, в закрытом режиме, в лучшем случае путем внутриэлитного диалога, но не на основе конкуренции политических партий, публичных парламентских дебатов и демократических выборов. Это ведет к резкому сужению рамок политического процесса, принятию решений в рамках узкой группы лиц, представляющих не столько конституционные институты власти, или даже парламентские кокусы, сколько привилегированные группы военной и гражданской администрации. Власть политической группы, персонифицированной в одном или нескольких лидерах, получает возможность удерживать, передавать и легитимировать свою власть, опираясь на экономические и административные ресурсы, информационные технологии, причем с формальным соблюдением конституционных процедур, но без сохранения реальных конституционных ограничений власти.

Вопрос об “ответственном правительстве”, следовательно, не стоит на повестке дня, а новая система “сдержек и противовесов” опирается на фактическое перераспределение законодательных и административных полномочий двух центральных фигур политического руководства. Президент в этой конструкции сохраняет формальные конституционные полномочия по назначению и свержению правительства, но премьер-министр получает возможность (в качестве лидера партии, имеющей квалифицированное большинство для проведения конституционных поправок) добиться в случае необходимости изменения Основного закона. Ключевое значение для перспектив данной конструкции имеет решение проблемы кадрового потенциала и политического лидерства — определение того, кто обладает правом окончательного решения внутри тандема (независимо от формальной структуры распределения полномочий).

Эти реформы отражают трансформацию политической системы в направлении дуального (параллельного) конституционализма. Это не дуализм власти, но дуализм оформления власти — конституционный параллелизм как способ интерпретации основного законодательства. Возможными негативными следствием этих изменений могут стать: развитие параллельных структур (дублирование функций двух аппаратов), ослабление конституционных механизмов разделения властей (за счет выведения принятия решений из формальных в неформальные процедуры или практики делегирования полномочий тем или иным новым структурам) и бюрократизация режима (то, что определяется некоторыми как “застой”).

Отсутствие конституционного дуализма вовсе не исключает дуализма политического. Конфликт по линии разделения властей может трансформироваться в конфликт по линии элитных групп, способных использовать формальные параметры системы разделения властей для легитимации своих интересов. К позитивным сторонам этой трансформации можно отнести, вероятно, саму возможность постановки вопроса об ответственном правительстве, что в перспективе не исключает дискуссии о переходе к полноценной президентско-парламентской системе.