72. Развитие системы государственного управления ссср в конце 1920-1930-х годов.

Сложившийся к началу 20-х гг. механизм государственного управления получил название административно-командной системы. Выделяют несколько характерных черт административно-командной системы управления:

• Установление однопартийной системы и превращение Коммунистической партии в государственную структуру.

• Крайняя централизация власти и управления.

• Преимущественно репрессивные методы решения политических и экономических задач.

• Подавление инакомыслия.

• «Огосударствление» профсоюзов, кооперации и других общественных организаций. • Бюрократизация государственного аппарата и всей системы управления.

Добавим к этим признакам еще и нерасчлененность исполнительной и законодательной властей, присущую советской командно-административной системе.

С переходом к нэпу нужно было модернизировать всю систему власти и управления, очистив их от милитаризации и чрезвычайщины. Были ликвидированы такие чрезвычайные органы, как Совет рабочей и крестьянской обороны, ВЧК, многочисленные главки. Восстанавливались конституционные нормы деятельности государственных учреждений. Выросла роль Советов всех уровней и ВЦИК. При ВЦИК и исполкомах были созданы постоянные комиссии. Заседания Советов носили публичный характер и часто проводились на предприятиях. Восстанавливалась регулярность отчетов депутатов перед избирателями. Участие населения в работе Советов и контроль избирателей осуществлялся через рабоче-крестьянскую инспекцию. Были упорядочены взаимоотношения между центральными и местными органами, расширены права и самостоятельность последних. Они стали функционировать на основе специальных положений о губернских, уездных, городских, волостных Советах и их исполкомах (1922 г.). Усилился демократизм и коллегиальность в деятельности всех учреждений, чему во многом способствовала реализация лозунга оживления Советов.

Выросла роль правительства, которое за короткое время перестроило и упорядочило всю систему управления, усилилось его влияние на события в стране. Из подчиненного Совету рабочей и крестьянской обороны органа, СНК превратился в высший исполнительный орган власти. Были упразднены СНК губернских и городских Советов. Совет рабочей и крестьянской обороны был преобразован в Совет труда и обороны (СТО). Управление приобретало плановый характер. В феврале 1921 г. при СТО был создан Госплан. Произошло более четкое разделение функций государственных структур, усилилась роль ВСНХ и местных совнархозов в управлении экономикой, а его структура за счет ликвидации главков значительно упростилась. Произошло возвращение к экономическим методам управления. Появились органы, ведавшие внутренней торговлей, концессиями, кооперацией, кредитами и др. Конституционные основы деятельности государственных учреждений были конкретизированы в принятых в 1922 г. Гражданском, Уголовном, Земельном и других кодексах. Была проведена судебная реформа, в ходе которой система судопроизводства значительно демократизировалась. Исчезли чрезвычайные суды, ВЧК. Восстанавливался прокурорский надзор, создавалась единая судебная система из Верховного суда, губернских и народных судов. Вводилась выборность судей и народных заседателей от предприятий и учреждений. После окончания гражданской войны и прекращения в основном военной интервенции политика военного коммунизма уже не удовлетворяла крестьянство и рабочих. Нужны были срочные новые экономические мероприятия государства по выходу из кризисного положения. В марте 1921 г. X съезд ВКП(б) принял решение о переходе от продразверстки к продналогу, о переходе к новой экономической политике.

Сущность НЭПа состояла в том, что это была особая политика пролетарского государства, цель которой заключалась в ликвидации капиталистических элементов и построении социализма с использованием различных форм собственности, рынка и торговли как основного звена. В 1923 г. при ВСНХ было создано 2 главных управления:

1. Главное экономическое управление;

2. Центральное управление государственной промышленностью.

Главное экономическое управление являлось для всей промышленности регулирующим и планирующим органом, а Центральное управление государственной промышленностью – органом оперативного управления. Оно имело отраслевые отделы. С образованием СССР создается ВСНХ СССР. В губерниях и областях действовали местные совнархозы. С 1921 г. стали создаваться тресты, объединяющие родственные предприятия.

Образование СССР. Конституция СССР 1924г. Советская Россия была федеративным государством, в состав которого входили автономные республики и области.

Высшим органом государственной власти стал съезд Советов Союза ССР. Этот тезис был зафиксирован в Договоре об образовании Советского Союза, а затем внесен в Конституцию СССР 1924 г. Всесоюзный съезд составлялся из представителей городских Советов — по расчету 1 депутат от 25 тыс. избирателей и представителей губернских съездов Советов — по расчету 1 депутат на 125 тыс. жителей. Съезд мог решать любые вопросы, отнесенные Конституцией СССР к ведению Союза.

В период между съездами Советов верховную власть осуществлял Центральный Исполнительный Комитет (ЦИК) СССР. Этот орган был двухпалатным: одна из палат называлась Союзный Совет, другая — Совет Национальностей. Обе палаты обладали равными правами и формировались на съезде Советов. В Союзном Совете каждая республика имела своих представителей пропорционально населению. В Совет Национальностей входили по пять представителей от каждой союзной и автономной республики. Каждая автономная область Российской Федерации направляла в этот орган по одному представителю. Союзный Совет и Совет Национальностей имели свои Президиумы - по 7 человек каждый.

ЦИК СССР соединял в себе законодательные и исполнительные функции. По Конституции он должен был созываться три раза в год. В период между сессиями ЦИК высшим законодательным и исполнительным органом был его Президиум, состоявший из 21 человека. Он образовывался из Президиумов Союзного Совета и Совета Национальностей. Остальные 7 членов Президиума избирались на совместном заседании обеих палат ЦИК. Со временем съезды Советов и сессии ЦИК собирались реже. В связи с этим повышались роль и значение Президиума ЦИК, расширялись его функции, возрастала компетенция. По мере увеличения числа союзных республик, рос и состав Президиума ЦИК, создавались новые отделы и комиссии.

Для повседневного управления страной ЦИК образовал правительство, которое до марта 1946 г. называлось Советом народных комиссаров. Совнарком был распорядительным и исполнительным органом, но он издавал декреты и распоряжения, которые обладали законодательной силой. Как и ЦИК, Совнарком соединял в себе законодательные и исполнительные функции. Его декреты и распоряжения также были обязательны для исполнения на всей территории СССР. Совнарком состоял из наркоматов. По Конституции СССР 1924 г. наркоматы подразделялись на три типа: общесоюзные, объединенные (союзно-республиканские) и республиканские.

Разработка и принятие Конституции Союза ССР знаменовали важный этап в развитии системы управления. Основной закон страны принципиально игнорировал как буржуазный пережиток принцип разделения властей. Он закрепил установленное в первые годы советской власти неравноправие различных слоев населения в избирательных правах, отдавая предпочтение рабочему классу. Этот своеобразный социальный ценз просуществовал до 1936 г., когда была принята новая Конституция СССР.

Создание Союза ССР и его конституционное оформление прокламировали будущую политическую, социально-экономическую и правовую природу Советского государства, закрепили новые принципы управления страной. Эти принципы узаконили статусное неравноправие национально-территориальных образований, входивших в состав СССР (союзные, автономные республики, края, области, округа и т.д.). Выстроенные по политическому ранжиру, они создавали стройную вертикаль власти, удобную для управления страной в тех условиях, но игнорировавшую интересы входивших в нее составных частей.

Государственное управление в 30-х гг. продолжало тенденцию на сочетание функционального и отраслевого принципов руководства. Функциональный принцип управления предполагал руководство органами или предприятиями по отдельным направлениям деятельности: планированию, финансированию, материально-техническому снабжению и т.д. При отраслевом принципе управления определенной отраслью хозяйства руководство осуществлялось из одного органа по всем направлениям деятельности. В 30-е гг. наблюдалось постепенное усиление отраслевого принципа управления. Шло разукрупнение старых наркоматов и создание новых. Расширение масштабов строительства, увеличение количества предприятий и их размеров потребовало реорганизации Высшего совета народного хозяйства. В январе 1932 г. ВСНХ был разделен на три самостоятельных общесоюзных наркомата: Наркомат тяжелой промышленности СССР, Наркомат легкой промышленности СССР и Наркомат лесной промышленности СССР.

Тенденция к усилению отраслевого принципа управления преобладала и в последующие годы. Функциональная система с ее раздутым управленческим аппаратом, с ограниченной ответственностью, с обезличкой и волокитой часто не обеспечивала необходимую эффективность управленческого труда. На XVII съезде ВКП(б) (январь-февраль 1934 г.) съезд решил отказаться от доминирования функционального принципа построения партийного и государственного аппарата и заменить его по преимуществу производственно-отраслевым принципом. Было принято постановление ЦИК и СНК СССР, которое предписывало перестроить органы государственного управления на основе производственно-отраслевого и территориального принципов.

Советская система государственного управления была в первую очередь партийной системой. Не съезды Советов, а съезды партии определяли основные направления внутренней и внешней политики. Не Совнарком, а ЦК партии, его Политбюро, Оргбюро и Секретариат решали каждодневные управленческие задачи. В аппарате ЦК партии практически всегда отраслевые отделы преобладали над функциональными.

Другой особенностью советской системы управления стало то, что новая власть соединила в себе законодательные и исполнительные функции. Это касалось и партии, и ВЦИК, и СНК. Акты, обязательные для исполнения, издавались и ЦК партии (и ее местными органами), и ВЦИК, и СНК, и даже отдельными наркоматами.

Советскую систему управления в рассматриваемый период отличало беспредельное расширение полномочий центральных органов власти. Правительство, наркоматы, центральные ведомства и комиссии наделялись широкими правами и часто руководствовались не законами, которых было еще недостаточно, а «революционной целесообразностью».

На систему управления наложило свой отпечаток и то, что она строилась на основе однопартийной системы.

21 января 1937 г. была принята Конституция РСФСР. К марту того же года новые конституции были уже у всех союзных республик, а к январю 1938 г. — и у автономных республик. В ней было закреплено создание двух форм собственности: 1) государственной; 2) колхозно-кооперативной.

Было объявлено о построении социалистического общества, о решении в основном ранее провозглашенных задач. Когда большевики пришли к власти и разрабатывали программу строительства нового общества, то социализм им виделся как такой общественный строй, в котором нет частной собственности на средства производства, где все финансовые и материальные ресурсы сосредоточены в руках государства и хозяйство ведется на основе единого плана. Такое общество, как утверждалось в Конституции, к середине 30-х гг. было построено. Теперь его предстояло совершенствовать. В ноябре 1936 г. Сталин заявил о «полной победе социалистической системы во всех сферах народного хозяйства».

Произошедшие в обществе изменения были зафиксированы в новой Конституции СССР. Система государственного управления строилась и развивалась теперь на новом конституционном фундаменте. По Конституции СССР 1936 г. вводилось всеобщее, прямое и равное избирательное право. Однако эта конституционная норма оставалась фикцией, так как выборы были безальтернативными. Структура и статус органов власти и управления были существенно изменены в сторону упрощения. Система съездов Советов, родившаяся в годы революции, была отменена. По новой Конституции высшим органом власти объявлялся Верховный Совет СССР. Ему передавались те права и полномочия, которые до этого принадлежали Всесоюзным съездам Советов и Союзному ЦИК. Двухпалатная структура, соответствовавшая многонациональной природе Советского государства, была сохранена и в Верховном Совете СССР. Одна из палат сохранила и прежнее название — Совет Национальностей; другая стала называться Совет Союза (вместо Союзного Совета). Верховный Совет СССР на совместном заседании обеих палат избирал Президиум Верховного Совета СССР в составе Председателя, одиннадцати заместителей (по числу союзных республик), секретаря и 24-х членов Президиума. Сессии Верховного Совета созывались два раза в год.

Законодательная власть в стране по новой Конституции формально осуществлялась исключительно Верховным Советом СССР. Президиум Верховного Совета не был законодательным органом, но он имел право издавать указы, юридическая природа которых в Конституции не определялась. На практике указы Президиума Верховного Совета СССР имели силу закона.

Высшим исполнительным и распорядительным органом государственной власти в стране оставалось правительство — Совет народных комиссаров СССР. Совнарком был ответствен перед Верховным Советом СССР, а в период между сессиями - перед его Президиумом и подотчетен им. Законодательным правом СНК не располагал, но он мог издавать постановления и распоряжения на основе и во исполнение действовавших законов. Эти подзаконные акты были обязательны к исполнению распорядительными органами на всей территории СССР и фактически имели статус законов. Совнарком осуществлял управление отраслями хозяйства через наркоматы, комиссии и комитеты. Наркоматы СССР подразделялись на общесоюзные и союзно-республиканские.

Согласно Конституции 1936 г., несколько видоизменилась и система местного самоуправления. В краях, областях, районах, городах вместо прежних съездов Советов теперь избирались Советы депутатов трудящихся. Их исполкомы явились распорядительными органами власти. Сессии Советов депутатов трудящихся собирались, как правило, нерегулярно, и исполкомы были им практически не подконтрольны. Власть и управление на деле осуществлялись сросшимся партийно-советским аппаратом.

Новый Основной закон закрепил положение о руководящей роли Коммунистической партии в системе государственного управления. Руководство партии носило всеобъемлющий характер. Партия как бы вросла в государственную ткань и стала атрибутом управления. В статье 126 новой Конституции СССР было записано, что Коммунистическая партия составляет «руководящее ядро всех организаций трудящихся, как общественных, так и государственных».

В каждодневной практике государственного управления все решения Верховного Совета СССР, указы его Президиума, постановления СНК СССР предварительно рассматривались и санкционировались Политбюро ЦК партии. В Конституции СССР 1936 г. было отражено фактическое монопольное положение Коммунистической партии в управлении обществом.

В отличие от предыдущего Основного закона страны, в новой Конституции хотя и не прямо, но была декларирована идея разделения властей: Верховный Совет сосредоточил в своих руках законодательную власть, а Совет народных комиссаров — исполнительную. Поскольку суд был объявлен независимым и подчинявшимся только закону, высшая судебная власть принадлежала Верховному суду СССР.

На основе Конституции СССР 1936 г. были разработаны Основные законы союзных и автономных республик, которые были утверждены соответствующими республиканскими Верховными Советами. Конституции союзных и автономных республик мало чем отличались одна от другой, иногда дословно повторяя те или иные статьи.

Новая Конституция страны и республиканские конституции теоретически давали возможность создания более демократической, чем раньше, системы формирования и деятельности органов государственной власти и управления. Основной закон провозглашал право граждан на труд, отдых, материальное обеспечение в старости и в случае потери трудоспособности; было закреплено право на образование, свободу слова, печати, собраний и митингов, уличных шествий и демонстраций, неприкосновенности личности и жилища, тайна переписки. На практике, однако, провозглашенные принципы нарушались. В период с 1928 по 1937 гг. в СССР было окончательно сформировано тоталитарное государство. Рыночные механизмы были заложены государственным регулированием, а во всех сферах жизни общества был установлен режим тотального контроля, осуществляющегося партийно-государственным аппаратом. Наблюдались и другие признаки тоталитарной системы:

1) монопартийность;

2) отсутствие оппозиции;

3) сращивание государственного и партийного аппарата;

4) фактическая ликвидация разделения властей;

5) уничтожение политических и гражданских свобод;

6) унификация общественной жизни;

7) культ руководителя страны;

8) контроль за обществом при помощи массовых общественных организаций.

На вершине политической пирамиды оказался генеральный секретарь ВКП(б) И. В. Сталин. К началу 1930-х гг. он устранил всех оппозиционеров и претендентов на власть и утвердил в СССР режим личной диктатуры. Основными структурами данной политической системы, были:

1) партия;

2) управления ЦК ВКП(б);

3) Политбюро;

4) органы государственной безопасности, действовавшие под прямым руководством И. В. Сталина.

Массовые репрессии как один из главных инструментов режима преследовали несколько целей:

1) устранение противников сталинских методов строительства социализма;

2) уничтожение свободомыслящей части нации;

3) удержание партийной и государственной машины в постоянном напряжении.

Строго регламентирующие не только поведение, но и мышление каждого своего члена, идеологизированные официальные организации были призваны с детства воспитывать человека в духе норм коммунистической морали. По сути, каждая из них была лишь той или иной модификацией государственной идеологии для разных социальных групп. Так, наиболее привилегированным и почетным было членство в ВКП(б) (около 2 млн человек) и Советах (около 3,6 млн депутатов и активистов). Для молодежи существовал ВЛКСМ (комсомол) и пионерская организация. Для рабочих и служащих были профсоюзы, а для интеллигенции – союзы, зависящие от рода деятельности.