Глава 9

ДЕРЖАВНА СЛУЖБА ТА ДЕРЖАВНІ СЛУЖБОВЦІ

9.1. Поняття, особливості та види державної служби

Державна служба виникла ще за часіз первісного суспільства. Вона має багатовікову історію свого розвитку. При розділенні праці в пер­вісному суспільстві починає формуватися управлінська еліта, яка відокремлюється від основної маси виробників і з часом перетворюєть­ся на окрему групу людей — «державних людей». У Стародавньому Єгипті такими людьми були: фараони, візирі, «скарбничі бога», скарб­ничі, «охоронці печатки», міністри, радники «Ради храмового уп­равління», «міської Ради», начальники «Півдня», «Північних країн», «греків» тощо. Надзвичайно складною була «державна бюрократія» у ацтеків — народу Мексики, цивілізація якого назавжди зникла без­слідно в епоху прибуття європейців в Америку: виборний глава дер­жави; члени «таємної державної ради»; придворні та державні чинов­ники (різні звання багаточисельних чиновників, і відповідно до кож­ного звання функції були чітко визначені); розгалужена система неза­лежних судових установ; жерці, наділені світською владою, особливо в галузі освіти і виховання тощо. Високо розвинутими були системи державної служби у Стародавньому Римі та Візантійській імперії. До першої системи відносилися принцепси, сенатори, консули, претори, диктатори, проконсули, пропрстори, префекти, квестори, легати, цен­зори, еділи, презеси, прокуратори, судді, асесори та ін.; до другої — басілевси, епанагоги, дукї, полемархи, архонти, стратігі, філомбро-ти, прітани тощо.

Послугами державних службовців користуються всі сучасні краї­ни незалежно від державного устрою, форми правління або держав­ного режиму. Вони виконують усі завдання і функції, які цивілізоване суспільство покладає на свою державу. Державні службовці у сучас­ному суспільстві здійснюють контрольну, організаційну, правозасто-совчу та інші види діяльності.

Організація і діяльність осіб, які професійно виконують завдання та функції держави, визначаються, як правило» терміном «державна служ­ба». Саме така назва використовується в Україні, Італії, Греції, Канаді,

135

Франції та інших країнах. У деяких з них її називають «публічна служба» (ФРГ, Бельгія_т Іспанія та ін.) або «цивільна служба» (Велика Британія).

У сучасному українському законодавстві і правовій науці термі­ном «державна служба» визначаються правовий інститут адміністра­тивного права, навчальна дисципліна, назва державного органу (мит­на служба, контрольно-ревізійна служба та ін.), вид трудової діяль­ності. В Україні поки що не існує офіційно визнаної самостійної галу­зі права про державну службу як систему теорій, ідей, уявлень про правове регулювання державно-службових відносин.

Державна служба як наука і навчальна дисципліна має свою галу­зеву належність. Вона є продовженням і доповненням безпосередньо «Державного управління» та «Адміністративного права».

Державна служба є комплексним правовим інститутом, оскільки включає в себе норми багатьох галузей права: конституційного, адміністративного, фінансового, трудового, кримінального, житло­вого та ін.

Система законодавства про державну службу характеризується скла­дом і внутрішньою структурою його джерел. Не зважаючи на те, що нор­мативні акти, що регулюють державно-службові відносини, належать до різних галузей права, вони об'єднуються в групи, інститути і послідов­но розміщуються у відповідності до їх юридичної сили. У законодавстві про державну службу виділяють нормативні акти шодо регулювання загальних питань державно-службових відносин. Ці акти визначають поняття «державна служба», «державна посада», «державний службо­вець», а також поняття, види нормативних актів, які € джерелами зако­нодавства про державну службу, принципи державної служби та ін.

Поняття державної служби вперше на законодавчому рівні визна­чається у Законі «Про державну службу»-¹. Державна служба — це про­фесійна діяльність осіб, які обіймають посади в державних органах та їх апараті щодо практичного виконання завдань і функцій держави та одержують заробітну плату за рахунок державних коштів. Виходячи з наведеного поняття, можна виділити наступні основні її ознаки:

а) професійна діяльність;

б) діяльність в державних органах та їхньому апараті;

в) заробітна плата за рахунок державних коштів.

Державна служба — це професійна діяльність, тобто нею можуть займатися тільки особи, які мають відповідну освіту і професійну під-

готовку. Варто зазначити, що даний закон не передбачас обов'язко­вої вищої освіти.

За законом державною є тілька та служба, яка здійснюється в дер­жавних органах та їхньому апараті.

Важливою ознакою державної служби є заробітна плата за раху­нок державних коштів. Виходячи із статті ї Закону «Про оплату пра-ці»^] заробітна плата — це винагорода, що нараховується, як правило, у грошовій формі, яку згідно з трудовим договором власник або упов­новажений ним орган виплачує працівникові за виконану ним роботу. Водночас даний закон встановив, що держава здійснює регулювання оплати пращ, зокрема, шляхом визначення умов і розмірів оплати праці працівників установ і організацій, що фінансуються з бюджету, і керівників державних підприємств (ст. 8).

Державна служба ставить перед собою наступні завдання:

• охорона конституційного ладу України, створення умов для роз­ витку громадського суспільства, виробництва, забезпечення віль­ ної життєдіяльності особистості, захист прав, свобод і законних інтересів громадян;

• формування суспільно-політичних і державно-правових умов для практичного здійснення функцій державних органів;

• забезпечення ефективної роботи державних органів у відповідності до їхньої компетенції;

• удосконалення умов держанної служби і професійної діяльності державних службовців;

• створення і забезпечення належного функціонування системи під­ готовки і підвищення кваліфікації державних службовців;

• забезпечення принципу гласності в діяльності державних службов­ ців і державних органів, дотримання законності, викорінення бю­ рократизму, корупції та інших негативних явищ у системі держав­ ної служби тощо.

Під функціями державної служби слід розуміти основні напрями практичної реалізації правових норм інституту державної служ&и, які сприяють досягненню відповідної мети правового регулювання дер­жавно-службових відносин і виконанню державною службою своєї соціальної ролі і державно-правового призначення. При вивчені цього питання слід звернути увагу на те₁ що єдиної думки з при­воду видів функцій у юридичній науці немає. Існують різні думки

^] Відомості Верховної Ради України. — 1993. — № 52. —Ст. 490.

136

Відомості Верховної Ради України— 1995. — № 17. — Ст. 123.

137

стосовно їх класифікації. Зокрема, виділяються такі функції держав­ної служби:

а) основні — інформаційне забезпечення, прогнозування і моделю- вання, планування, організація, керівництво, координація, конт­ роль, регулювання, облік;

б) загальні — здійснення державної кадрової політики; комплекту­ вання персоналу державних органів і урахуванням здібностей, про­ фесійних, особистих і моральних якостей; організація державної служби; планування і прогнозування розвитку персоналу держав­ них органів; аналіз стану і ефективності державної служби в орга­ нах, державної влади та ін,;

в) специфічні, які можна розглядати як регулятивний і організацій­ ний вплив щодо обмеженого і доцільного втручання у сферу еко­ номіки і соціально-культурного будівництва, в яких об'єкти уп­ равління володіють значною самостійністю щодо вибору рішень та їх реалізації;

г) допоміжні, які мають на меті обслуговування діяльності держав­ них органів у рамках основних, загальних і специфічних функцій (діловодство, юридичне обслуговування, матеріально-технічне за­ безпечення та ін.);

д) спеціальні, які відображають особливості об'єкту управління (на­ приклад, методичне, технічне керівництво). Вони можуть допов­ нювати загальні функції у разі їх недостатності.

На думку О. Ф. Ноздрачьова, функціями державної служби є право-заетосовча, правотворча, правозахисна, регулятивна, організаційна¹.

Принципи державної служби є важливим для уяснення сутності державної служби. Термін «принципи державної служби» зазначас основні риси, суттєві характеристики, зміст і значення самої держав­ної служби. Принципи державної служби — це основоположні ідеї, настанови, що виражають об'єктивні закономірності та визначають науково обгрунтовані напрями реалізації компетенції, завдань і функцій державної служби, повноваження державних службовців, їх можна класифікувати на конституційні та організаційно-функціо-иальні. До перших належать: служіння народу України; законність і демократизм; пріоритет прав і свобод людини і громадянина; гу­манізм і соціальна справедливість; розподіл державної влади на зако­нодавчу, виконавчу і судову; рівний доступ громадян до державної

Назаров А. Ф, Государствєнная служба: Учєбник. — М., 1999. — С. 43.

138

служби. Організаційно-правовими принципами державної служби є: професіоналізм і компетентність; ініціативність; чесність і відданість справі; персональна відповідальність за виконання службових обо­в'язків і дисципліна; дотримання прав підприємств, установ і органі­зацій, об'єднань громадян.

Важливим для інституту державної служби є питання про види державної служби. На законодавчому рівні це питання не врегульо­ване. В юридичній науці немає єдиної думки стосовно видів держав­ної служби. Найчастіше державну службу класифікують на так: види:

а) службу в органах законодавчої, виконавчої та судової влади;

б) на цивільну та мілітаризовану (воєнізовану) службу;

в) па цивільну та спеціалізовану службу;

г) на державну (в державних органах та військову) і цивільну (муніци­ пальну службу, службу в державних організаціях і установах, б апа­ ратах політичних партій, у громадських організаціях, у недержав­ них, некомерційних організаціях, приватних підприємствах тощо).

9.2. Управління державною службою

Управління державною службою характеризується наступними ознаками:

а) це практична діяльність щодо визначення основних напрямів роз­ витку і реального функціонування всіх елементів правового інсти­ туту державної служби;

б) це функція державних органів, яка здійснюється у визначених організаційно-правових формах і реалізується спеціально створе­ ними державними органами;

в) основною метою управління є задоволення інтересів держави І пуб­ лічних Інтересів у цілому;

г) управління базується на принципах законності, гласності, підпо­ рядкованості вищестоящим державним органам і посадовим осо­ бам вищого рівня державних органів і держаних службовців ниж­ чого рівня, єдності основних вимог, що висуваються до держав­ них службовців, стабільності державної служби.

Органи управління державною службою — це спеціальні державні органи або підрозділи державних органів, до компетенції яких відно­ситься забезпечення і розвиток системи державної служби. При цьому

139

слід мати на увазі, що серед них можна виділити органи забезпечен­ня державної служби та органи управління державною службою. Орган забезпечення державної служби — це орган або, як правило, підрозділ державного органу, завданнями якого є виконання або організація виконання норм, правил і приписів системи державної служби шодо специфіки даного державного органу, Органом держав­ного управління державного службою є орган, який призначений підтримувати і розвивати системи відносин державної служби, її видів, організації управління державною службою, її персоналом, забезпе­чення порядку, умов і процедур реформування державної служби, підвищення професіоналізму і компетентності державних службовців,

Керівництво державною службою здійснює Президент України, якому вона й підпорядковується. З цією метою створюється Коорди­наційна рада з питань державної служби при Президентові України (далі — Рада), яка с постійно діючим консультативно-дорадчим орга­ном. У своїй діяльності Рада керується Конституцією України, закона­ми України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України та Положенням про Координаційну раду з питань державної служби при Президентові України (заїв, Указом Президента від21.03.2000 р.)'.

Основними завданнями Ради є:

• визначення шляхів, засобів і форм реалізації основних напрямів державної політики у сфері державної служби, об'єднання зусиль державних органів шодо підвищення її ефективності;

• розгляд проектів реформування системи державної служби та підго­ товка пропозицій до плану заходів її впровадження, аналізу і мож- ливото коригування дій;

• розгляд проектів законів та інших нормативно-правових актів з питань державної служби, служби в органах місцевого самовряду­ вання, кадрового забезпечення державної служби та державних підприємств, установ₊ організацій;

• аналіз взаємодії центральних і місцевих, органів виконавчої влади щодо реалізації кадрової політики та з питань державної служби. підготовка пропозицій щодо підвищення ефективності цієї роботи;

• розгляд питань та пропозицій щодо оптимізації та вдосконалення управління державного службою;

• аналіз стану та ефективності використання інтелектуального і уп­ равлінського потенціалу держави, розроблення заходів щодо сти-

мулювання пращ, посилення правових гарантій, матеріальної та моральної захищеності державних службовців, а також удоскона­лення адміністративної культури, підвищення відповідальності та запобігання проявам корупції серед державних службовців, поси­лення суспільної довіри до державної служби;

• аналіз стану та розгляд заходів з удосконалення системи підготов­ ки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних служ­ бовців та керівників державних підприємств, установ і організа­ цій, а також проведення наукових досліджень з питань державної служби;

• вивчення та розроблення пропозицій щодо впровадження вітчиз­ няного та міжнародного досвіду з питань державного управління, державної служби, кадрового менеджменту.

З метою вивчення та розгляду питань, що належать до її компе­тенції, Рада має право: утворювати у разі потреби комісії, експерті і робочі групи, залучати у встановленому порядку працівників цент­ральних і місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, а також вчених та провідних фахівців; одержувати безоплатно у встановленому порядку необхідну для її діяльності інфор­мацію, документи, матеріали і статистичні дані; заслуховувати на своїх засіданнях інформацію керівників міністерств, інших центральних і місцевих органів виконавчої влади, державних підприємств, установ і організацій з питань, що належать до компетенції Ради.

Функції робочого органу Ради виконує Головне управління дер­жавної служби України,

Головне управління державної служби України (далі Голоадерж-служба) — є центральним органом виконавчої влади із спеціальним статусом (тобто органом, який має визначені Конституцією та за­конодавством України особливі завдання та повноваження, щодо нього встановлюється спеціальний порядок утворення, реорганізації, ліквідації, підконтрольності, підзвітності, а також призначення і звільнення керівників та вирішення інших питань), правовий статус якого визначається Конституцією України, законами України, акта­ми Президента України, постановами КМУ та Положенням про Головне управління державної служби України (заїв. Указом Прези­дента від 2 жовтня 1999 р,)¹. З моменту створення Гол о вдерж служби її правовий статус змінювався. Так, згідно з постановою Кабінету

Офіційииіт вісник України. — 2000. — № 12, — Ст. 451.

140

¹ Офіціинкй вісник України. — 1999. —№40. — Ст. 1985.

141

Міністрів України від 8 вересня 1994 р. «Про затвердження Положен­ня про Головне управління державної служби при Кабінеті Міністрів України» вона була центральним органом державної виконавчої вла­ди, підвідомчим уряду. Згідно з Указом Президента «Про підвищен­ня ефективності системи державної служби» від 11 лютого 2000 р. Головдержслужба України є центральним органом виконавчої влади із спеціальним статусом, підконтрольним і підзвітним Президентові України.'

Згідно з п. 4 Положення Головдержслужба:

• розробляє і вносить на розгляд Кабінету Міністрів України проекти нормативних актів з питань, що належать до її компетенції;

• проводить аналіз фактичного складу державних службовців і го­ тує пропозиції державним органам про підвищення ефективності їх роботи;

• веде комп'ютерний облік даних про державних службовців пер­ шої — третьої категорій;

• здійснює заходи з удосконалення конкурсного відбору на держав­ ну службу, проведення атестації державних службовців із забезпе­ ченням об'єктивної оцінки їх діяльності;

• готує та вносить на розгляд Кабінету Міністрів України пропозиції про віднесення існуючих посад державних службовців, які не пере­ лічені у статті 25 Закону України «Про державну службу», а також нових посад державних службовців до відповідних категорій;

• готує проекти актів Президента України і Кабінету Міністрів Укра­ їни про присвоєння рангів державним службовцям, які займають посади, віднесені до першої та другої категорій;

• надає висновки щодо призначення на посади та звільнення з посад перших заступників і заступників керівників центральних органів виконавчої влади, які відповідають за роботу кадрових служб, по­ передньо розглядає питання про призначення на посади та звіль­ нення з посад керівників кадрових служб цих органів, а також керів­ ників апарату та керівників кадрових служб обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій, директорів ре­ гіональних центрів підвищення кваліфікації державних службовців і керівників державних підприємств, установ і організацій;

• здійснює методичне керівництво роботою з кадровим резервом, аналізує пропозиції центральних і місцевих органів виконавчої

влади стосовно формування кадрового резерву на посади держав­них службовців, призначення на які здійснюється Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України, а також Кабі­нетом Міністрів України, і узагальнені матеріали щороку подає на розгляд Кабінету Міністрів України;

• здійснює заходи, спрямовані на запобігання проявам корупції се­ ред державних службовців, узагальнює звітність центральних і міс­ цевих органів виконавчої влади з питань додержання вимог Зако­ ну України «Про боротьбу з корупцією»¹ та подає її до Кабінету Міністрів України;

• перевіряє в державних органах та органах місцевого самовряду^ вання додержання вимог Законів України «Про державну служ­ бу», «Про боротьбу з корупцією» та інших актів законодавства з питань державної служби та Ін,

Для виконання завдань, покладених на Головдержслужбу, вона має право: залучати вчених, спеціалістів центральних і місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, держав­них підприємств, установ та організацій (за погодженням з їх керів­никами) для розгляду питань, що належать до її компетенції; утворю­вати у разі потреби комісії та експертні групи із залученням учених, працівників центральних і місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування (за погодженням з їх керівниками) для підготовки проектів актів законодавства, здійснення їх експертизи та надання роз'яснень; одержувати в установленому законодавством порядку від органів виконавчої влади та органів місцевого самовря­дування, державних підприємств, установ і організацій статистичні дані, інші документи і матеріали, необхідні для виконання покладе­них на неї завдань; скликати в установленому порядку наради з пи­тань, що належать до її компетенції; представляти Кабінет Міністрів України за його дорученням у міжнародних організаціях та під час укладення відповідних міжнародних договорів України.

Одним із важливих напрямків діяльності Головдержслужби є про­ведення нею перевірок, яке регламентується Положенням про порядок проведення Головдержслужбою перевірок (затв. наказом Головдерж­служби від 18 травня 2000 р.).- Об'єктами таких перевірок виступають державні органи та органи місцевого самоврядування на предмет:

ОфіціЙЕшй вісник України. — 2000. — № 7. — Ст. 263.

142

Відомості Верховної Ради України. Офіційний вісник України. — 2000

1995, №22.

143

№34.- Ст. 266. -Ст. 918.

« установлення фактичного стану справ щодо дотримання єдиної державної політики у сфері державної служби, підвищення її ефек­тивності, дотримання державними органами та органами місце­вого самоврядування правових, організаційних, економічних га соціальних умов реалізації громадянами України права на держав­ну службу та участь у місцевому самоврядуванні;

• установлення фактичного стану справ щодо виконання законодав­ чих та інших нормативно-правових актів з питань боротьби з ко­ рупцією та запобігання її проявам в органах державної влади та місцевого самоврядування;

• вироблення та надання практичних рекомендацій щодо підвищення ефективності діяльності з питань, що первірялися, усунення вияв­ лених недоліків та запобігання їм у майбутньому.

Право проводити перевірки належить: а) посадовим особам Голов-держслужби; б) особам, залученим Гоповлержслужбою до проведення перевірки в якості спеціалістів або експертів з інших установ та орга­нізацій, у тому числі контрольних, податкових, митних чи правоохо­ронних органів. Слід відмітити, що правовий статус вищевказаних осіб при проведенні перевірок неоднаковий. Посадові особи Голов-держслужби мають право:

♦ отримувати в установленому порядку з інформацією та докумен­ тацією щодо правових, організаційно-розпорядчих, фінансово- економічних підстав та обгрунтувань підготовки, розгляду, прий­ няття та видання нормагивно-правових, адміністративних, розпо­ рядчих, інших актів та документів (постанов, рішень, розпоряд­ жень, наказів, положень, інструкцій, стандартів, порядків^ вказі­ вок, інструктивних листів тощо) щодо дотримання Законів Украї­ ни «Про державну службу», «.Про боротьбу з корупцією», інших актів законодавства з питань державної службл;

• отримувати від посадових осіб обєкта, на якому проводиться пе­ ревірка, необхідні довідки, інформацію, статистичні дані, іншу ін­ формацію;

• вимагати й отримувати від посадових осіб об'єкта перевірки усні та письмові пояснення з питань, що стосуються предмета пере­ вірки;

• ставити перед керівником, іншими посадовими особами об'єкта перевірки вимоги щодо невідкладного усунення виявлених пору­ шень, які потребують негайного реагування, окремо зазначити про це в акті перевірки;

♦ у разі потреби дослідити питання, які вимагають спеціальних знань, ставити перед керівництвом Головдержслужби питання щодо залучення до перевірки на будь-якій стадії спеціалістів чи експертів.

На відміну від повноважень посадових осіб Головдержслужби, на посадових осіб, уповноважених проводити перевірки від імені Голов­держслужби, покладаються наступні обов'язки: суворо дотримувати­ся вимог Конституції України, Законів України «Про державну служ­бу», «Про боротьбу з корупцією», інших актів чинного законодавст­ва; проводити перевірку відповідно до затвердженої програми та пла­нів проведення названого заходу; суворо дотримуватися принципів законності, повноти, об'єктивності, достовірності та доказовості ре­зультатів перевірки; не втручатися в оперативну діяльність об'єкта перевірки, без потреби не оприлюднювати своїх висновків до завер­шення перевірки та ін.

9.3. Поняття та види державних службовців

В юридичній літературі неодноразово робилися спроби визначи­ти поняття «державний службовець». У результаті більшість авторів дійшли висновку, що цей термін слід трактувати як в широкому, так і у вузькому розумінні, В широкому розумінні державний службовець — це професійний працівник любої державної організації: органу, уста­нови, підприємства, а у вузькому — це професійний працівник орга­нів державної влади- На законодавчому рівні визначення поняття «державний службовець» дається уст. 1 Закону України «Про держав­ну службу» через визначення самої державної служби. Тобто держав­ний службовець — це особа, яка здійснює професійну діяльність, обій­маючи посади в державних органах та їхньому апараті, щодо прак­тичного виконання завдань і функцій держави та одержує заробітну плату за рахунок державних коштів. Таким чином, законодавець за­кріпив поняття «державний службовець» у вузькому розумінні.

Основними ознаками державного службовця є:

• посада в державних органах та їх апараті;

• професійна діяльність щодо практичного виконання завдань і функцій держави;

• одержання за це заробітної плати за рахунок державних коштів. Всіх державних службовців можна класифікувати на види в залеж- ■

ності від:

144

145

• розподілу державної влади — державних службовців органів за­ конодавчої, виконавчої та судової влади;

• характеру державної служби — цивільні та спеціалізовані державні службовці;

• обсягу посадових обов'язків — посадові особи і особи, що не є по­ садовими.

До державних службовців не належать особи, які проходять ста­жування в державних органах, оскільки вони не займають посад в цих органах а тільки претендують на них.

Важливе практичне значення має питанЕія моменту виникнення статусу державного службовця (з моменту зарахування на посаду, чи з моменту прийняття присяги). Слід мати на увазі, що у чинному за­конодавстві про державну службу воно не вирішене. Пленум Верхов­ного Суду України узагальнюючи практику розгляду судами справ про корупцію та інші діяння, пов'язані з коруцією, встановив, що ста­тус державного службовця особа набуває з моменту зарахування на посаду, незалежно від того, прийняла вона присягу, чи ні, попереджена вона про обмеження, передбачені для державних службовців, чи ні, присвоєно їй ранг, чині.¹

Коло державних службовців досить різноманітне і різнопланове. Всіх державних службовців можна класифікувати на різні види в за­лежності від:

• розподілу державної влади — державні службовці органів законо­ давчої, виконавчої та судової влади;

• характеру державної служби — цивільні та спеціалізовані державні службовці;

• обсягу посадових обов'язків—посадові особи і особи, що не є по­ садовими.

У залежності від характеру повноважень, що визначають роль і ступінь участі державних службовців у здійсненні державно-владних функцій, вони поділяються на керівників, спеціалістів і технічних ви­конавців. При цьому слід зазначити, що єдиної думки з приводу да­ної класифікації в юридичній науці немає. Деякі вчені, зокрема Ю. М. Старілов, вважають її принципово невірною і пропонують свою: а) публічні державні службовці; б) службовці і представники технічного персоналу, які перебувають на державній службі'.

¹ Постанова Пленуму Верховного Суду України. — К,, 2000, — Т, 2,

² Старилов Ю. Н. Государственная служба ь Российской Федерации: Учеб. по- соб. Воронеж, 1995. —С. 125.

146

Керівник — це державний службовець, який займає державну по­саду, пов'язану з безпосереднім здійсненням завдань і функцій дер­жавних органів. До цієї категорії державних службовців можна віднес­ти: керівників державних органів та їхніх заступників; керівників структурних підрозділів державних органів та їхніх заступників; осіб, які наділені повноваженнями приймати рішення і давати вказівки підлеглим їм службовцям,

Слід мати на увазі, шо кожний керівник несе персональну відпо­відальність за:

• виконання завдань і функцій державного органу, підрозділу і організацію діяльності підлеглих державних службовців;

• дотримання державної та службової дисципліни;

• дотримання і захист прав і свобод людини і громадянина у сфері діяльності державного органу;

♦ якість і ефективність державної діяльності у дорученій сфері. Хто в кожному конкретному випадку є керівником, можна визна­ чити тільки згідно зі структурою державного органу.

В юридичній літературі виділяють безпосереднього керівника, ке­рівника вищого рівня і керівника вищого рангу. Наприклад, в мініс­терстві керівник відділу є безпосереднім керівником своїх підлеглих (спеціалістів), керівник департаменту — безпосереднім керівником своїх підлеглих (керіаників відділів) і керівником вищого рівня їх під­леглих (спеціалістів), заступник міністра — керівником вищого рангу.

Безпосереднім керівником є особа, яка приймає правові рішення щодо особових справ підлеглого йому державного службовця. До його основних повноважень і функцій належать: надання чергової і поза­чергової відпустки або відмова у відпустці, а також дозвіл на звіль­нення із служби; прийом заяв про звільнення, встановлення факту невідповідності до займаної посади; видання офіційних документів; прийняття рішень щодо дисциплінарних справ; контроль за дотри­манням обмежень, пов'язаних із державною службою; атестація пер­соналу; прийняття рішень з питань роботи з персоналом (переведен­ня на іншу посаду, у тому числі в тому самому державному органі; переведення до іншого державного органу та їн.).

Спеціаліст — це державний службовець, який має необхідну профе­сійну освіту і сприяє виконанню завдань і функцій державного органу в межах займаної державноїпосади. До цієї категорії належать державні службовці, наділені повноваженнями здійснювати державні владні функції, але які не мають права здійснювати службові юридичко-аладні

147

дії як засоби управління людьми. їх повноваження пов'язані з підго­товкою проектів рішень, юридичних актів, опрацюванням питань, які вимагають спеціальних знань. Спеціалісти, крім знань теорії держав­ного управління, володіють знаннями у сферах певної професійної діяль­ності: економіки, фінансів, медицини, торгівлі, екології тощо.

Технічний персонал — це службовці, службова діяльність яких не пов'язана з діями, що тягнуть юридичні наслідки або впливають на зміст рішень державного органу. їхня правомочність визначається завданнями забезпечення службової діяльності керівників і спеціалістів шляхом створення матеріальних, інформаційних, дорадчих та інших умов, необхідних для виконання останніми службових функцій. До них можна віднести: секретаря-референта, інженера, діловода, бухгал­тера, економіста та ін.

Надзвичайно важливим і складним є питання розмежування по­нять «державний службовець» і «державний політичний діяч». Виз­начення поняття і сутності державного службовця наведено вище. Що ж стосується визначення «державний політичний діяч», то чинне за­конодавство про державну службу України відповіді на нього не дає. В юридичній науці з цього приводу висловлюються різні міркування, їх узагальнення дає можливість стверджувати, що до цієї категорії слід віднести посади Президента, народних, депутатів, членів Кабіне­ту Міністрів, голів обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій, перших заступників міністрів і перших зас­тупників голів державних адміністрацій обласного рівня. До держав­них політичних діячів не можуть бути віднесені депутати місцевих рад і місцеві голови, оскільки органи місцевого самоврядування не вхо­дять до системи органів державної влади.

У цьому зв'язку слід пам'ятати, що політичний характер зазначе­них посад не зводиться до факту обов'язкової належності вищезазна­чених осіб до певної політичної партії (критерій необов'язковий, хоч і цілком можливий). Специфіка статусу державних політичних діячів виявляється в наступному:

а) особливий порядок призначення (чи обрання} на посади держав­ них політичних діячів, який регламентується, насамперед, Консти­ туцією України;

б) специфічний порядок звільнення з посад зазначених осіб і припи­ нення їхніх повноважень;

в) особливий вид відповідальності — політичної, яка носить відкри­ тий публічний характер (усунення з посади; оголошення резолюції

148

недовіри; відставка; необрання повторно Президента чи народно­го депутата як опосередковане «притягнення до відповідальності», процедура імпічменту).

Держаний політичний діяч —це особа, яка набула цього статусу в результаті обрання народом України або призначення всенародно обраними носіями влади за особливими процедурами на певний термін, приймає у межах своїх повноважень нормативні рішення, грун­тується на власних політичних пріоритетах і несе політичну відпові­дальність за свою діяльність.

В юридичній науці особлива увага приділяється з'ясуванню сутності терміну «посадова особа». Визначення поняття «посадова особа» дається в юридичній науці та в Законі «Про державну службу». Згід­но зі ст. 2 Закону посадовими особами вважаються керівники і заступ­ники керівників державних органів та їхніх апаратів, інші державні службовці, на яких законами або іншими нормативними актами покла­дено здійснення організаційно-розпорядчих і консультативно-дорадчих функцій. Слід зазначити, що таке визначення є досить неконкретним і нечітким. В юридичній науці посадовою особою у системі держав­ної служби вважаються службовці, які наділені державно-владними повноваженнями, мають у підлеглості інших державних службовців або розпоряджуються в адміністративному порядку матеріальними і грошовими ресурсами.

Визначальними критеріями сутності посадової особи є організа­ційно-розпорядчі та консульгативно-дорадчі функції. Як зазначено в постанові Пленуму Верховного Суду України від 7 жовтня 1994 р. «Про судову практику в справах про хабарництво», організаційно-розпорядчі функції — це «функції щодо здійснення керівництва га­луззю промисловості, трудовим колективом, ділянкою роботи на підприємствах, в установах чи організаціях...». Гнакше кажучи, це повноваження щодо безпосереднього управління людьми, ділянками роботи, виробничими або технологічними процесами. Ці повнова­ження виявляються у правах і обов'язках щодо підбору і розстановки кадрів, прийому і звільнення, в плануванні діяльності підприємства_т установи, організації і керівництва ними.

Визначення консул ьтативно-дорадчих функцій відсутнє як у законо­давстві, так і у судовій практиці. Виходячи з лексичного тлумачення слів «консультант» — спеціаліст, що дає поради, «радник» — той, хто дає настанови як поступати стосовно Закону «Про державну службу», можна вважати, що консульгативно-дорадчі функції — це повноваження

149

щодо розробки проектів нормативно-правових актів і рішень, що ви­даються посадовими особами, які здійснюють організаційно-розпо­рядчі функції. Такі функції виконують помічники, радники і секре­тарі Президента України, Голови Верховної Ради України, членів уряду та ін.

9.4. Проходження державної служби

Проходження державної служби включає в себе прийняття на дер­жавну службу, просування по ній службовців, стимулювання їхньої праці, вирішення інших питань, пов'язаних із службою. Тобто під проходженням маються на увазі певні юридичні факти, що характе­ризують службово-правовий стан державного службовця, який відображається в його особовій справі. До таких фактів належать: заміщення більш високої державної посади; присвоєння чергового рангу; збільшення розміру грошового утримання; зарахування до кадрового резерву; направлення на перепідготовку і підвищення кваліфікації; направлення на стажування («тимчасове випробуван­ня посади») та ін.

Ключовим моментом проходження державної служби є просуван­ня по службі. Воно здійснюється шляхом: а) зайняття більш високої посади; б) шляхом присвоєння державному службовцю більш висо­кого рангу. Просування державного службовця може мати місце за наступних умов: наявності вакантної державної посади; наявності необхідної професійної освіти, спеціалізації, досвіду роботи, знання Конституції і законодавства; наявності необхідного стажу державної служби; проходження конкурсу тощо.

Прямих заборон на просування по службі в законодавстві на передбачено. Разом із тим, виходячи з окремих правових по­ложень, можна стверджувати, що державний службовець не має права на просування по службі: під час випробування при замі­щенні державної посади; в період дисциплінарного стягнення, по­рушення кримінальної справи або проведення службового розслі­дування; у рамках граничного віку для перебування на державній службі тощо.

У державного службовця є право на просування по службі з ура­хуванням кваліфікації та здібностей; сумлінного виконання своїх

150

службових обов'язків тощо, однак немає жодних правових підстав тлумачити це право як суб'єктивне право державного службовця, тобто він не має права вимагати просування по службі, оскільки призначення на посаду належить до компетенції державного органу або посадової особи. Основним принципом вирішення питання щодо просування по службі є: державний інтерес до оптимального замі­щення посад державних службовців повинен мати пріоритетне зна­чення перед особистим інтересом державного службовця, який ба­жає просунення по службі. При цьому на державний орган поклада­ється обов'язок, враховуючи його професійні якості, не перешкоджа­ти службовцю в просуненні по державній службі в межах державно-службових і фінансових можливостей державного органу.

Під кадровим резервом для державної служби слід розуміти дер­жавних службовців, які поєднують в собі високу компетентність, ініціа­тивність і творчий підхід до виконання службових обов'язків і здатні при додатковій підготовці досягти відповідності кваліфікаційним вимогам, що висуваються до державних службовців вищого рівня, на які вони претендують.

Кадровий резерв формується державним органом з:

• керівників і спеціалістів підприємств, установ, організацій, сфера діяльності яких належить до компетенції даного державного орга­ ну та інших органів;

• працівників місцевих органів державної виконавчої влади і орга­ нів самоврядування;

• випускників вищих навчальних закладів відповідно до профілю;

• державних службовців, які підвищили кваліфікацію, пройшли стажування або рекомендовані для просування на більш високі посади;

• осіб, рекомендованих конкурсними комісіями для зарахування до кадрового резерву.

До кадрового резерву зараховуються професійно підготовлені пра­цівники, які успішно справляються з виконанням службових обов'яз­ків, виявляють Ініціативу, мають організаторські здібності та необхід­ний досвід роботи, усшхи у навчанні за наявності їхньої згоди. Зара­хування проводиться керівником державного органу за пропозиція­ми керівників його структурних підрозділів.

З працівниками, зарахованими до кадрового резерву, проводиться робота згідно з затвердженими керівниками органу річними планами, у яких передбачається: систематичне навчання шляхом самоосвіти;

151

періодичне навчання і підвищення кваліфікації у відповідних навчаль­них закладах; участь у роботі семінарів, нарад, конференцій з відпо­відних проблем і питань діяльності державних органів і структурних підрозділів; стажування у відповідному державному органі терміном до двох місяців; заміщення на період відсутності державного служ­бовця посади, на яку зараховано працівника до кадрового резерву; участь у підготовці проектів актів законодавства та інших норматив­них документів тощо.

Якщо посада, до кадрового резерву, на яку зараховано працівни­ка, стає вакантною, то він має переважне право на її заміщення при проведенні конкурсу.

Атестація мас важливе значення в практичній діяльності службов­ців. Сутність атестації можна розглядати і в широкому, і у вузькому розумінні. У широкому розумінні атестація вирішує наступні основні завдання: а) дотримання на практиці принципів державно} служби; б) забезпечення законності у системі функціонування державної служ­би; в) формування професіонального кадрового персоналу держав­них органів; г) виявлення потенційних можливостей державного служ­бовця з метою підвищення його по службі; д) застосування до держав­ного службовця заходів відповідальності і стимулювання, підвищен­ня дисципліни та :н.

Атестація у вузькому розумінні проводиться з метою перевірки і оцінки професійних, ділових і особистих якостей службовця, вста­новлення його службово-посадової відповідності до вимог, які вису­ваються.

Правовий інститут атестації являє собою систему правових норм, що регулюють атестаційно-правові відносини, які складаються при проходженіп державної служби, щодо оцінки ділових, особистих, моральних якостей службовців, результатів їхньої праці і дійового контролю за діяльністю службовців з метою визначення рівня про­фесійної підготовки і відповідності державного службовця лосаді, яку він займає; вирішення питання щодо присвоєння державному службовцю рангів і категорій І у підвищенні ефективності управ­ління.

Основними принципами атестації державних службовців є: загальність; гласність; періодичність; об'єктивність; комплексність; ко­лективність і обгрунтованість оцінки і рекомендацій атестаційної комісії; обов'язковість прийняття за результатами атестації організа-цішю-правових заходів відповідальності та стимулювання.

152

Механізм атестації, нк спосіб організації і здійснення атестаційної діяльності, являє собою комплексне організаційне утворення і скла­дається з чотирьох елементів: 1) суб'єкта атестації; 2) об'єкта атес­тації; 3) безпосередньої діяльності щодо оцінки і контролю за робо­тою службовців (атестаціина процедура); 4) правових норм, які регу­люють порядок проведення атестації. У свою чергу, атестаціина про­цедура містить у собі:

а) постановку мети і завдань атестації;

б) розробку підготовчих заходів;

в) збір, вивчення, аналіз, узагальнення інформації про службов­ ця, що атестується;

г) розробку системи оцінки службовця;

д) проведення атестаційної оцінки службовців, виявлення ступе­ ня їх відповідності до посади, яку вони займають;

є) підготовку атестаційними комісіями рекомендацій;

є) встановлення порядку прийняття керівним органом або керів­ником структурного підрозділу державного органу рішення щодо результатів атестації про присвоєння державному службовцю квалі­фікаційного розряду, про матеріальне або моральне стимулювання, включення його до резерва на висунення;

ж) формування порядку реалізації результатів атестації.

Положення про порядок проведення атестації державних службовців (затв. постановою КМУ від 28 грудня 2000 р.)¹ передбачає, що атес­тації підлягають всі державні службовці органів виконавчої влади, крім призначених на посаду Президентом України, Кабінетом Міністрів України, колегіальним органом або органом вищого рівня, державні службовці патронатної служби, а також особи, які перебувають на зай­маній посаді менше одного року, І молоді спеціалісти, які пройшли підго­товку за спеціальностями, професійно направленими для державної служби,

Атестаціина комісія на підставі всебічного розгляду виконання основних обов'язків, професійного рівня службовця і його ділових якостей може прийняти одне з наступних рішень:

• відповідає займаній посаді;

• відповідає займаній посаді за умови виконання рекомендацій з: одержання освіти; проходження перепідготовки; підвищення

1—2.

Ст. 27.

^: Офіційний вісник України. — 2001.

153

кваліфікації; стажування на відповідній посаді; вивчення інозем­ної мови; придбання навичок роботи на комп'ютері та ін.;

♦ не відповідає займаній посаді.

Під ротацією на державній службі маються на увазі різного роду переходи (направлення} державних службовців на інші державні по­сади і/або в інші державні органи. Цей інститут добре відомий зако­нодавству про працю і виражається поняттям «переведення на іншу роботу». У Законі «Про державну службу» чітко не визначені і не закріплені положення стосовно ротації державних службовців, тому з цих питань слід керуватися нормами КЗпП України.

Ротація державних службовців здійснюється в таких формах:

• направлення на іншу державну посаду;

• тимчасове направлення на іншу державну посаду;

• направлення на державну службу в інший державний орган.

Під особовою справою державного службовця розуміється основ­ний юридичний документ, який містить повні відомості про проход­ження особою державної служби. Порядок ведення особових справ регулюється постановою Кабінету Міністрів України від 25 травня 1998 р, «Про затвердження Порядку ведення особових справ держав­них службовців в органах виконавчої влади»¹. Особові справи оформ­ляються і ведуться кадровою службою державного органу за встанов­леною формою. Державний службовець має право на ознайомлення з усіма документами своєї особової справи. Перелік документів, які мають бути в особовій справі, зазначений у названому вище Поло­женні. Кадрова служба державного органу забезпечує конфіденцій­ність відомостей, які містяться в особових справах державних служ­бовців.

9.5. Відповідальність державних службовців

Юридична відповідальність державних службовців виступає важ­ливим елементом їх правового статусу і може бути визначена як пе­редбачений санкцією правової норми засіб державного примусу, у якому виявляється державний осуд службовця, винного & скоєнні пра-

ОфІційний вісник України. — 1998. — №21. — Ст. 764.

154

вопорушення, і який повинен понести покарання особистого чи май­нового характеру.

За скоєння різного роду правопорушень державні службовці під­лягають певним видам юридичної відповідальності: кримінальній, адміністративній, дисциплінарній, цивільно-правовій,

У разі скоєння злочину державні службовці притягуються до кримі­нальної відповідальності на загальних підставах, у порядку, передба­ченому КК України. Державні службовці, які є посадовими особами, виступають спеціальними суб'єктами посадових злочинів, яким у КК присвячена ціла глава. Однак необхідно зазначити, що визначення по­садової особи, закріплене у ст. 164 КК України, не співпадає з понят­тям посадової особи, встановленим у ст. 2 Закону України «Про дер­жавну службу».

Основними особливостями дисциплінарної відповідальності є те, що вона застосовується в межах службової підлеглості, а її підставою може виступати адміністративний проступок, дисциплінарний прос­тупок або порушення морального характеру. Стостовно останнього варто зазначити, що дисциплінарна відповідальність може наступи­ти за скоєння особою проступку, який ганьбить її як державного служ­бовця, чи дискредитує державний орган, в якому він працює. Дис­циплінарна відповідальність регламентується Законом України «Про державну службу» і КЗпП України. Щодо окремих видів державних службовців зазначений вид відповідальності встановлюється виключ­но адміністративно-правовими нормами, закріпленими в уставах і положеннях про дисципліну. Це стосується службовців органів внутрішніх справ України, Збройних Сил України, органів прокура­тури, СБУтаін.

Цивільно-правова відповідальність державних службовців настає в порядку, передбаченому ЦК України.

Стосовно матеріальної відповідальності державних службовців слід зазначити, що вона носить правовідновлтовальний характер. Матеріальна відповідальність настає за проступок, що заподіяв ма­теріальної шкоди організації^ і виражається у відшкодуванні винним службовцем заподіяної шкоди. Як і для всіх інших громадян, матері­альна відповідальність може бути повною або обмеженою. Особли­вості матеріальної відповідальності для військовослужбовців встанов­лені Постановою Верховної Ради України «Про затвердження Поло­ження про матеріальну відповідальність військовослужбовців за шко­ду, заподіяну державі» від 23 червня 1995 р.

155

Адміністративна відповідальність державних службовців наступає за скоєння державним службовцем адміністративного проступку. Загалом адміністративна відповідальність державних службовців настає на загаль­них підставах за деякими винятками. Так, державні службовці виступають спеціальними суб'єктами при скоєнні адміністративних порушень, які передбачені Законом України «Про боротьбу з корупцією»

Основним нормативним актом, який регулює питання боротьби з корупцією, є Закон України «Про боротьбу з корупцією». Він вперше на законодавчому рівні закріплює визначення корупції. Корупція — це діяльність осіб, уповноважених на виконання функцій держави, спрямована на протиправне використання наданих їм повноважень для одержання матеріальних благ, послуг, пільг або інших переваг. Крім корупції, в Законі використовуються такі поняття, як «корупційні діяння» та «інші правопорушення, пов'язані з корупцією». До пер­ших належать такі діяння» як:

а) незаконне одержання особою, уповноваженою на виконання функцій держави, у зв'язку з виконанням таких функцій матеріальних благ, послуг, пільг або інших переваг, у тому числі прийняття чи одержан­ ня предметів (послуг) шляхом їх придбання за ціною (тарифом), яка є істотно нижчою від їхньої фактичної (дійсної) вартості;

б) одержання особою, уповноваженою на виконання функцій держа­ ви, кредитів або позичок, придбання цінних паперів, нерухомості або іншого майна з використанням при цьому пільг або переваг, не передбачених чинним законодавством.

До інших правопорушень, пов'язаних із корупцією, належать:

а) порушення спеціальних обмежень щодо державних осіб та інших осіб, уповноважених на виконанням функцій держави, спрямова­ них на попередження корупції (ст, ст, 5, 8 Закону);

б) порушення вимог фінансового контролю (ст. ст. 6,9);

в) невжиття керівником заходів щодо боротьби з корупцією (ст. 10);

г) умисне невиконання особами, на яких покладені обов'язки по бо­ ротьбі з корупціао_т цих обов'язків (ст. 11),

До прийняття Закону України «Про боротьбу з корупцією» бо­ротьбу з цим негативним явищем здійснювали спеціальні підрозділи по боротьбі з організованою злочинністю МВС України, СБУ, Коор­динаційний комітет по боротьбі з корупцією й організованою зло­чинністю, а також органи прокуратури України, митні га інші органи. ІЗ прийняттям вищезазначеного Закону перелік таких органи звузив­ся. Повноваженнями боротьби з корупцією наділені відповідні підроз-

156

діли МВС, СБУ, органів прокуратури, інші органи і підрозділи* що створюються для боротьби з корупцією.

За їх скоєння одночасно наступає і адміністративна і дисциплінар­на відповідальність. Специфіка двоякої відповідальності обумовлена тим, що при скоєнні корупщйних діянь відбувається посягання на трудові та адміністративні правовідносини.

Суб'єктами відповідальності за корупційні діяння та інші право­порушення, пов'язані з корупцією, можуть бути державні службовці, народні депутати України, народні депутати АРК, депутати і голови міських рад. Крім названих осіб, до суб'єктів корупційних правопо­рушень належать судці, прокурори, слідчі, особи рядового і началь­ницького складу органів внутрішніх справ, співробітники служби без­пеки, посадові особи податкової адміністрації, митної служби, а та­кож працівники апарату судів, прокуратури та інших зазначених ор­ганів, уповноважені на виконання функцій держави (п. 5 постанови Пленуму Верховного Суду України від 25 травня 1998 р. «Про прак­тику розгляду судами справ про корупційні діяння та інші право­порушення, пов'язані з корупцією»). В окремих статтях Закону пе­редбачені особливі види службовців (у ст. Ю — керівники, у сг. 11 — особИі уповноважені на складання протоколу про здійснення коруп-ційного правопорушення, у ч. 2 ст. 5 — посадові особи).

Корупційні правопорушення скоюються тільки за наявності пря­мого наміру. Тобто особа, яка здійснює корупційне діяння, усвідом­лює, що будучи уповноваженою на виконання функцій держави, не­законно одержувала у зв'язку з виконанням таких функцій будь-які матеріальні блага^ пільги і воліла діяти саме таким чином.

Об'єктом посягання корупційних діянь є встановлений порядок здійснення службових повноважень особами, уповноваженими на здійснення функцій держави. Крім того, кожне конкретне правопору­шення, у залежності від функцій, які виконує уповноважена особа, характеризується належним йому безпосереднім об'єктом.

Об'єктивна сторона всіх корупційних правопорушень характери­зується протиправними діяннями (діями чи бездіяльністю). Оскільки наслідки скоєння корупційних правопорушень диспозиціями конкрет­них норм Закону не передбачені, то вони не мають значення для кваліфі­кації зазначених діянь як корулційних. Одержання особою, уповноваже­ною на виконання функцій держави, гонорару чи іншої винагороди за наукову, викладацьку, творчу діяльність або медичну практику Зако­ном не заборонене, а тому вони корупційним діянням не вважаються.

157

Державне