Глава 15 адміністративно-правові режими

15.1. Поняття, риси і види адміністратнвно-правових режимів

Визначення поняття та сутності адміністративно-правових режимів залежить від визначення поняття та співвідношення термінів «режим», «правовий режим», «адміністративно-правовий режим». Під режимом заведено розуміти законність¹, порядок², соціальний режим деяких об'єктів або видів діяльності, закріплених правовими нормами і забезпеченими сукупністю юридичних засобів³, сукупність методів, систем правил, заходів, встановлених для досягнення певної мети. Така неоднозначність у харак­теристиці поняття «режиму» пояснюється тим, що даний термін несе різне змістовне навантаження у залежності від ряду факторів.

Правовий режим являє собою досить широке юридичне поняття. Він означає, що певні дії, правовідносини врегульовані лравом. Інакше кажучи, правовий режим — це багатогранне правове явище, яке прояв­ляється у специфічному комплексі прийомів і засобів регулювання.

На думку В. Б. Рушайла «правовий режим — це закріплені у зако­нодавстві права, обов'язки і відповідальність, система заходів, яка ви­користовується для досягнення поставленої мети і система правового впливу, яка заключається у специфіці прийомів регулювання і його механізму»⁴.

Адміністративно-правові режими мають за мету створення на шляху правопорушників надійних правових бар'єрів, які б утрудню­вали або ж повністю виключали досягнення протиправних цілей.

Визначаючи поняття терміну «адміністративно-правовий режим» В. В. Ласточюн розглядає його як сукупність правових установок і

¹ Самощенко И, С. Охрана режима законности советским государством, — М., 1960. —С. 12.

² Резвьіх В. Д,, Скляроа И. А. Взаимодействкевпроцессеадминистративно-пра- вового обеслечения режима социалистического хозяйствовиния. — М, 1977-

— С 5.

і Проблеми теории государства и права/Подред. С, С. Алексеева. — М., 1987.

— С. 258—259.

⁴ Рушашю В. Б. Административко-правовьіе режимьі. — М.. 2000. — С. 47.

194

необхідних організаційних управлінських заходів, які забезпечували б порядок реалізації окремими громадянами своїх відповідних прав і обов'язків, а також порядок діяльності державних органів і суспіль­них організацій, які найбільш адекватно відповідають інтересам за­безпечення безпеки і охорони громадського порядку на даній ділянці державного управління¹.

На думку Д, Н. Бахраха, під адміністративно-правовим режимом слід розуміти поєднання адміністративно-правових засобів регулю­вання, обумовлене централізованим порядком, імперативним мето­дом юридичного впливу, яке виражається в тому, шо суб'єкти право­відносин за своїм статусом займають юридично нерівні позиції².

Характерними ознаками адміністративно-правових режимів €:

• визначена спеціальними нормами права поведінка фізичних та юридичних осіб;

• вимушена детальна регламентація діяльності державних органів і громадських організацій;

• введення додаткових правил або вилучення із загальнообов'язко­ вих норм правових норм;

• встановлення особливого контролю за належним дотриманням правопорядку у сфері дії особливого режиму і встановлення дея­ ких обмежувальних заходів.

Важливе значення для уяснення сутності адміністративно-право­вих режимів має питання їхньої класифікації. В адміністративно-пра­вовій науці робилися спроби щодо такої класифікації¹¹. Аналіз різних точок зору на питання про види адміністративно-правових режимів дозволяє дійти висновку, шо адміністративно-правові режими є бага­топлановими і багатоаспектними. Кожен з них являє собою само­стійний правовий інститут з організаційними забезпечувальними еле­ментами, спрямований на встановлення оптимальних, з точки зору держави, відносин в конкретній, порівняно вузькій, однак життєво важливій сфері, яка забезпечує безпеку особи, суспільства і держави.

Ряд адміністративно-правових режимів законодавець визначає як комплексні, використовуючи при цьому такі категорії, як «особливий

¹ Ласточкин В. В. Админнстративно-правовьте режими к охрана Государствен-ной гралиин. — М., 1999. — С. 55—56.

* Бахрах Д. Н. Административное право. — М., 1966. — С. 202. Бахрах д, н. Там само. — С 4] 7; Гущин В, В. Чрезвнчакное положение (ад-министративно-правовой аспект) — М., 1996.; Гончяров И, В, Обеспечение основних прав и свобод граждан в условиях чрезвьічайного положення. — М., 1999. ^С. 4.

195

правовий режим», «особливий режим», «спеціальний режим охоро­ни». Для таких режимів характерно те, що вони торкаються різних за характером права і обов'язків суб'єктів режимного регулювання, що зумовлює участь у правовому регулюванні суспільних відносин норм різних галузей лрава: конституційного, адміністративного, муніци­пального, фінансового, міжнародного тощо.

У залежності від ступеня приналежності адміністративно-право­вих режимів до забезпечення національної безпеки, можна виділити такі, як: режим захисту державної таємниці, прикордонний режим, режим в'їзду в Україну і виїзду з неї, режим ліцензійно-дозвільної сис­теми, санітарний режим, митний режим, паспортно-візовий режим,

Виходячи з мети підтримки обороноздатності держави, суспільної безпеки і безпеки громадян видшяють надзвичайні режими, тобто такі, для яких необхідний інший нормативний вплив^ ніж той, що діє за звичайного стану. Надзвичайні режими характеризуються своєю спе­цифікою, оскільки для стабілізації обстановки необхідне максималь­не підпорядкування волі суб'єктів загальній меті —забезпеченню без­пеки держави* суспільства, особи з обмеженням ряду інститутів.

Підставою для запровадження спеціальних адмїністративно-пра-вових режимів виступають нестандартні ситуації соціального або природи о-техногенного характеру. Виділяють такі види спеціальних адміністративно-правових режимів:

а) у залежності від об'єкту:

• територіальні режими (воєнного стану, карантин, континенталь­ ного шельфу, виключної економічної зони);

• об'єктні режими (режим водосховища, режим ізоляторів тимчасо­ вого затримання тощо);

• режим гговедшки з предметами, які являють собою підвищену не­ безпеку або мають важливе державне значення: режим зброї, нар­ котичних засобів., ядів, документів, що складають державну таєм­ ницю, паспортний режим тощо);

б) за предметом регулювання: природоохоронні (заказників, націо­ нальних і природних парків, курортів тощо);

в) за часом дії: постійні, тимчасові, ситуаційні.

15.2. Правовий режим надзвичайного стану

Надзвичайний стан (далі — НС) — це особливий правовий режим, який може тимчасово вводитися в Україні чи в окремих її місцевостях при виникненні надзвичайних ситуацій техногенного або природно­го характеру не нижче загальнодержавного рівня, що призвели або можуть призвести до людських і матеріальних втрат, створюють за­грозу життю і здоров'ю громадян, або при способі захоплення держав­ної влади або зміни конституційного ладу України шляхом насильст­ва. Введення такого режиму передбачає надання відповідним орга­нам державної влади, військовому командуванню та органам місце­вого самоврядування повноважень, необхідних для відвернення за­грози та забезпечення безпеки і здоров'я громадян, нормального функ­ціонування національної економіки, органів державної влади та органів місцевого самоврядування, захисту конституційного ладу. При цьому допускається тимчасове, обумовлене загрозою, обмежен­ня у здійсненні конституційних прав І свобод людини і громадянина та прав і законних інтересів юридичних осіб на певний строк.

Правовою основою введення надзвичайного стану є Конституція України, закони України; «Про правовий режим надзвичайного ста­ну»¹, «Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру»², «Про міліцію»', «Про Служ-оу безпеки»⁴, «Про Збройні Сили України»⁵ та інші нормативно-пра­вові акти.

Чинне законодавство передбачає вичерпний перелік умов, за наяв­ності яких може вводитися НС, а саме:

• виникнення особливо тяжких надзвичайних ситуацій техногенно­ го та природного характеру (стихійного лиха, катастроф, особли­ во великих пожеж, застосування засобів ураження, пандемій, пан- зоотій тощо), що створюють загрозу життю і здоров'ю значних верств населення;

• зді йсиення масових терористичних актів, що супроводжуються за­ гибеллю людей або руйнуванням особливо важливих об^ктів жит­ тєзабезпечення;

1%

¹ Офіційний вісник України. — 2000. — № І 5. — Ст. 588. ; Там само. — 2000. — №28. — Сг. 1155.

■ Відомості Верховної Ради України. — 1991. — №4. — Ст. 20. Там само. — !992. - № 27, — Ст. 382.

- Офіційний вісник України. -■ 2000, — № 44. — Ст. 1877.

197

• виникнення міжнаціональних і міжконфесійних конфліктів, бло­ кування або захоплення окремих особливо важливих об'єктів або місцевостей, що загрожує безпеці громадян і порушує нормальну діяльність органів державної влади та органів місцевого самовря­ дування;

• виникнення масових безладів, що супроводжуються насильством над громадянами, обмежують їх права і свободи;

• спроби захоплення державної влади чи зміни конституційного ладу України шляхом насильства;

• масовий перехід державного кордону з території суміжних держав;

• необхідність відновлення конституційного правопорядку і діяль­ ності органів державної влади.

Враховуючи те, що введення надзвичайного стану пов'язане з об­меженням конституційних прав і свобод людини і громадянина, він вводиться на визначений законом строк: в Україні — не більше як на ЗО діб, в окремих її місцевостях — не більше як на 60 діб. Уразі необ­хідності строк надзвичайного стану може бути продовжений Указом Президента України але не більше як на 30 діб.

НС в Україні або в окремих її місцевостях вводиться Указом Пре­зидента України, який підлягає затвердженню Верховною Радою Ук­раїни протягом двох днів з моменту його звернення. Пропозиції щодо введення надзвичайного стану подає Рада національної безпеки і обо­рони України або Кабінет Міністрів України (у разі виникнення над­звичайних ситуацій техногенного або природного характеру).

НС вводиться з попередженням через засоби масової інформації щодо груп осіб, організацій, установ, які є ініціаторами або учасни­ками дій, шо можуть бути приводом для запровадження надзвичай­ного стану₊ з вимогою припинити свої протиправні дії протягом вста­новленого строку.

За наявності умов, що вимагають невідкладних заходів для ряту­вання населення або недопущення загибелі людей, НС може бути вве­дено без попередження.

В Указі Президента України щодо введення НС, повинно бути заз­начено:

• обгрунтування необхідності введення надзвичайного стану;

• межі території, на якій вводиться НС;

• час, з якого вводиться НС, і строк, на який він вводиться;

• перелік і межі надзвичайних заходів, вичерпний перелік конститу­ ційних прав і свобод яюдини і громадянина, які тимчасово обме-

198

жуються у зв'язку із введенням НС, а також перелік тимчасових обмежень прав і законних інтересів юридичних осіб із зазначен­ням строку дії цих обмежень;

• органи державної влади, органи військового командування та органи місцевого самоврядування> яким доручається здійснення заходів НС, та межі їх додаткових повноважень;

• інші питання, що випливають із чинного законодавства. Названі вище положення є обов'язковими у змісті указу. Окрім них

можуть передбачатися й інші відомості.

Як уже зазначалося вище, введення НС передбачає запровадження певних заходів правового режиму, які можна поділити на три групи:

• загальні заходи правового режиму НС: встановлення особливого режиму в'їзду і виїзду, а також обмеження свободи пересування по території, де вводиться НС; обмеження руху транспортних засобів та їх огляд; посилення охорони громадського порядку та об'єктів, що забезпечують житєдіяльність населення та народного госпо­ дарства; заборона проведення масових заходів, крім заходів, за­ борона на проведення яких встановлюється судом; заборона страйків;

• заходи режиму НС у зв'язку з надзвичайними ситуаціями техноген­ ного або природного характеру: тимчасова або безповоротна ева­ куація людей з місць, небезпечних для проживання; встановлення для юридичних осіб квартирної повинності для тимчасового роз­ міщення евакуйованого або тимчасово переселеного населення; встановлення карантину та проведений Інших обов'язкових сані­ тарних та протиепідемічних заходів; запровадження особливого порядку розподілу продуктів харчування і предметів першої необ­ хідності; усунення від роботи на період НС, в разі неналежного виконання їхніх обов'язків, керівників державних підприємств, ус­ танов і організацій, від діяльності яких залежить нормалізація об­ становки в районі НС тощо;

• заходи правового режиму НС у зв'язку з масовими порушеннями громадського порядку: запровадження комендантської години (за­ борона перебувати на вулицях та в інших громадських місцях без спеціально виданих перепусток і посвідчень особи у встановлені години доби); перевірка документів у громадян, а в необхідних випадках проведення особистого огляду, огляду речей, транспорт­ них засобів, багажу і вантажів, службових приміщень та житла громадян; обмеження або тимчасова заборона продажу зброї,

199

отруйних і сильнодіючих хімічних речовин, а також алкоголь­них напоїв; тимчасове вилучення у громадян зареєстрованої вог­непальної і холодної зброї та боєприпасів; особливі правила ко­ристування зв'язком та передачі інформації через комп'ютерні ме­режі тощо.

Досить важливим є питання діяльності органів державної влади в умовах НС. Президент України, Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України, Інші центральні та місцеві органи виконавчої вла­ди, органи місцевого самоврядування, військове командування, підприємства, установи і організації здійснюють відповідно свої пов­новаження і забезпечують виконання заходів, передбачених Законом «Про правовий режим надзвичайного стану». В період НС не можуть бути припинені чи обмежені повноваження вищеназваних органів, а також Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, судів, органів прокуратури, органів дізнання та слідства.

Чинне законодавство передбачає ряд гарантій законності в умо­вах НС, зокрема:

• забороняється зміна Конституції України, Конституції АРК, ви­ борчих законів, проведення виборів Президента України, виборів до Верховної Ради України, Верховної Ради АРК_Т органів місце­ вого самоврядування; проведення всеукраїнських та місцевих ре­ ферендумів; обмеження прав і повноважень народних депутатів Ук­ раїни;

• перелік обмежень конституційних прав І свобод громадян, які мо­ жуть бути застосовані за умов НС, с вичерпним і розширеному тлумаченню не підлягає;

• не можуть обмежуватися права і свободи людини і громадянина, зазначені у частині другій статті 64 Конституції України;

• введення НС не може бути підставою для застосування тортур, жорстокого або принижуючого людську гідність поводження або покарання, для будь-яких обмежень права на життя, на свободу думки, совісті, релігії.

15.3. Правовий режим воєнного стану

агресії чи загрози нападу, небезпеки державній незалежності Украї­ни, її територіальній цілісності. Він передбачає надання відповідним органам державної влади, військовому командуванню та органам місцевого самоврядування повноважень, необхідних для відвернення загрози та забезпечення національної безпеки. Введення ВС зумов­лює обмеження конституційних прав і свобод людини і громадянина та прав і законних інтересів юридичних осіб із зазначенням строку дії цих обмежень.

Правовою підставою ведення ВС € Конституція України, закони «Про правовий режим воєнного стануї>^г, «Про міліцію», «Про Збройні Сили України»², «Про оборону України»³ та інші нормативно-пра­вові акти.

Уведення ВС здійснюється Президентом України шляхом видання Указу, який підлягає затвердженню Верховною Радою України про­тягом двох днів і негайному оголошенню через засоби масової ін­формації.

В указі повинно бути зазначено;

• обгрунтування необхідності введення ВС;

• межі території^ на якій вводиться ВС, час уведення і строк, на який він уводиться;

• завдання військового командування, органів державної влади та органів місцевого самоврядування щодо запровадження і здійснен­ ня заходів правового режиму ВС;

• вичерпний перелік конституційних прав і свобод людини і грома­ дянина, які тимчасово обмежуються у зв'язку із введенням ВС, а також перелік тимчасових обмежень прав і законних інтересів юри­ дичних осіб із зазначенням строку дії' цих обмежень.

В умовах ВС керівництво Збройними Силами України та іншими військовими формуваннями здійснює Президент України як Верхов­ний Головнокомандувач Збройних Сил України через Генеральний штаб Збройних сил України. Міністерство оборони України в умо­вах ВС діє відповідно до Положення про Міністерство оборони Ук­раїни, яке затверджується Президентом України.

Президент України, Верховна Рада України* органи державної влади, Верховна Рада АРК, Рада міністрів АРК, органи місцевого

Воєнний стан (далі — ВС) — це особливий правовий режим, що вводиться в Украпи або в окремих її місцевостях у разі збройної

200

Офіційний вісник України. - Там само. — 2000- — № 44. Там само. — Ст. 1878.

2000.—№ 17. —Ст.695 Ст. 1877.

201

самоврядування, підприємства, установи і організації здійснюють відповідно свої повноваження і забезпечують виконання заходів, пе­редбачених Законом «Про правовий режим воєнного стану».

На території, де введено ВС, керівництво у сфері оборони та за­безпечення громадського порядку і безпеки здійснюється відповід­ним військовим командуванням у тісній взаємодії з органами вико­навчої влади та органами місцевого самоврядування, а у місцевос­тях, де ведуться бойові дії — запровадження та здійснення заходів правового режиму ВС покладається безпосередньо на військове ко­мандування.

Введення ВС передбачає наявність особливостей дії нормативно-правових актів, зокрема, нормативно-правових актів Верховної Ради АРК, рішення Ради міністрів АРК, рішень місцевих органів виконав­чої влади та органів місцевого самоврядування, які стосуються прав і свобод людини і громадянина, що обмежуються у зв'язку Із введен­ням ВС, тимчасово не застосовуються.

Військовому командуванню надається право разом із органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, а якщо це неможливо, то самостійно запроваджувати та здійснювати такі заходи:

• запроваджувати трудову повинність для працездатного, населен­ ня, не залученого до роботи в оборонній сфері та сфері його жит­ тєзабезпечення і незаброньованого за підприємствами, устано­ вами та організаціями на період мобілізації та воєнного часу, з метою залучення до виконання робіт, які мають оборонний ха­ рактер;

• вилучати для тимчасового використання необхідне для потреб обо­ рони майно міністерств, інших центральних та місцевих органів виконавчої влади, територіальних громад, підприємств, установ і організацій усіх форм власності та громадян;

• встановлювати охорону важливих об'єктів національної економіки України, які забезпечують життєдіяльність населення;

• запроваджувати комендантську годину (заборону перебування у певний період доби на вулицях та в інших громадських місцях без спеціально виданих перепусток і посвідчень), а також встановлю­ вати спеціальний режим світломаскування;

• встановлювати особливий режим в'їзду і виїзду, обмежувати сво­ боду пересування громадян, іноземців та осіб без громадянства, а також рух транспортних засобів;

202

• перевіряти документи у громадян, а в разі потреби проводити ог­ ляд речей, транспортних засобів, багажу та вантажів, службових приміщень і житла громадян, за винятком обмежень, встановле­ них Конституцією України;

• у порядку, визначеному Конституцією І законами України, пору­ шувати питання про заборону діяльності політичних партій, гро­ мадських організацій, якщо вона загрожує суверенітету, націо­ нальній безпеці України, її державній незалежності і територіальній цілісності, життю громадян;

• здійснювати контроль за роботою підприємств зв'язку, полігра­ фічних підприємств, видавництв, телерадіоорганізацій, театраль­ них, концертно-видовищних та інших підприємств, установ і ор­ ганізацій культури, використовувати місцеві радіостанції, те­ левізійні центри та друкарні для військових потреб і проведення роз'яснювальної роботи серед військ і населення;

• забороняти торгівлю зброєю, сильнодіючими хімічними і отруй­ ними речовинами, а також алкогольними напоями та речовина­ ми, виробленими на спиртовій основі;

• вилучати у громадян вогнепальну зброю та боєприпаси, холодну зброю, а у підприємств, установ і організацій також навчальну та бойову техніку, вибухові, радіоактивні речовини і матеріали, силь­ нодіючі хімічні та отруйні речовини;

• встановлювати для фізичних та юридичних осіб військово-квар­ тирну повинність Із розквартирування військовослужбовців та роз­ міщення військових частин, підрозділів і установ;

• проводити евакуацію населення з місць і районів, небезпечних для проживання, а також підприємств, установ, організацій та матеріальних цінностей, які мають важливе державне, господарське : культурне значення тощо.